【摘要】工作专班是科层组织韧性治理的重要实践机制，为基层政府完成一些超常规、复杂性的治理任务提供了有效工具。然而，各地不同程度存在的专班组织泛化、功能泛化、责任泛化等问题，也给基层治理带来了新挑战。基于L区的调查研究发现，工作专班泛化现象具有明显的路径依赖特征，其产生与基层政府的认知惰性、成本控制和责任落实等密切相关。工作专班泛化的路径依赖逻辑折射了基层治理转型中自上而下控权强化与自下而上自主性缺失的体制性悖论，以及基层治理体系愈加朝向刚性化特征演进的总体趋势。如何平衡好行政权集中与基层自主性生长之间的关系，使基层政府拥有更具灵活性、适应性的可持续治理能力，是当前亟待重视并解决的重要问题。
【关键词】科层体制；工作专班；治理转型；基层政府
一、工作专班：一种科层治理的实践机制
为了贯彻落实上级重大决策部署和执行急难险重任务，基层政府成立了各种工作专班，且数量日益增加，成为地方治理中较为突出的政治现象。工作专班以完成特定任务为导向，从不同单位抽调人员组建“跨部门专项工作组”，推动重点工作贯彻落实，具有履行执行职能和承担个体责任的双重特性。在既定科层体制下，基层工作专班通过组织结构和运行机制再设计，突破科层组织静态、僵化的功能分工，促进了基层政府职能、资源和人员的灵活整合，使其能够随时应对各种复杂情境与超常规任务。因而，实践中通常被视为理性科层组织实现韧性治理的重要机制和适应中国特色治理情境的有效模式。既有研究从韧性治理及相关理论视角探讨了工作专班的运行过程、反科层制逻辑与效能逻辑等，理论的阐释部分揭示了工作专班何以存在、何以运作以及治理效能何以产生的内在机理，对深刻认识科层行为、完善基层治理具有重要价值。但工作专班是一种建构在理性科层组织之上的特殊治理机制，它既弥补科层刚性治理的局限，又给常规治理带来责任推诿、资源损耗等问题。尤其近年来，一些地方脱离实际，盲目组建工作专班带来的机构臃肿、形式主义及问责泛化等问题，导致基层负担加重，对此学界未能给予足够关注。习近平反复强调：“要坚决克服形式主义、官僚主义，注意为基层减负。”党的二十大报告也明确要求“转变政府职能，优化政府职责体系和组织结构”。本文从路径依赖理论出发构建分析框架，并基于L区信访工作现代化示范区创建的典型案例，揭示基层工作专班何以泛化的内在机理，以期为减轻基层负担和完善国家行政体制提供有益思考。
案例研究被认为是理论建构的最佳策略方式之一，本研究通过剖析L区试点工作案例，探讨工作专班泛化的路径依赖逻辑，案例选择遵循了典型性原则。一方面，在一定时间内高效完成特定任务是工作专班区别于其他非常规组织的突出特征，L区示范区创建完整体现了重点任务推进过程中专班构建及其运作的内在逻辑。另一方面，L区示范区创建从“专班专办”走向“多班并进”，展现了基层治理“专班依赖”的现实图景，适合运用路径依赖理论进行阐释。同时，为增强理论建构的效度，课题组在2022年3月至2023年9月间采取跟踪调查的方式收集资料。其中，一手资料主要包括结构化座谈、个人深度访谈以及跟踪调查记录等；二手资料主要包括政策文本、会议资料及新闻报道等。全方位多角度的资料来源能相互验证并形成完整的数据链，增强研究结果的可靠性。
二、文献述评与分析框架
（一）科层治理中的非常规组织现象阐释
在科层组织中设立临时的、服务于特定任务的非常规组织是长期存在的一种重要组织现象。学者们围绕矩阵组织、项目组织的相关议题展开了探讨，认为科层制结构中的职能组织并非唯一有效的组织形式，因特定任务需求组建临时性组织十分常见。张康之较早提出“任务型组织”概念，率先从理论层面对任务型组织的目标、结构、特征等作了系统阐释，引发了学界的热切关注。与之相关的研究着重剖析了非常规组织与科层组织之间的互补关系，认为前者在打破科层僵化的分工体系和制度规则，以及促进跨界合作方面发挥积极效应。
随着理论和实践的不断发展，一些学者开始对非常规组织的反功能进行反思。部分研究认为，非常规组织运作本质上是一种“再常规化”的过程，即被重新纳入科层体系中，按照制度化、规范化的治理逻辑完成治理目标，这不可避免地带来与科层部门之间权力边界、责任关系及人员角色的冲突问题。尤其在多中心任务环境和高强度问责压力下，一方面非常规组织成员难以跳出科层本位角色，完成一岗多责任务，另一方面这种非常规组织的目标极易发生异化，出现形式主义应付、“从纸上来到纸上去”等问题。因此，尽管非常规组织有助于增强科层体系应对超常规任务的韧性能力，但超过合理边界的组织扩张会导致一系列负面后果。
针对理性科层组织为什么会大量涌现临时性、任务性的非常规组织，学界主要提出了三种解释机制。一是从科层结构角度，将非常规组织理解为跨部门高效配置资源的策略选择，源自于科层组织部门化运作缺陷带来的政府治理资源分散化和有限性瓶颈，核心是科层制政府的合作困境。二是从治理工具角度，强调政府面对治理负荷逐年加重和复杂公共事务上可选择政策工具的有限性是其产生的重要原因。三是从组织权变角度，将非常规组织归结为科层组织应对中心任务多元化和“条条”部门权力强化主动权变的结果，与监督考核压力下的注意力竞争和形式主义“表演”密不可分。上述研究部分揭示了非常规组织何以产生的结构性、制度性根源，对深刻理解科层治理中的非常规组织现象具有重要启示价值。
既有研究积累了丰硕成果，但整体上还存在以下不足：其一，非常规组织的产生和发展并不总是与科层任务需要相匹配，科层体系也会因其自身场域压力和理性选择，组建形式化的非常规组织，学界对此类组织过度扩张的内在机理及衍生问题较少关注；其二，既有研究多集中于对领导小组、指挥部等协调性组织的探讨，对工作专班等执行性组织的关注度不足；其三，既有研究偏重从优化非常规组织运行的角度探讨科层治理的规范性问题，相对忽视科层制本身的行动理性，尤其对如何破除当下科层体制困局缺乏足够反思。工作专班的存在既具有现实合理性，又给科层治理带来新问题，厘清理性科层体系为什么越来越依赖专班工作机制，能够为理解当代中国治理逻辑提供重要参考。
（二）“认知-成本-责任”：一种路径依赖的三维分析框架
路径依赖的经济学讨论较早可以追溯到大卫·保罗和阿瑟关于技术依赖的阐述，即某个过程一旦受到偶然事件的影响，就会沿着既定轨迹或路径一直演化下去；即使有更好的替代方案，既定路径也很难改变，形成不可逆转的自我强化趋向。诺斯将路径依赖引入到制度变迁研究中，指出事物发展的未来走向受制于其发展的历史，一旦进入某一路径，无论是好是坏都可能对这种路径产生依赖，但路径依赖不仅受历史偶然事件的影响，还会更多受到既有制度安排和有限认知能力的限制。诺斯之后，路径依赖越来越受到管理学、社会学等学科关注。虽然路径依赖的演化机理至今尚未形成被普遍接受的权威阐释，但多数研究将其理解为以往惯例化的路径不断得到延续或强化的过程，且这个过程受到认知、制度、技术等多重因素的影响。
工作专班是科层制政府为解决单个部门难以有效应对的复杂或突发任务时采取的非常规治理技术，具有高效率、专业化的优势。但在基层治理实践中，工作专班的应用情境不断被扩大，演变为一种惯性思维和通用机制，并泛化为基层新负担。工作专班广泛存在且呈现一定泛化状态，不是因为它在任何事项上治理技术和治理效能最好，而是表现为一定程度的路径依赖逻辑。对此，周望从资源吸纳、职责外推两个维度，阐释了此类组织规模倍增与路径依赖何以产生的内在机理；原超认为此种治理机制被滥用一定程度上源于科层体制的内在局限，以及依赖领导进行权威协调的惯性思维；练宏则从注意力竞争角度指出，单向依赖、组内比较、隶属激励是政府越来越依赖此类机构的重要原因。还有学者从政策惯性、绩效竞争、技术依赖等角度剖析了非常规组织泛化的路径依赖逻辑。上述研究对理解当下基层工作专班泛化现象具有重要价值，但鲜有成果从系统角度对其泛化的路径依赖逻辑进行完整阐释。
鉴于此，本文在批判吸收前人研究成果的基础上，从路径依赖理论出发，构建“认知—成本—责任”的三维分析框架，深入剖析基层工作专班泛化现象的生成机理，以期为优化科层治理提供有益借鉴。其中，认知是指组织成员日常互动中构建的传统智慧及其共享的知识框架，它决定了成员能够看到处理特定问题的哪些可能性，强调组织过去的经验、惯例和知识对决策的影响。工作专班是基层政府应对任务冲击时作出的行动选择，泛化现象的产生与组织面对特定情境下既有的认知范式有着密切联系。成本是指组织将既定目标转化为现实所付出的人力、物力资源及机会等代价。行政资源损耗是基层政府是否组建工作专班的重要衡量因素，很多情况下，工作专班泛化是科层组织为了提高行政效率、控制体制内成本的一种意外结果。责任则是指各职能部门要达成组织目标必须做好的分内之事。作为一种执行性组织，工作专班不仅是行政责任分解的重要形式，还是行政责任承担的重要载体，专班泛化现象某种程度上产生于科层组织责任落实的程式化行动。总体而言，惯例化的认知范式是工作专班泛化的内源性因素，行政成本控制是诱导性因素，而科层责任落实则是关键性因素，三个因素相互作用、彼此强化，共同形塑了基层工作专班泛化的路径依赖逻辑。
三、实践图景：基层工作专班泛化的现实表征
L区隶属东南沿海S省，下辖7个街道、5个镇，户籍人口超72万人。2022年1月，为积极解决基层信访治理的突出问题，S省决定开展信访工作现代化示范县（市、区）建设行动，通过建立省市县三级领导小组推动试点工作贯彻落实。L区作为城市发展的新高地，由于各领域信访呈现总量多、类型新的突出特征，被列为试点单位。为了驱动试点任务高效执行，L区构建了“领导小组-办公室-工作专班”三级组织架构，领导小组由区委区政府主要负责人任双组长，党政分管负责人任副组长，领导小组下设办公室，由信访局长任办公室主任，相关部门分管领导任副主任，办公室下设多个工作专班协同推进任务执行。2022年12月，L区试点工作顺利通过省级验收。从L区实践来看，工作专班是试点工作高效推进的核心机制，促进了科层部门的“资源整合”与“行动协调”，但仅此试点任务就组建了十几个工作专班，也给基层治理带来了不利影响。
（一）组织泛化：“专班不专办”现象突出
组织泛化是指基层政府应当在何种情形下成立和使用专班工作机制存在较大的随意性。作为一种执行性组织，工作专班的属性特征集中体现为组织专业力量完成专项任务。因而，从组织中“人”的要素出发，“专业”“精干”是工作专班发挥效能优势的关键。“专业”是指工作专班以重新整合分散化专业力量的方式高效完成任务目标；“精干”则意味着专班成员单位及人员构成要适度，不随意扩展规模将相关度低的人员纳入进来。但现实情况是，牵头部门总是想方设法将更多单位纳入工作专班，扩大自身影响力，并在多中心任务情境中强化对不同部门“条”的注意力吸引，因此导致专班数量和规模超载。例如，L区试点启动初期，领导小组办公室下设了访源治理、积案化解、数智建设、综合协调等四个专班，将区委组织部、宣传部、政法委等几十个部门纳入进来，具体负责工作落实。伴随试点任务的持续推进，又根据重点信访事项类别，设立了政法、金融、教育等数十个工作专班，几乎所有区级分管领导及职能部门均被纳入专班范围。
工作专班数量和规模扩张表面上有助于增强基层政府资源整合度和组织协调力，但实际上各单位对专班工作的注意力分配相差甚大，有些甚至不熟悉专班工作内容，这不仅可能造成“专班不专办”的局面，还会干扰科层常规运作，使专班丧失效率和专业优势。不仅如此，在中国特色科层体制下，基层政府规模和人员数量一般较少，专班过度扩张使许多干部身兼数职，并因此陷入文山会海、分身乏术的境况，产生强烈的工作疲态和抵触情绪。专班组织泛化既增加了基层政府超负荷运转的内部压力，又挤占了有限的行政资源，使基层政府难以根据自身实际回应社会需求，进而增加正式组织制度权威受损的风险。
（二）功能泛化：代替科层常规治理机制
功能泛化是指工作专班超出应有职能边界，被过度用于解决科层常规治理能力范围内的事项。如前所述，工作专班主要解决单个部门难以完成的急难险重任务，与科层组织之间存在功能互补关系。因而，从规范意义上讲，工作专班使用应当符合“非必要不成立”的原则，既要在功能上弥补科层治理不足，又要在边界上适度控制，确保专班不“另起炉灶”代替科层组织发挥常规治理功能。但L区试点中表现出了明显的常规工作专班化运作倾向，不仅在科层结构外组建了数十个重点领域信访工作专班，还根据阶段性任务需求成立了根治欠薪信访处置、企业风险排查会商处置等多个应急性工作专班。这种多线动员的预期治理效能并未真正实现，“各个专班的成员大同小异，实际工作还是那些人，只是以专班的名义来开展工作，换汤不换药，项目推进效率并没有得到很大提高。”科层组织频繁使用专班机制推动任务执行，使各个部门卷入不同专班体系中，不但导致科层常规治理机制被虚置，而且难以从根本上解决科层组织间的制度化协调问题，妨碍科层体制韧性能力的生长。
此外，L区试点中组建的多数专班本身仅具有象征性意义，实质性效用并不明显。例如，劳动保障信访处置一直是年度常规任务，L区相关部门定期召开例会推动重点事项解决，试点中成立的根治欠薪信访处置工作专班，牵头单位是区人社局，核心成员仍是原先的区信访局、发改局及各镇街等，其他成员如区委政法委、林水局等基本不参与专班活动，专班资源统筹能力并未显著提升。在运作方式上，根治欠薪信访处置也仍按照包案、会商、双查等常规机制推进，工作专班的启动仅增加了一些形式化要素。科层常规任务变为具有象征意义的专项工作，一方面容易带来任务执行的随机、权宜和形式主义问题，并引发组织层面的有效性和合法性难题；另一方面还增加不必要的行政负担，长远来看并不利于常规治理能力提升。
（三）责任泛化：责任外推与问责扩大化
责任泛化是指工作专班的责任边界被模糊化的一种现象。相较于传统议事协调机构，工作专班通常具有明晰化目标任务、精细化责任分工、指标化考核管理、密集化督查问责等特征，但这并不意味着专班运作不存在权责边界问题，尤其在专班使用脱离实际需要的条件下，这些特征不仅难以转化为治理优势，还会带来责任外推和问责扩大化问题。
首先，工作专班泛化为部门责任外推提供了载体工具。正是为了应对责任履行超越单个部门权力边界的任务情境，基层政府才成立了各种工作专班，力图通过部门工作中心化的形式推动任务执行，工作专班数量或规模扩张往往意味着中心工作扩大化。本案例中，信访局是示范区创建的直接责任单位，但借助区委区政府联合发文和主要领导牵头成立多个工作专班的方式，几乎所有区级单位都被纳入试点责任主体范畴。在此过程中，信访局的责任承担发生重要变化，不仅将自身“条”的业务责任转化为“块”的整体责任，实现了本部门的扩权增能，还顺理成章地由“责任主体”转变为“协调主体”“督促主体”。这种中心工作泛化的超常规动员机制，极易带来基层政府治理过载与透支问题。
其次，工作专班泛化扩大了监督问责的范围和力度。L区试点推进中，领导小组办公室牵头制定了清单化的考核指标，并明确了各指标的具体责任单位，考核排名靠后的部门将接受分管领导的个别约谈。“信访局作为牵头单位，每个月都要召开工作例会，要求相关责任单位介绍工作进展及指标完成情况，如果哪个单位工作推进不积极，将在工作群里被公开，有关领导都看得见，这个压力是很大的。”借助专班工作机制，信访部门将自身条线业务扩展为党委政府中心工作，并辅之以周期性的督导检查，上级条线部门监督问责的范围和权力实际被扩大化，被监督对象不再仅是信访局，而是几十个专班成员单位。专班泛化不仅充当了上级政府“条”的监督权膨胀的载体，还成为基层政府内部监督问责压力扩大化的组织基础。
四、理论阐释：基层工作专班泛化的路径依赖逻辑
工作专班是当下基层政府治理不可缺失的重要工具，既有科层制理论习惯从常规部门“有益补充”的角度予以阐释，但鲜有研究关注到工作专班泛化所衍生的治理问题，其生成机理的深度解剖更是少见。工作专班泛化现象既表现出了历史偶然性，又呈现持续的自我强化效应。基于路径依赖的理论模型及既有文献成果，本研究提出“认知-成本-责任”的三维分析框架，并结合具体案例来揭示基层工作专班泛化现象的内生机理，或可为深刻认识当下基层政府治理的多重逻辑提供有益思考。
（一）认知惰性：适应预期与自我强化逻辑
既有研究中，工作专班一直被理解为科层组织韧性治理的典型机制，是在专项任务倒逼下，政府系统根据任务需求而组建的，强调从外部因素冲击的角度构建工作专班何以产生的解释框架。然而，这些研究并没有充分考虑到基层政府的自主性和适应性，更没有意识到单个部门应对科层任务时的经验认识对专班运作的重要影响。在基层治理实践中，面对多样化且随时变动的任务情境，是否组建工作专班、组建多少工作专班、将哪些单位纳入进来等很大程度上取决于基层政府的认知和决策，认知惰性是导致基层工作专班泛化的重要因素。
认知惰性是指组织一旦依靠某种策略取得成功，就会过度依赖既有的认知结构和思维模式而非积极适应周围变化。本案例中，针对重点领域信访事项，L区政府已形成了一套稳定的科层结构和技术来实现组织内部沟通与合作，但过去的经验、惯例和事实证明，科层组织原有的协调机制在执行中往往困难重重。例如，联席会议制度是L区解决跨部门信访事项的制度化机制，但实践中囿于信访部门本身的职权、职责及权威资源限制，跨部门处置实际面临诸多难题。而工作专班则被证实是一种高效能的、成熟运用的治理机制，不仅能够灵活整合不同部门职能、资源和人员优势，而且以工作专班的形式推进任务执行更易获得部门的积极配合。“专班工作一般是由区领导包抓的，项目推进会比较快，也更顺利”，这种认知范式促使L区在组建访源治理、积案化解等四个专班基础上，又根据重点信访领域分别组建政法、金融等数十个工作专班，力图通过“多班并行”的方式高效推进示范区建设。这种适应性预期极大地增强了基层政府使用工作专班的信念，而其他专班任务执行的正反馈机制还持续强化了此行为选择。另一方面，组织中的人是有限理性的，在决策结果不确定条件下，倾向于以更“经济”的方式做出决策和采取行动，即面对复杂动态的情境要素，基层政府选择其他协调机制的计算成本太高时，倾向于依靠某种预期和惯例选择满意方案而非最优方案。访谈中，牵头部门负责人曾表示“成立工作专班就能完成考核任务，为什么不成立呢？真的没有时间去思考它的价值到底有多大”。受有限理性支配，成立多个工作专班来推动不同领域信访工作取得突破进展成为“经济”选择，至于是否属于最优决策则缺乏计算和斟酌的主动性。
适应性预期和有限理性是认知惰性的两个关键性因素。正是在适应性预期和有限理性支配下，L区政府才会基于前期知识和经验积累采取惯例化行动，通过组建数十个工作专班应对不同领域的协调需求。总体而言，成熟运用的技术、较低的学习成本、有限理性与适应性预期不断塑造的自我强化机制，使组建工作专班成为基层政府解决跨部门协调问题的主导逻辑，即使任务环境和任务内容发生改变，科层部门也会基于过去积累的经验、知识等采取重复行动。这种认知惰性驱动越来越多科层任务进入专班工作机制，并带来专班组织扩张以及功能、责任泛化问题。
（二）成本控制：制度约束与工具理性膨胀
基层工作专班泛化现象与科层组织的成本控制及工具理性膨胀存在密切关联。韦伯式科层制理论认为，在既定制度框架下采取行动是科层组织具备技术优越性的重要基础，科层制政府通过制度所创造的秩序来减少组织运行的不确定性并达成组织目标。但其后来者的研究也表明，制度在为科层组织行为提供基本框架的同时不可避免地带来交易成本，包括不完全信息、监督与实施的不完全等导致的效率损失。因而，要使任何科层目标转化为现实，必然需要付出一定的制度成本。科层组织是工具理性高度张扬的产物，实践中为了控制交易成本，科层制政府进行了一系列组织创新，产生了领导小组、工作专班、模块组织等治理工具。从此种意义出发，工作专班泛化某种程度上是科层组织成本控制和理性计算膨胀的产物。
一方面，体制内成本控制使科层组织寻求在不改变既定体制的前提下，形塑一种更加灵活弹性的任务执行网络。科层组织是由各种正式以及非正式制度规则组成的复杂结构，制度矩阵的相互依赖性使得某项规则执行必须以其他制度为基础，这既增强了科层体制的稳定性，又增加了科层行为的制度约束，使科层组织在应对随时可能出现的超常规任务时，存在灵活性和适应性不足的难题。本案例中，示范区创建是临时下达的超常规任务，内容上涉及信访责任落实、数智平台建设等复杂的组织结构与制度矩阵，若为此成立新机构或制定一套新制度，科层体制所要付出的成本极高，这是其本身所不允许的。成本控制的要求使得基层政府只能在既定组织结构与制度框架下，找寻一种能够高效进行组织动员与资源集中的实现机制，工作专班的属性特征及功能优势使之成为理性选择。
另一方面，体制内成本转移的不规则性强化了科层部门使用工作专班的随意性。在中国治理情境中，科层任务执行充分体现了“领导重视”的重要性，各“条线”为了尽可能争取各级领导及职能部门的注意力，总是想方设法组建工作专班，而由此增加的体制内交易成本及向其他部门转移的成本则不属于责任部门的思考范围。这种以部门本位为出发点的工具理性膨胀极大地增强了任务执行的专班依赖，加之，部门间成本转移的范围和方式并未受到明确规则的约束，组建工作专班成为科层部门应对临时性任务“低成本”、惯例化的行动选择。例如，L区试点推进中，几十个区级单位被纳入责任主体范畴，信访局作为牵头部门会根据本条线任务执行需求，借助多个工作专班的名义，定期组织数十个部门召开周例会和月例会，要求相关部门及时分解任务指标、汇总工作进度等，在此过程中，专班成员单位是否过度扩张，衍生出来的会议、考核、汇报材料等是否过多占用其他部门的行政资源，基本不在信访局关注范围内。工作专班成为体制内成本转移的载体工具，而主要领导牵头负责的高位推动则是成本转移得以实现的关键性因素。此外，自上而下任务执行的专班依赖也产生了很大程度的报酬递增，进一步扩大了基层政府的工具理性，使得工作专班在不断重复使用中被强化和定型化。
在治理现代化转型背景下，工具理性的过度膨胀并不利于行政体系的长远发展。有干部举例：“某菜场每天早上四五点钟很吵，附近群众意见很大来信访举报，对此有关部门就建议由区领导亲自牵头成立工作专班，把菜场周边的噪音环境整治一下。”噪音治理本属于市场监督管理局、执法局等职能部门的法定职责，以专班运作代替科层常规功能的逻辑转向，不仅会弱化科层治理的理性原则与技术优势，更重要的是还将极大地削弱行政组织本身的合理性，即依靠合理规则和制度实现自身意图的能力。
（三）责任落实：行动惯例与程式化策略
基层工作专班泛化现象某种程度上还源于科层组织责任落实的惯例化与程式化，具体表现在两个方面。一是自上而下责任落实的行动惯例。在基层治理实践中，自上而下责任落实有中心工作与非中心工作之分，很多情况下，是否组建工作专班、组建多少工作专班等是衡量某项工作“中心程度”的重要标准，而且专班牵头领导层级越高、组织越严密，代表下级政府工作越努力、责任落实越到位。在此种逻辑支配下，组建工作专班成为下级政府向上展示工作态度与责任落实情况的重要方式。本案例中，针对信访的难点堵点问题，L区在试点开始前就已建立了领导包案制度、部门定期会商制度等，根据信访事项处置需要，组织相关部门开展联合接待、定期约访和专项检查等，协同解决复杂信访问题。其中，仅2022年10月之前，由区住建局牵头组织的联合专项检查就达10余次，有效推动了房产类信访问题的源头管控。然而，在科层常规工作机制作用有效发挥的条件下，L区仍按照试点工作的一般逻辑组建了房地产、征迁安置等多个工作专班，这种专班泛化现象，既是为了进一步争取横向职能部门的注意力和支持，更是为了向上级政府证明本部门责任落实的严密度与高效度，并以此实现科层体系内部竞争排名靠前的目标。
二是多中心任务情境中“块块”政府责任落实的程式化策略。在当下科层治理实践中，中心工作扩大化的趋势已成为基本共识。面对多中心任务情境以及持续加压的考核排名，基层政府必须通过更高强度的组织动员、更加精细的过程管理和更加严格的督导检查，才能有效集中各类资源确保任务完成。另一方面，“强化组织领导，建立工作专班（或领导小组）”等表述，也经常出现在自上而下任务执行要求中。内外两方面因素叠加，使得组建工作专班成为“块块”政府落实各项责任的一种程式化策略。据调查，仅L区“区委统一发文的就有二十几个专班，区政府至少还有十几个专班，全区不完全统计大概已有三十几个专班”。中心工作的扩大化，使基层政府各部门的注意力被高度分散化，重点任务推进若不借助专班机制很难集中和动员各类资源，而工作专班的成立又加剧了部门注意力的碎片化程度。“中心工作扩大化—组建工作专班—部门注意力分散—组建工作专班”的循环怪圈，是导致基层工作专班泛化的重要原因。此外，不可忽视的一个重要问题是，这种密集且高度依赖的组织动员正在不断耗散基层治理的自主空间和韧性能力。
五、总结与讨论：治理工具专班依赖的组织异化
基于以上分析不难发现，基层工作专班是科层体制应对超常规任务时增强自身韧性能力的一种结果。而实践中存在的专班组织泛化、功能泛化、责任泛化等现象，则相当程度上产生于基层政府治理工具的路径依赖。其中，认知惰性使组建工作专班成为基层政府解决跨部门协调问题的主导逻辑；成本控制驱动基层政府的工具理性持续扩张，使得工作专班在不断重复使用中被强化；而责任落实使工作专班成为基层政府应对临时性任务的程式化策略。上述三个过程紧密相连、动态互构，使得治理工具的专班依赖逻辑不断扩展至更多任务执行情境中。专班依赖本质上反映了整个行政体系对政治动员机制依赖程度的加深，也是行政体系压力结构不断收紧并层层传递至科层末端的结果。
在此基础之上，更应该进一步看到，治理工具上的专班依赖并非基层政府自主性过度扩张的结果，而是当下科层体制纵向决策权集中化配置与基层分散化执行、多中心任务并行与条线横向资源竞争“多重矛盾”的外化形式，也是基层政府尽可能盘活有限的组织资源来应对自上而下考核压力的共同选择。实践中，基层政府虽然能够凭借工作专班灵活性、适应性的组织结构与机制设计尽可能完成科层任务，但“无所不在的专班”实际上扩大了上级政府“条线部门”的监督权与问责权，纵向行政控制的范围和力度被进一步强化，与此同时，横向部门之间的制度化协调则不同程度上被削弱。越来越多的科层任务执行被披上了专班化运作的“外衣”，这不仅不利于科层常规治理能力提升与行政体制优化，还会产生更多“专班考核”下的形式主义、资源损耗等问题，进一步挤压本就面临“资源有限”与“责任无限”困境的基层政府自主创新的空间与活力。
进而言之，基层工作专班泛化的路径依赖逻辑实际折射了基层治理转型的体制性困境：一方面，功能分散与责任超载压力使基层政府不得不寻求正式制度之外的治理机制，以使刚性科层结构能够匹配集中与高效统一的治理需求；另一方面，基层政府通过组建工作专班等方式提升的韧性治理能力，又很快被越来越多的中心任务和督导考核所占据消耗。为此，基层政府只能组建更多的工作专班来应对随时可能增加的治理任务，这种循环往复的组织过程极大损耗了基层治理的积极性，使其越来越缺乏治理的主动性和弹性，整个治理体系也可能因此陷入低效运转的境况。事实上，基层工作专班泛化现象还在某种程度上反映了纵向行政权集中化配置与基层治理复杂性之间的张力，以及基层治理体系愈加朝向刚性化特征演进的总体趋势。如何平衡好行政权集中与自主性生长，使基层政府具备更加灵活性、适应性的可持续治理能力，是当前基层治理现代化转型必须慎重思考的时代议题。
