【摘要】政策何以有效执行一直是公共行政学的经典议题。在中国公共政策场域中，超大规模国家的现实情境塑造出公共政策执行的特有结构，也衍生出政策执行的结构性张力，多层级委托代理关系的存在使政策执行效果容易失真、府际力量间的博弈导致政策执行合力欠缺、多重目标交织催生政策执行目标异化等困境，为创造性执行的实践革新创设了生成情境。基于政策执行过程视角，创造性执行的运行机制依托上下联动的信息沟通机制、控制性自主的执行监督机制、激励逻辑下的评价机制以及对标对表的绩效反馈机制，破解了公共政策何以有效执行的关键问题，实现了中国特色政策执行的模式创新。从实现机制来看，创造性执行的效能提升应以创造能力和执行能力协调并进为基础，增强对称性，健全创造性执行的信息沟通与反馈机制；提升协作性，构建创造性执行的政策协作与整合机制；丰富互动性，拓宽创造性执行的民意吸纳与参与机制；提高精准性，完善创造性执行的绩效考核与监督机制，以此促进创造性执行的实践拓展。
【关键词】公共政策；政策执行；创造性执行；行动逻辑
作为国家治理现代化的基本面向，如何将党中央的决策部署落地见效，有效转化为各级政府的行动实践，进而形成“党的领导力—政府执行力”与“党的领导权—政府的执行权”高效互动模式，是推动党和国家机构改革和提升政府治理能力的关键。中国公共政策立基于自上而下特定的组织权威结构，政策制定目标与政策有效执行间的结构性矛盾难以避免。对此，如何将公共政策创造性落实，进而实现因地制宜的执行就成为弥合两者间张力的关键。习近平总书记多次强调地方政府要创造性开展工作、创造性贯彻落实党中央决策部署。2023年“两会”后的新一届政府明确提出要把党中央的决策部署贯彻好、落实好，当好执行者、行动派和实干家。由此可见，推动公共政策创造性执行是保证党中央决策意志顺利实现和提升政府治理水平的必然要求，分析创造性执行的实践创新及其运行机制是理解中国特色政策执行行动逻辑的关键。
一、问题的提出
政策何以实现有效执行问题是公共行政学的经典议题，经过政策制定的合法化程序之后，政策的执行落实议题随即被提上日程。政策执行问题是政策理想转变为政策现实的中介环节，是一项政策获取生命力的根本途径，其执行成效直接关系到政策的实际绩效。立足中国政策执行情境，超大规模性是认知中国国家治理无法回避的客观现实，更是阐释“中国之治”不可或缺的关键变量。因而，无论是从人口规模、地域范围，还是治理层级与治理幅度来看，中国的国家治理自始至终都可称之为大国治理，由此也会产生独特的“规模焦虑”难题，对国家治理能力提出了更高要求。
公共政策执行力作为政策执行主体的行动力，是国家治理能力的重要构成要素，也是衡量国家政策执行体系现代化的关键指标。同时，政策执行的模式选择与行动策略也因政策环境的不同而展现出多样化的国别差异性。西方国家的政策制定和执行模式存续于三权分立与多党竞争体制的现实情境，因而更加注重在政策制定问题上的竞争，以保证各自党派或利益集团在政策议程设定和执行层面的裁量权。相反的是，中国的政策执行植根于单一制的政治体制之中，虽然在政策议程设置过程中存在着力量博弈，但却能相对集中高效地完成政策制定并具体实施执行。这一过程凸显出与西方政策执行模式的根本区别就在于中国共产党作为执政党对公共政策的制定和执行拥有统筹领导的权力。因此，理解中国公共政策的有效执行问题离不开对中国对中国共产党这一关键变量的认知，党组织通过权威引领、组织内嵌、关系互融等形式推动公共政策的制定与执行，保证党和人民的意志通过各类政策形式落地生根，中国公共政策的执行过程内蕴着党政关系、央地关系、政社关系等多维要素集成的复杂执行系统，无疑需要强大的政策执行力予以支撑。共产党这一关键变量的认知，党组织通过权威引领、组织内嵌、关系互融等形式推动公共政策的制定与执行，保证党和人民的意志通过各类政策形式落地生根，中国公共政策的执行过程内蕴着党政关系、央地关系、政社关系等多维要素集成的复杂执行系统，无疑需要强大的政策执行力予以支撑。
当前，中国共产党正团结带领各族人民推进中国式现代化宏伟事业，这一战略目标的实现离不开一系列与之匹配的路线方针政策。故而，推动政策有效执行不仅关系到党的主张和国家意志能否有效实现的关键问题，更是回应人民群众迫切需要和解决国家经济社会发展面临的系列困境的现实议题。然而，超大规模国家的现实情境塑造出中国公共政策执行的特有结构，也催生出政策执行的现实梗阻，容易产生出歪曲、虚假、误解、象征性政策执行等行为，阻碍了政策目标与有效执行间的良性互动。同时，在此种政策执行结构中，如何保证党的权威与政府执行效能之间的动态平衡？如何保障党中央的决策部署落地见效？如何缓解政策目标与政策有效执行之间的内在张力？这是在中国式现代化建设进程中提升政策执行力与执行效能亟需回应的时代课题。因此，本文在梳理既有关于政策执行研究的基础上，希冀深度阐释“创造性执行”这一独具中国特色的政策执行实践模式，并从“缘何需要”“如何运作”和“何以实现”三个维度解构中国公共政策“创造性执行”的理论内涵与实践路径，裨益于中国特色政策执行理论的研究和公共政策创造性执行实践的拓展。
二、政策何以有效执行：理论回顾与实践创新
（一）政策执行的既有理论解释
对于政策执行问题的研究肇始于二十世纪七十年代的美国，频繁出现的政策执行“失灵”问题促使学术界对于公共政策执行问题进行理论反思。普雷斯曼(T.L.Pressman)和威尔达夫斯基(Wildavsky)合著的《执行：华盛顿的伟大期望是如何在奥克兰破灭的》一书的出版掀起了西方政策科学界的“执行运动”，从此政策有效执行问题被纳入到政策科学理论研究之中，先后催生出不同的研究视角。第一类视角学界将其概括为“自上而下”的研究阶段。受制于西方传统科层制理论与古典行政思想的影响，这一阶段的研究更加关注作为上层政策制定者在政策系统中的作用，并将政策执行者与目标群体的行为与政策制定者的既定目标匹配度作为关注重点。米特（Meter）较早采用这一视角开展研究，并提出衡量政策制定与执行绩效间的六个指标变量，包括政策的目标与原则、政策资源、执行机构间的协调沟通活动、执行机构特征、经济水平以及执行者意向。萨巴迪尔（Sabatier）和马资马利安（Mazmanian）建构了政策有效执行的核心因素模型，这一模型涵盖了执行问题的可控性、法律制度为政策执行提供支撑的程度和影响执行的非法律制度因素等三大范畴在内的十六个变量。此外，这一时期的代表性政策执行理论还有巴达奇(E.Bardach)的“博弈模式”、史密斯(T.B.Smith)的“过程模式”等。需要明确的是，“自上而下”的政策执行研究关注政策制定者的主导性支配地位，也认识到政策实施影响因素的多维性，但过于强调上层的控制调度权，在一定程度上忽视了政策执行的系统性、多元性和复杂性，因而解释力有限。第二类视角学界将其概括为“自下而上”的研究阶段。与第一类视角迥然不同的是，“自下而上”阶段的研究将第一阶段政策制定者与执行者的主次关系进行了“反向叙事”，将关注的重点放置于政策的目标群体与地方较低层级的政策执行者，将这类群体视为政策得以有效执行的关键。譬如，里普斯基（Lipsky）的街头官僚理论认为，作为应对复杂治理环境和多元任务需求的政策执行，处在社会一线的街头官僚作用不容忽视，他们不仅拥有一定的自由裁量权，还会自觉对社会政策资源进行再分配。博曼（Berman）则认为政策执行究其根本体现出中央与地方环境系统的有机互动，中央的政策制定者无法直接影响地方具体的政策执行，只能以一些间接的形式对基层政策执行施加影响。还有一些学者相继提出了“互适模式”“多元结构模式”等代表性的理论。总体而言，此种政策执行理论关注到政策制定者与执行者之间的行为调适对于政策执行绩效的影响，但是预设在权力相对分散的政策系统之中，过于强调底层执行者的能动作用容易忽视政策的协调性与稳定性。第三类研究视角呈现出整合性特征，可以将其概括为“整体性视角”。基于对“自上而下”和“自下而上”模式的反思，面对“政策失败”等执行困境，西方学界试图超越传统单一路径的局限，构建更加系统完备的“整体性执行理论”。例如，马尔库姆·高金（MalcolmCoggin）基于美国政治体制现实，将联邦、州和地方同时纳入到分析视域中，构建起“府际沟通模式”，玛特兰德（Matland）基于对政策属性特质的认知，区分出模糊性和冲突性两种政策属性，建构出“模糊-冲突”的政策矩阵并提出了四种政策执行模式。此外，还有学者提出“政府间关系模式”、“联盟框架”等代表性理论。
受西方政策科学理论的影响，国内学者结合中国情境，在政策执行领域也形成了相应的三类研究视角。一类是自上而下的视角，可以将其概括为“压力驱动—政策执行”模式。在“压力型体制”之内，自上而下的压力传导成为驱动中国地方政府运行的内在动力。因此，上级政策压力的输入和下级政策压力的解构成为理解中国政策有效执行的重要窗口。基于这一体制背景，有学者提出将“政治势能”作为中国公共政策“高位推动”的实践表达，地方政府会依据上级政策所含势能的高低采取相应的执行策略。也有学者认为可以针对特定政策借助自上往下派驻工作组的形式推动政策的执行，1以领导在现场的“现场主义”方式集聚领导注意力分配以推动政策执行。同时，为保证中央政策在地方的充分执行，以强化监督考核和严肃问责的形式被广泛运用于环保督察、安全生产治理等专项领域的政策执行。第二类是自下而上的视角，可以将其概况为“压力纾解—变通执行”模式。此类研究关怀地方自主性，认为地方政府在面对来自上级的政策势能冲击之下并不是被动的“执行者”，而是有一定的自主性空间，即熟知的“上有政策，下有对策”。产生这种执行自主性的根由主要是压力型体制存在一种对“变通”的容纳机制，起到了“减压阀”的作用，进而使得基层政策执行具有较强的“制度韧性”。进一步的，借助此种制度韧性，上下级之间就如何执行政策能够达成政策共识，产生“共识型变通”，进而基层政府间的“共谋”现象也逐渐成为一种制度化的非正式行为。第三类是整合性视角，可以概括为“上下互动—协调执行”模式。此种模式注重从政策环境的整体性视角出发，探讨政策执行的上下微观互动关系及其执行绩效，进而实现中央和地方、上级和下级在政策执行上的联动协调与有效调适，发挥中央（上级）政策制定的主动性与地方（下级）政策执行的积极性。如有学者指出，借助高位推动，利用层级治理和多属性治理，并通过合作、信任、协调、整合等途径可以达成政策在央地之间与部门之间的贯彻落实。有学者从科层结构出发分析政策执行过程中出现转向或走样的演变过程，从目标、激励和约束差异化视角阐释了高度分化的科层结构对于政策执行力产生的影响。有学者基于文献分析，从组织经济学、政治分析和社会网络三种视角出发对中国政策执行研究做出整体性比较。有学者从政策过程的视角提出通过合作、协调和沟通生成的“县域政策共同体”，并将其看待为应对大国治理的政策一统性与执行灵活性的行动策略。也有学者从府际关系的视角解构了“创建示范”作为一种控制性动员方式是如何保障政策执行过程中下级的能动性和上级的控制力。
通过理论回溯可以发现，“政策执行”议题始终是各国理论与实务界密切关注的话题，对于一项政策的落地生根，平衡中央和地方、委托方和执行方之间的博弈关系意义重大。从国内外关于政策执行的研究来看，都在整体上形成了“自上而下”“自下而上”和“整合性”三类不同视角，体现出强烈的现实关怀。但是既有政策执行的解释忽视了两个重要的问题，一是大多是针对某项专门政策的执行问题进行研究，从政策制定主体、执行主体、政策过程等视角切入，而缺乏一个整全性的分析框架，即关注到了政策执行问题的个性，却忽视了政策执行存在的共性问题，因而理论的解释力是相对受限的；二是既有研究大多根植于西方政策理论的土壤，国内学者对于中国政策执行问题的理解也建立在“移植”西方理论的基础上，但政策执行受一国的政策系统环境影响，这一过程也会因治理环境、结构要素、互动主体的不同而表现出多重要素叠加的特征。对于中国而言，政策执行不仅是一个技术性问题，更应注重从超大规模国家结构特性及其衍生出的政策目标与有效执行间的客观矛盾出发看待有效执行问题。因此，推进政策执行问题的研究，应当基于“中国之治”的鲜明实践，从中国立场看待政策何以有效执行的问题，这既是超越西方政策理论固有局限的需要，也是建构中国自主知识体系的必要。
（二）创造性执行：理解中国特色公共政策执行的模式创新
基于中国现实情境看待政策执行问题离不开对政策系统环境的新认知。中国公共政策执行问题之所以独具特色，主要体现在两个方面：一是超大规模国家现实催生的大国治理难题。“超大规模的领土和人口，与一个高度强势的政府体制之间独一无二的结合，乃是今日中国作为一个现代国家的最大特征。”这种独有的国家特征决定了中国国家治理的复杂性，不仅需要强大的国家动员能力作支撑，更需要协调联动的政策执行能力，以此保证国家意志的实现；二是国家治理结构体系的多重复杂衍生的结构性矛盾。这一矛盾根源于超大规模国家现实，单从地方政府层级来看，中国现行省、市、县、乡四级地方政府，超过了世界上绝大多数国家普遍实行的两至三级地方政府，层级的增多不可避免地对中央政策的贯彻执行产生张力，由此也为政策的“创造性执行”提出需要。
中国共产党历来重视运用马克思主义唯物观看待问题，十分强调要基于本国国情和各地实际开展工作，在治国理政的实践中逐步探索出公共政策“创造性执行”的实践模式。土地革命时期，毛泽东同志就曾在反对“本本主义”的论述中指出：“盲目地表面上完全无异议地执行上级的指示，这不是真正在执行上级的指示，这是反对上级指示或者对上级指示怠工的最妙方法。”邓小平在1978年全军政治工作会议上作出形象比喻：“我们领导干部的责任，就是要把中央的指示、上级的指示同本单位的实际情况结合起来，分析问题、解决问题，不能当‘收发室’，简单地照抄照转。”习近平同志对于提高地方政策执行的创造性能力有过多次重要论述，他强调：“要因地制宜、因时制宜，紧密结合各自实际，开动脑筋、主动作为、大胆作为，创造性开展工作，真正让党中央决策部署落地见效，坚决克服空喊口号、机械执行、消极应付等不良倾向。”2023年3月，李强同志在出席总理记者见面会时明确提出各级政府要提高“创造性执行”能力，当好执行者、行动派和实干家。自此，“创造性执行”成为理论和社会各界关注的热点，也是观察中国公共政策执行模式的重要窗口。作为一种理解中国政策执行的话语概念，“创造性执行”不仅是政府实务部门开展工作的实践指引，更是一个极具中国特色的政策执行理论，需要学界从整体上予以回应。那么，“创造性执行”的提出具备怎样的生成背景，“创造性执行”放到政策实践中又是如何操作运转的，面对新时代的政府治理实践，“创造性执行”效能何以有效提升，当前学界对这些问题仍欠缺总体性思考和深度阐释，这也是本文的理论关切所在。需要指出的是，本文无意于从一般性实证角度分析创造性执行的运行机理，而是试图从更宏观的视角对创造性执行作一般规律性的认知。
三、“创造性执行”缘何需要：公共政策创造性执行的生成情境
创造性执行作为理解中国特色政策执行的模式创新与行动逻辑，植根于中国公共政策的实践情境，直面于当前我国政策执行领域存在的问题与目标偏差。从生成情境来看，政策执行在执行效果、执行合力、执行目标三个维度的现实困境构成其生发环境。
（一）委托代理关系与政策执行效果失真
委托代理理论是契约理论发展的重要结果，更是理解央地关系及其互动过程的重要视角。相关研究指出，中央和地方关系根本上表现为事权关系，由于利益结构的冲突性、信息非对称性、央地关系固有的契约性等因素影响，中央和地方之间的关系构成了一种委托—代理关系。中央政府作为委托方，将各类专门事项交付给地方政府予以办理，各级地方政府实质上是中央政府的代理人和意志的实际表达者。由于作为委托方的中央政府是单一的，但对应的代理方地方政府则是多重的，因而，单一事项的单一委托人和多个代理人格局使中央和地方之间的代理关系实质上表现为一种多代理人模式。此种委托代理关系的存在对于中央政府的意志表达具有积极因素，例如，可以缓解规模焦虑产生的治理幅度问题，解决超大规模国家的均衡治理问题，应对重大突发事件的举国体制问题等，但对于中央政府的政策执行绩效也不可避免地产生张力。
首先，中央和地方之间的事权关系依赖于各类公共政策的制定与执行，作为委托方的地方政府则是政策执行的关键。中央政府的意志集中体现在其制定或颁布的各类方针政策上，但受限于超大规模国家的政治现实，使得中央政府在公共政策全周期的运转过程中往往只能在政策制定阶段发挥主导权，而在具体的政策执行、政策调适、政策评估等阶段无法实现面面俱到，不得不受制于代理方的具体执行行为。因此，在一定程度上，决定中央政府政策绩效的关键变量并不是政策本身的科学或系统完备性，而在于代理方的政策执行多大程度上与中央政府的政策目标相契合、与中央政府的施政意图相匹配。但单一制中国的政治体制决定了政策执行的多重委托代理关系，即至少存在着中央政府—省级政府—市级政府—县级政府—乡镇政府等五级代理关系，随着政策代理链条的延长和执行层级的递增，作为政策制定者的上级政府对政策执行的过程把控难度不断加大，控制效力逐渐递减，因此政策的实际执行效果往往呈现出反比关系。其次，多重委托代理关系增加了信息不对称风险，削减了政策认同度，不利于政策意志的实际表达。由于公共政策制定权与执行权的相对分离，衍生出政策制定者与执行者间的“主体间性”问题，具体表现为作为政策制定的中央政府或上级政府基于自身掌握的信息资源与知识背景制定公共政策，但作为政策实际执行者的代理方往往处在“信息优势”地位，可以通过扭曲、操控信息来产生符合自身意志的执行行为，通过控制信息的向上披露产生信息隐瞒等行为。因而，信息的不对称会产生逆向选择和道德风险的不利后果，进而影响政策的实际执行。同时，多重委托代理关系的存在增加了政策信息流的传递成本，容易产生政策制定者与执行者之间的“信息鸿沟”，为执行方往往更加理解政策目标群体的实际需要，但对制定者的政策意图、背景和过程等信息资源掌握匮乏，因此催生出政策认同感降低、政策意志表达不符的困境。
（二）府际力量博弈与政策执行合力欠缺
政策执行是一个系统性的问题，从政策议程设置到政策制定再到政策执行落地全流程，涉及到复杂的执行系统环境与上下互动关系，对于形成政策执行合力提出了更高的要求。这一问题在本质上是府际关系的动态博弈过程。政府机关作为制定和执行公共政策的机构，其主体间关系在根本上体现为为了提供公共服务或执行公共政策而形成的相互联系的互动机制。政策执行正是在政府间关系互动和力量博弈的过程中完成。无论是代表国家意志和政策制定者的中央政府，还是代表地方利益或区域意志的政策执行者，两者在长期的政治实践中形成了错综复杂的利益、权力、制约等互动关系，这种关系作用于政策执行全过程并呈现出交互影响、叠加作用的机制特征。因此，一项公共政策的执行过程先天嵌入于府际关系的结构体系之中，政策执行的实际成效也天然受到错综复杂的政府间关系影响，府际关系的博弈活动无论是从理论抑或实践层面都是理解政策执行合力的关键变量。
一方面，府际关系的关键要素制约影响政策执行效果。政策执行系统作为内嵌于府际关系系统之中的子系统，受到府际关系关键要素的制约。府际关系从形态上表现为横向府际关系、纵向府际关系、斜向府际关系等具体模式，作为一个系统性、网络性和复杂性的系统，中央政府和各级地方政府存在各自的目标偏好、利益需要和执行策略，因此在政策执行中难免出现央地间的力量博弈。公共政策的执行过程是在涵盖了各级政府及其所属组成部门的资源、利益、权力、激励等要素集成体系中实施的，这些要素对于增强执行者自觉执行的主动意识和责任意识有显著影响。其中，资源要素是府际力量博弈的关键，也是政策执行的核心载体。政策执行具有明显的资源依赖倾向，其中最为基础的资源就是财政资源。然而，区域间发展呈现出的东西之间、沿海和内陆之间的不平衡状况长期存在，各地由于经济发展水平和资源禀赋的先天差异导致了政策执行的资源力异质，这在政策执行过程中就表现为经济发达、资源禀赋优良的区域往往具备更强的政策执行力。而资源禀赋较差的区域由于缺乏政策执行的基本条件，面临着“资源匮乏”的执行压力，往往出于各地的考虑采取尽可能的手段在府际资源竞争中展开博弈，影响政策执行合力的生成。另一方面，府际关系的结构性特征影响政策执行合力。政策执行是一个自上而下的系统过程，因而更加容易受到纵向府际关系的影响。当代中国政府纵向间职能划分遵循“职责同构”的逻辑，由此也产生了政府纵向间职能定位不清晰，“条块关系”矛盾突出等问题。同时，传统科层体系之下，由于条块分切和职能分割使得政府体系存在诸多“缝隙”，成为了政府治理的短板。正是由于条块关系和职责同构等结构性特征的存在，造成了相关执行主体基于自身利益的考虑和风险避责的需要，在政策执行过程中产生消极应付、相互推诿等现象，严重损害政策执行合力。
（三）多重目标交织与政策执行目标异化
政策目标是特定政策针对目标群体期望达成的理想政策结果，是政策执行的价值指引与方略规定。从实践情况来看，我国的政策体系本身就具有系统性和庞杂性的特征，对应的政策目标也具有复杂多样性的特质。比如，同类政策的目标按照规划周期可以进一步细分为长期目标、中期目标和短期目标，不同政策的目标又可能具备相同或目标叠加的属性。故而，政策执行过程并非“单一政策——单一目标”的简单实施，而是可能具有宏观与微观、长远与时下、全局与部分等多重政策目标叠加的属性，这就需要政策执行者善于从多重交织的目标体系中厘清政策执行优先次序并紧密结合地方实际有效分解和转换政策目标以确保政策执行绩效的实现。然而，由于政策体系、政策转换机制和区域间差异等因素的综合作用，使得多重目标交织下的政策执行面临目标异化困境。
首先，中央层面的高位政策位阶决定了政策内容的宏观性与政策目标规定的相对模糊性特质，衍生政策执行的目标置换风险。政策执行的过程是将宏观政策具体落实为可操作性、可实施的具象方案的过程，但由于宏观政策体系的庞大和复杂，使得地方层面在具体的政策执行过程中面临着目标与资源相冲突的悖论。一方面，宏观政策体系相应附带着多样化的政策目标，如何在资源有限而目标多元的情境下权衡各类政策的优先级，如何在时效性要求下有效平衡各类政策的执行落实，这就给地方政府的政策执行提出不小的挑战；另一方面，宏观政策体系政策目标规定的模糊性容易产生目标置换行为。在政策目标的确定问题上，考虑到各地间的差异性和政策对社会现实的广泛概括，决策者往往会用一些宽泛、模糊性的语词来修饰政策目标以保证政策制度的包容性与适用性，这样的目标规定一定程度上增加了执行者的政策裁量和自主执行的空间，但在“理性经济人”的驱使下，受到地方本位主义观念影响，政策执行往往会利用目标规定的模糊性对政策目标做出扭曲、主观臆断的解释以谋求自我利益的最大化，产生政策目标的置换行为，违背了政策制定初衷。其次，多重目标交织容易挤兑政策分解空间，助推与政策目标相异的行动策略。由于政策目标的多维性及其相互“纠缠”，使得执行者必须对每一个具体的政策进行目标分解和任务发包以保障政策的落实落地，但由于政策执行在层级体制中运作，层级的分切性对政策执行的连贯度产生阻碍，使得每一层级在政策分解落实的过程中不一定会采取同步的执行策略，面对相对复杂的治理情境和各自资源、能力、利益与避责的考虑，政策执行者角色容易出现“错位”“越位”现象，“一刀切”政策、“层层加码”过度化执行政策就成为了地方政府政策执行的惯用策略。此种执行方略明显与政策目标相背离，是属地为降低政策执行的责任风险采取的简单化执行策略，没有紧密结合地方实际因地制宜采取行动，削减了政策实效。
四、“创造性执行”如何运转：公共政策创造性执行的运作机制
创造性执行作为一种政策执行的模式创新，除遵循政策执行的一般周期性规律之外，还具备自身独特的运转机制。按照政策执行的一般生命周期，从政策执行的启动期到终结期，创造性执行依托上下联动的信息沟通机制、控制性自主的执行监督机制、激励逻辑下的评价机制以及对标对表的绩效反馈机制，突破了公共政策何以有效执行的核心问题，实现了政策执行理论与实践的双重革新。
（一）启动期：上下联动的信息沟通机制
掌握足量信息资源是制定和执行公共政策的基础。对于政策制定而言，充足的信息资源是政策制定的前提条件，某一项政策议程的触发直至最终的制定执行都离不开对目标群体的信息把控，信息流是产生政策流的根本。创造性执行因其对政策信息资源的格外重视并通过建立上下级之间的信息沟通机制来解决传统政策执行的信息不对称问题。
其一是畅通了政策源的信息沟通渠道。这是从政策制定的源头层面为创造性执行做铺垫，依托自上而下和自下而上的互动机制予以实现。在自上而下层面，作为政策制定的上级政府通过建立专门的政策信息交流、识别和传递机制以精准捕获各类信息资源，以此保障政策制定的科学性和适用性；在自下而上层面，下级政府的信息反馈对于政策源的信息补充意义重大。下级政府作为政策执行者，结合地方治理实践，依托信息沟通渠道，对拟定政策的实施可行性、可操作性、面临的主要政策堵点和难点等问题向上反映，以此形成了政策源的信息互促机制，确保政策创造性执行从源头上具备科学合理性。其二是扩充了政策执行信息沟通的弹性空间。信息沟通的弹性空间根本上受到既有政策体制的影响和制约，如果政策体制环境过于封闭或僵硬，那么给予政策执行者的信息沟通空间将十分有限，政策制定与执行的信息不对称风险增加。在创造性执行过程中，执行者可以依据地方实际向政策制定者提出合理诉求，依托请示、商谈、报告等信息沟通的弹性机制与政策制定者协商以满足其政策需求，保证政策的落地生根。同时，在上下级协商对话遇到难题或沟通不顺的情境下，可以进一步将政策议题上提至高层政府，由高位推动发挥统筹协调作用，及时优化调整相应政策以保证政策在启动期的平稳运行。
（二）实施期：控制性自主的执行监督机制
对政策具体实施过程的有力控制是防治政策执行偏差的重要途径，有学者依据管理学中的控制理论提出“政策执行控制”是解决当前政策执行偏差的治标路径。本文认为，控制导向下的政策执行难免出现控制主体与执行客体之间的矛盾，过度泛化的政策控制压缩了政策自主性的活力空间，最终不利于政策的实际执行。创造性执行之所以成为可能并在政策执行的过程中释放出强大效能，就在于其注重政策控制的同时兼顾地方的自主性、创造性。本文将其提炼概括为“控制性自主”加以解释，所谓控制性自主，就是依据政策目标群体和执行主体的实际情况对政策执行的全过程加以把控，以防止产生歪曲、应付执行等政策执行偏差问题，但同时又兼顾政策执行的创造性与自主性，保证执行层的“自由裁量权”空间，依托相应的执行监督机制保障执行过程的稳定有序。
首先是政策执行目标的控制性自主。受制于层级治理体制与多重目标交织现状，目标置换等目标异化行为直接制约政策实施绩效。创造性执行赋予了地方更多的目标裁量权，要求各地结合工作实际制定本地的政策目标方案，为平衡中央政府政策目标与地方政府政策目标间张力提供了可行的实践进路。同时，为防止地方政府政策目标的偏差，通过派赴工作指导组、巡视组、督查组等形式不定期对特定政策的目标完成情况进行指导督察，以保证中央和地方政策目标在指向上的协调一致。其次是政策执行过程的控制性自主。政策执行过程是将政策目标具象为可操作性的政策实施方案的行动，需要一定的政策转换机制予以实现。创造性执行通过系统的政策转化机制给予政策执行者更多的自主性执行空间。一方面，上级政府政策目标的相对宏观性原则性规定赋予了下级政策执行的转换空间，政策执行者可以依托政策转换机制制定具体实施方案以达成细化、落实宏观政策的目标；另一方面，创造性执行的政策工具选择灵活多样。政策工具是联通政策目标与政策结果的中介，在创造性执行的实施期，执行者借助政策转换机制对政策工具的组合和选择具有自主权，凭借多样化的创造性工具匹配实现政策目标。
（三）评估期：激励逻辑下的评价机制
政策执行的评估是衡量政策阶段性目标完成情况和决定政策下一步走向的关键步骤，是检验政策实效的基础，评估的结果将是开展政策执行评价工作的依据。创造性执行进入评估阶段遵循“激励”的逻辑，采取正向激励和负向激励相结合的方式对政策执行效果进行评价，以此决定政策执行是否达成进入终结期的标准。由此可见，创造性执行对政策执行效果的评价机制不仅是对政策实际绩效的系统检验，还裨益于政策发展。激励逻辑主导下的评价机制形成了政策制定者与执行者间的良性互动，一方面，通过正向激励的方式鼓励创造性执行，通过对创造性执行的肯定性评价促进政策扩散和政策创新；另一方面，通过负向激励的方式约束创造性执行过程中衍生的目标脱节、责任推诿、执行异化等负面行为，保证政策始终沿着创造性执行的轨道有效运作。
首先，以目标考核方式明确激励手段的运用。激励选择行为并不是自发产生的，而是以目标考核责任制的形式明确执行者的履职尽责情况并采取相应的激励行为。在传统的政策执行中，政策指标难量化是影响执行绩效和催生目标置换行为的因素，但在创造性执行过程中，以目标考核责任制的形式将政策目标落实到具体责任人，中央政府的总体目标在层级政府执行过程中被细化和分解成诸多指标任务，政策制定者则围绕这些分解指标对下级执行者行为进行考核检查以保障政策预期效果的实现和激励手段的选择。其次，以政治激励与经济激励相结合的形式开展正向激励。政治激励是政策制定者在政治过程中运用市场机制促使政策执行行为的制度机制。在创造性执行评价机制中，上级政府会对取得预期政策结果的执行者以重点培养和提拔晋升等方式进行显性政治激励，以现场办公、考察观摩等现场主义形式集聚注意力分配，进行隐性政治激励。经济激励则以更直观的形式运行，比如通过财政补贴、奖励先进等方式产生激励效应。最后，以督办问责的形式进行负向激励。负激励的本质是压力型体制下的压力传导，通过层级压力的输送督促政策执行者行为优化。创造性执行的负向激励主要通过督办问责的方式实现，对执行偏差行为进行专项督办、对执行异化行为进行重点问责来保障政策实效。
（四）终结期：对标对表的绩效反馈机制
政策执行的终结是对政策执行评估阶段的深化拓展，是展现创造性执行绩效的关键阶段。创造性执行在实践中探索出一种独具特色的政策执行绩效反馈机制，可以将其概括为“对标对表”模式。“对标对表”是一种中国特色的政治名词，常运用于作为新时代加强党的集中统一领导和维护党中央权威的实践表达中，也有学者将其看作为一种公共政策执行的行动策略和中国特色的政策话语转译行为。其实，就创造性执行而言，其绩效反馈机制契合对标对表的理论内涵与实践需求，需要在政策执行过程中对标同级政策执行绩效的“标”、在政策执行结果上对标党中央和中央政府的决策部署目标，因而可将其理解为一种“对标对表”的绩效反馈机制。
一方面，地方政府间横向竞争关系的存在为创造性执行的绩效反馈树立了“标”。作为多重委托代理关系的政策执行，同一政策经由上级发包至下级多个执行方之后，受“锦标赛体制”的运作惯性，会产生执行方之间的横向竞争关系。地方政府间会通过异地考察、互派党政代表团等形式学习、模仿同级政府政策执行的先进经验和实际做法以提升属地政策执行的竞争力和执行力，经过地方政府间的彼此竞争，政策执行的绩效测定和衡量目标会不断进行调适和更新以适应政策执行的需要，当地方政府政策执行的“标”进入高层视野之内并最终演化成上级的“表”之时，创造性执行得以实现由地方性到国家性的跃升。另一方面，地方政府的创造性执行结果需要对标党中央和中央政府决策部署的目标。这是创造性执行绩效反馈的核心问题，也是关系到执行目标能否顺利实现的基本命题。即是要系统考察政策执行的结构、过程和行为是否符合国家意志，能否有力贯彻党中央的施政意图。创造性执行就是要将党中央和中央政府的决策目标结合属地实际情况予以贯彻落实，在政策执行进入终结期并进行绩效反馈之际，严格对标中央的政策关切，将贯彻落实中央的政策精神作为绩效评价的权威性标准，将中央的预期政策目标和核心政策意图作为绩效评价的基本遵循，以此达成政策绩效的“对标对表”。
五、余论：兼论公共政策创造性执行的效能提升
中国作为典型的单一制国家和超大规模国家，如何充分发挥中央和地方两个积极性，如何克服政策执行中的中央主导性与政策统一性和地方自主性与政策灵活性间的张力是当代中国国家治理面对的重要议题。创造性执行作为一种颇具中国特色的政策执行模式，有效应对了国家规模治理与层级治理的平衡和中央与地方间的府际关系互动难题，在解决政策执行面临的执行结果失真、执行合力欠缺和执行目标异化等一系列问题时具有显著的价值意蕴。相对既有研究，本文的研究价值在于：从实践意义来看，本文从政策执行过程视角系统阐释了政策执行的既有理论与实践模式、创造性执行的生成情境及其运行机制。关于政策创造性执行的研究，有助于理解大国治理政策执行过程的微观机制。创造性执行借助上下联动的信息沟通机制、控制性自主的执行监督机制、激励逻辑下的评价机制以及对标对表的绩效反馈机制，使得政策执行更加符合国家意志并有效落实中央的决策部署。深刻理解公共政策创造性执行的运行机制及其内在规律，对于完善我国政策执行体系和提升国家治理能力具有重要价值。从学理意义来看，本文丰富了政策执行的理论视域并对拓展深化中国特色的公共政策执行理论有所裨益。这一研究视角的纳入也意味着超越了传统的政策执行围绕自上而下或自下而上视角的研究，而是注重从主体间的关系互动视角理解中国特色的政策执行逻辑。同时，与既有政策执行理论相区别的是，创造性执行在党领导下的政府系统中运转，中国共产党通过组织互嵌、关系互融将党的全面领导权威有效转化为政策推行效能，在目标引领和组织决策方面发挥主导性作用，有效凝聚政策执行的各方力量。此外，必须指出的是，公共政策创造性执行作为一种政策执行模式创新，仍不乏面临着创造力缺乏、执行力不够、关系互动失灵等效能低下窘境，本文对此提出几点完善建议，希冀深化创造性执行的实践拓展。
第一，增强对称性，健全创造性执行的信息沟通与反馈机制。完善既有政策执行的委托代理关系，减少信息层级传递链条以增加信息对称性的可能。在政策内容和政策目标的设置上，要拓宽制定者与执行者间的沟通渠道，减少出台目标笼统宽泛、内容含糊不清的政策指令，通过制度化和非制度化相结合的政策沟通机制弥合创造性执行的“信息鸿沟”。第二，提升协作性，构建创造性执行的政策协作与整合机制。首先要充分保证党组织在政策创造性执行过程中的领导权。各级党组织在公共政策的目标审议、过程考核和专项督办工作中都发挥着重要作用，要将党的组织优势转化为政策协调推进的强大动能，以党建引领合理化解府际力量博弈衍生的结构性矛盾，填充政策多元执行主体的“主体间性”。其次要合理平衡部门间的利益和资源分配格局以调动创造性执行的系统动力。不同部门受制于职能分化往往会因为“部门本位”的影响而无法形成协作力，完善创造性执行带来的利益资源分配机制是有效缓解这一内在张力的重要途径，使各部门不仅能够主动完成各类事务性工作，更能自觉加入政策创造性执行的协作体系之中。再者要在政策制定层面凸显协同性，避免出现“政策冲突”现象。不同政策间的“打架”现象影响创造性执行效能，要合理厘清同一政策制定主体的新政策和旧政策、不同制定主体的政策内容之间的协调性，避免由于政策冲突产生的执行困境。第三，丰富互动性，拓宽创造性执行的民意吸纳与参与机制。创造性执行究其本质是将政策有效落地至目标群体以契合人民群众的利益需求。因而，在政策的好坏与否评判和政策的执行过程中理应将人民群众的主体性地位摆在突出位置。通过扩大政策宣传和影响力增加人民群众对政策的关注度，通过大兴调查研究之风掌握群众迫切需求，通过改革群众对政策满意度的考核办法来完善评价量表的开发，为创造性执行提供更丰富的民意资源。第四，提高精准性，完善创造性执行的绩效考核与监督机制。政策在创造性执行过程中会形成连带的责任体系，这一体系与既有部门责任相互交织，以此给创造性执行的绩效考核和责任监督产生阻力。为此，要建立有针对性、制度化的责任落实体系，完善职责内容清单，将执行落实责任具体到责任人以减少避责行为发生；同时，应健全创造性执行的监督体制，完善纠错容错机制，克服刚性体制的过度约束机制，扩充创造性执行的弹性空间，注重发挥目标考核在创造性执行过程中的评判作用，以考核结果作为干部选用的重要因素，提升政策执行者干事创业的积极性。
总体而言，解决超大规模国家政令畅通和政策有效执行问题是国家治理的基本面向，是凝聚治理合力并推进国家治理现代化的不竭动力。从实践维度来看，要从根本上回应这一需求，就必须立足于中国政策执行的现实情境进行治理创新。公共政策创造性执行正是从一个侧面反映出“中国之治”所蕴含的治理密码，成为有效应对政策执行中的规模治理难题和充分发挥中央与地方两个积极性的行动策略，值得理论界进一步探究。
