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【2019.05】论国际法视域下南海争端中的“硬性”主权与“软性”权益
2019-12-15 16:08:12 来源:《社会主义研究》2019年第5期 作者:秦树东 胡德坤 【 】 浏览:53次 评论:0
    我国是拥有延绵数万公里海岸线的海陆复合型国家。南海作为重要的海洋战略要地以及海洋能源资源聚集地,在国家海洋强国战略中发挥着举足轻重的作用。由于南海是联通太平洋与印度洋最为重要的海上运输路线,因此也被称为“至关重要的国际大通道”(vital international passageway)。近年来,南海海域成为众多国家角逐与竞争的角力场,不仅南海周边国家与中国产生利益纷争,而且,一些域外大国也纷纷介入其中,与南海周边部分国家同构合谋,损害中国自古以来在南海就拥有的无可争辩的领土主权,企图挑战中国的领土主权和海洋权益,以滞阻中国的“和平崛起”发展进程。
    随着南海周边国家海权意识觉醒,加之在新技术变革、新能源需求催生下的南海能源资源大发现,进而引发南海周边国家开启海洋岛屿、海洋国土、海洋资源的争夺战,在中国南海地区展开“圈岛运动”,大张旗鼓地抢占中国南海岛礁。伴随着海上岛屿主权争议,随之而来的是由岛屿争端衍生出的领海、专属经济区、毗连区划分以及油气资源、渔业资源开发等问题,南海争端、争议层出不穷、愈演愈烈。其中2016年7月12日的南海仲裁案,更是将南海问题由原有的双边关系推向“国际仲裁”,从国际法的层面来提升矛盾性质,增加解决难度,并在国际社会中形成对中国极为不利的影响与舆论。因此,本文试图从国际关系的视角,界定南海主权争端的核心概念,厘清争端发生的核心议题,从国际法的视角,以《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)法律文本为依据,从“硬性主权”和“软性权益”两个层面来剖析南海争端各方的立场与态度。
    一、概念界定
    有关“Dispute(争端)”的概念界定。在国外学术文献、报刊资料中,描述南海领土主权纷争现状用得最多的词即为Dispute,国内译为:争端、争议、纠纷等,其中“南海争端”是国内学界广泛接受并经常使用的一个词,Dispute over Territorial Sovereignty也被译为领土主权争端。理解“争端”的发生、演进与变化之前,首先需要厘清“争端”这一概念的法律界定,理解其中蕴含的法律内涵与法学逻辑。从国内法来看,“争端”(Dispute)被定义为社会主体间因权利与义务失衡而产生违反法律规范的一种利益冲突行为,是法律调整的一种社会现象,它强调社会主体之间的利益冲突,且违反现存的法律规范。国内法定义下的“争端”主体为两个或多个自然人、法人或非法人组织,且冲突行为对社会秩序、法律规范形成一定冲击。就国际法而言,1924年国际常设法院(Permanent Court of International Justice)在马弗罗马蒂租借权(Mavrommatis Palestine Concession)一案中对“争端”给出最经典的定义:“争端就是指从法律或事实的某一点出发产生分歧,两个合法的观点或利益产生冲突。”由此可见,国际法中“争端”的构成要素包含两个:其一,争执者双方必须持有合乎法律、事实的观点或利益;其二,双方的合法观点或利益产生对立性冲突。在强调“利益冲突”方面,国际法与国内法判定一致,区别在于国内法的“争端”主体为个人或组织,由于法律意识薄弱而使得“冲突行为”违反法律规范,国际法视角下的国际“争端”主体大多以独立国家、政府为主,作为理性行为体,国际“争端”中的矛盾双方更注重以法律武器维护自身合法权益。因此,国际法视角下的“争端”更强调利益冲突方以客观、真实、合乎法律依据、具备法律效应的历史事实或法律证据进行相互博弈、交锋,实现自身利益最大化。
    基于以上分析可知,南海“争端”是涉及多个国家地区主权争端的国际纠纷,应以国际法所赋予“争端”的法律内涵来理解和分析,即南海领土主权争端的双方甚至多方必须持有合法性依据,不得违反国际法律规范。南海争端主要聚焦于海洋领土主权争端,在海洋领土主权争端判定方面,国际法认为,多个利益声索国对某一海域、岛礁等提出主权要求,对同一区域产生利益重合与冲突,则被判定为领土主权争端。在此条款解释之下,即便是某一区域被某一国家独立占领,如果利益声索国对此提出合法性挑战,即便在该区域已经被实质占领管辖的情况下,仍然被视作争议区域。例如,韩国对被日本划进版图范围之内的独岛提出主权诉求,中国对越南、菲律宾等国实质占领中国南沙群岛众多岛礁的主权要求,使得这些岛屿与区域成为国际法“认可”下的“主权争端区”。广义上讲,南海争端指的是南海领土主权争端,围绕“主权归谁”这一根本性问题展开的争论与探讨,各自以具备法律效应的历史性依据来佐证主权归属问题;狭义上讲,南海争端还包含最基本的性质之争:岛、礁的认定问题;以及由此衍生的相关权益之争:例如12海里领海的权利主张、200海里海洋专属经济区的划分、海洋资源的开发利用等等。
    有关“硬性”主权与“软性”权益的概念界定。Richard Cole和Howard Kahane在1970年发表的《硬性与软性的内涵(Hard and Soft Intensionalism)》一文中,提出了人文社科领域中有关“硬性”与“软性”的概念,旨在分析描述事物性质的复杂与柔和程度。Joshua Hoffman和Gary Rosenkrantz在1984年发表的《硬性与软性事实(Hard and Soft Facts)》,则更进一步从哲学的角度探讨“事实”的双重特性,作为分析事物发生起源、演进机理与外在作用的重要依据。I. Richard Savage则在1985年美国统计协会杂志(Journal of the American Statistical Association)上发表《硬性与软性问题(Hard-Soft Problems)》,首次用“硬性”与“软性”来作为“问题”、“难题”、“纷争”的评价指标,“硬性”代表“复杂的、困难的、难以统计描述的问题”,“软性”代表“模棱两可的、稍微容易的、易于解决的问题”。随后,“硬性”与“软性”概念逐步过渡到国际关系领域,例如约瑟夫·奈相较于国家“硬实力(hard power)”提出的“软实力(soft power)” ,Ernest J. Wilson, III在约瑟夫·奈的基础之上进一步提出“巧实力(smart power)”这一概念,将“硬性”、“软性”运用于国家实力、能力的评价体系之中。此外,在“硬性”与“软性”基本内涵基础之上建立起的“硬性对抗”与“软性平衡”、“硬性争端”与“软性协议”等概念,不断涌现于国际政治领域,用于分析国家间的政治纷争。本文“硬性”主权与“软性”权益即是汲取“硬性”与“软性”的基础含义、特性及内涵,将南海问题中中国与南海周边国家存在的利益冲突,根据问题性质、复杂程度、合作前景等要素,划归为这两大类,并寻求问题解决与合作发展的契机。
    从近年来南海争端的众多争议内容来看,可以将其议题划分为两部分:一个是在南海争端过程中由主权问题产生的直接性议题,例如岛屿的归属权、海域的归属权、海域的划定范围等等,这类属于“硬性主权争端”;另一个是在主权争端事实下由权力与权利冲突而衍生出来的间接性议题,例如相关海域的海事规章制度的制定与执行(Maritime Regulation and Enforcement)、海洋资源管辖权以及相关责任与义务(Rights and Jurisdiction over Resources and Obligations)、海洋资源开发与合作(Maritime Development and Cooperation)等等,这些则属于“软性权益争端”。在此需要说明的是,本文虽以国际法来解读南海争端,但有关“硬性”主权与“软性”权益的概念界定,是从国际关系学借用的概念,不是严格意义上的国际法概念。本文借用这个概念,是为了方便将南海争端分为“硬性”主权与“软性”权益两个层面进行分析。
    二、“硬性”主权:九段线、岛礁属性与“灰区”划界
    主权利益是一个国家优先级最高的利益诉求,它代表着在主权区域内享有至高无上、排他性的政治权力,是不容让渡的国家核心利益。在中国南海地区,周边各国不顾中国政府的坚决反对,不断以国内立法、实际抢占等方式强行窃取中国南海部分岛礁的领土主权,挑起以“领土主权纠纷”为核心的“硬性”争端。
    (一)九段线的“合法性”地位
    九段线一直被视为我国主张南海海洋权益的最有力证据,它是十一条断续线的延续与发展,亦被称为“U形线”,由中国国民政府于1948年正式公布。新中国成立不久,中央政府有关部门便出版标有十一段线的中国地图,并于1953年去掉北部湾两条,遂成为九段线。多年以来,中国政府不断通过立法、官方文件以及外交声明等方式对外宣示九段性的合法性,主张中国对南海岛礁以及相关水域享有主权等一系列权益要求。1998年中国颁布的《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》第14条规定:“本法的规定不影响中华人民共和国享有的历史性权利”,再次确认中国对南海享有的无可争辩的历史性权利。
    对此,南海周边各国并不认同,其理由之一是九段线并不为国际社会所熟知,中国政府没有“尽可能早地(as early as possible)”在国际正式场合阐明立场、呈现历史证据等。他们认为,九段线这一提法最早于2009年5月才进入国际公众视野,当时一张绘有九段线的中国地图被递交给联合国秘书处,并在其备注中阐明中国政府在南海地区的一切合法权益,包含相关海域与毗邻区的主权与管辖权。因此,在南海多数岛礁、海域已被多方国家实质占领、开发、使用的情况下,中国政府对此宣誓主权,显然“不太合适”。
    此外,由于中国政府并没有在递呈的官方文件中准确描述九段线的具体内涵,进而引发南海周边国家乃至国际社会的焦虑与恐慌;对于九段线是国界线还是岛屿归属线、是历史性水域(Historic Waters)还是享有历史性权利(Historic Rights),中国政府并没有作出具体解释。因此,他们将中国这种模糊的政治主张视为“最不同寻常的一次主权申明”,并认为该主张很难适用于《公约》的框架之下,不具备完善的法律效应。与此同时,国际社会指出,1958年中国政府在宣布12海里领海主权时,曾提出中国南海区域存在公海这一事实。这与中国政府当下所主张的南海主权要求严重不符。最后,九段线有关“历史性权利”的逻辑性问题也时常被提出。事实上,根据《公约》的内容来看,如果按照中国主张的争议岛礁来划定200海里的专属经济区和大陆架,其范围已经远远超过九段线所包含的“历史性水域”。
    针对九段线合法性地位的质疑,中国政府坚决予以反击。九段线是我国享有南海主权的最直接证据与最有力武器,任何国家都难以更改这一重要事实。九段线的合法性地位主要从历史地图册以及具有法律效应的官方文件予以证实:其一,第二次世界大战后,中国政府按照盟国《开罗宣言》、《波茨坦公告》的规定,于1947年收复南海诸岛,并划出断续线标出属于中国的岛礁和属于中国管辖的海域,有完备的立法程序,都有原始档案为证。仅在历史地图方面,1947年国民政府绘制的《南海诸岛位置图》,以十一段线标注了东沙、西沙、中沙和南沙群岛,1948年绘制的《中华民国行政区域图》,同样以十一段线标注出上述四组群岛的位置。1949年中华人民共和国成立,九段线一直被视为传统疆界线,出现在历年中国版图地图册中。其二,具有法律效应的官方文件,例如《开罗宣言》、《波茨坦公告》、日本投降书等,都对中国“接收日本在南海侵占中国之领土”加以说明,具有国际法律文件的权威性。除此之外,中国政府历年来的外交声明以及政府文件,都是论证九段线合法性的重要证据。
    (二)南海岛礁的法理属性
    根据《公约》,只有领土(Land)和岛屿(Island)能够申索主权,沿海岸线或岛屿向外延伸12海里的领海范围。其中,对“岛屿”做出明确界定,特指四面环水且在高潮时高于水面而自然形成的陆地区域,而不能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁(Rocks),则不应产生领海、专属经济区或大陆架等权利要求。对于高潮淹没于水面而低潮浮于水面的岩、礁(Reefs)、水下地物(Submerged Features),如果在12海里的主权范围之内,它则作为海床(Seabed)的一部分,如果超出12海里的主权范围,则无权申索其它海洋权利。 因此,岛礁的法理属性直接影响到该国在此区域合法权益的维护与实现。在南海岛礁法理属性的争论中,主要存在以下三个焦点:
    第一,岛礁归属权问题。岛礁的主权争议也是最直接性争议,南海周边各国不断从法理与实践两个层面来否定中国对南海岛礁的主权享有,一方面通过国内立法、发表法律文件以及政治声明来确定岛礁归属的法理地位,另一方面单方面采取军事行动、强行非法侵占我国南海岛礁,形成“事实上”的占有。南海周边国家认为,中国政府并没有明确对某一岛礁提出主权要求,而是将“岛群”、“群岛”(Group Islands)作为统一整体进行领土主权声索,在《公约》框架之下并不支持这一提法,虽然在历史实践中存在这样的情况,但法律条文中确定只能对某一群岛内“孤立的”岛礁提出主权声明。事实上,中国政府明确提出中国享有南海岛礁主权,对九段线内所属各岛屿都进行了命名并对国内外予以公布,但南海周边各国惘置事实于不顾,致使岛礁归属权问题争议不断。
    第二,岛礁衍生性权益问题。对于“岛屿”与“礁石”法理地位的判定直接影响其衍生权益的可获得性,只有“岛屿”能够产生领海、毗邻区、专属经济区以及大陆架等,“礁石”等水下地物则不享有这一权益。因此,除岛礁主权争夺之外,“岛”与“礁”的性质判定,成为“事实现状”下最为关切的权益问题。例如,2016年南海仲裁案中,菲律宾极力促成仲裁庭认定中国大陆控制的美济礁、西门礁、南薰礁、渚碧礁属于国际海洋法意义上的水下地物;中国两岸控制的太平岛、黄岩岛、赤瓜礁、华阳礁和永暑礁属于国际海洋法意义上的岩石,其目的在于以国际法的角度“确认”这些水上岩礁的法律地位,确保其不产生海洋权益,尽可能实现自己国家海洋权益最大化。目前来看,中国尚未对外宣称以黄岩岛来划定12海里的领海主权范围,但提出15海里的海洋捕捞限制区域。但对于南海仲裁案关于南海众多岛礁的性质判定以及能否产生衍生性权益等问题,中国政府予以反驳,其中最重要一点是将南沙群岛视作统一整体,而不是以单个岛礁来要求衍生性海洋权益。
    第三,岛礁建设问题。南沙群岛上大约有160个岛、礁、沙、滩等“地形地貌(Geographic Features)”,其中有40个左右符合《公约》第121条第1款对“岛屿”的界定,享有专属经济区等其他权益,但是事实上,有大约超过60个非“岛屿”地貌在进行人为的“结构性改造(Structural Contracted)”,即南海周边国家偷偷地进行“人工建设(Artificial Construction)”。《公约》第60和80条对岛礁建设有所涉及,但仍然不够充分,描述不够详实,对于在原有岛礁的基础之上、以人工填充方式进行岛礁建设的合法性,以及主权国家由此产生的相应义务与责任的法律定位还存在着空白。此外,岛礁的建设能否最终改变自身的自然属性及法理地位,实现由“礁”向“岛”的转变,仍然值得探讨。
    (三)“重叠(Overlapping)”专属经济区和大陆架的划界
    《公约》赋予沿海国家一项重要的权利,即在两个资源区域(海洋专属经济区与大陆架)内拥有开采和利用自然资源的权利,该国可以延基线建立200海里范围的专属经济区,同样对大陆架海床、底土等海底资源拥有开采权。由于近年来海洋资源的利用价值正在逐步显现,各国对这一权利主张也显得愈加重视,纷纷确立起以自己的专属经济区,这一现象在中国南海地区尤为明显。南海地区的岛屿相对密集,岛屿与岛屿之间的间距较小,岛屿与周边沿海国家的领土较近,所以容易形成专属经济区与大陆架的“重叠”区域,亦称之为“灰区(Grey Area)”。由于南海岛礁主权归属问题存在争端,加之岛礁能否产生200海里的功能属性尚待探讨,使得南海地区“以岛定区”的争议更加白热化。
    《公约》第74条对海洋专属经济区与大陆架重叠问题提供了解决思路:相邻或相对的国家在划定专属经济区与大陆架界限时,必须以国际法为基础,达成公平公正的解决方案(Equitable Solution)。为尽可能描述清楚这种解决思路,国际法庭和仲裁庭提供案例加以说明,例如喀麦隆与尼日利亚之间解决领土海洋边界争端时所采用的“平等原则所涉及相关情形(Equitable Principles-Relevant Circumstance)”的方法,以及罗马尼亚和乌克兰在黑海地区海洋划界问题上所采用的“三步走(Three Steps Methodology)”方法。尽管呈现出许多成功解决范例与争议适用情境,“公平公正的解决方案”还是显得十分模糊,并没有在南海地区有关专属经济区与大陆架划界问题上得到有效实践。
    《公约》指出,对于那些情形十分复杂、解决难度极大的专属经济区及大陆架划界问题,根据《公约》第74与83条,提供两条实质性解决路径:第一,经过长时期的协商沟通并未达成任何解决方案的,争议一方可以实施具有法律约束力的强制性举措(Compulsory Procedures),请求国家法庭或仲裁庭直接裁定海洋划界问题。例如,孟加拉国与缅甸之间的海洋边界划分问题上就是依靠引入争议解决机制。但是在中国南海问题上这一方案并不适用,在《公约》298条中,中国将南海周边国家“解读和运用第15、74或83条,在南海问题上采取法律约束的强制性举措”排除在外。因此,菲律宾将南海问题付诸国际仲裁法庭的做法有悖于这一条法律实质。
    然而,引入仲裁机制并非都能有效解决重叠区域划界问题,其本身存在一定局限性。司法实践的经验表明,《公约》所提供的解决路径、方法经常遭遇“难以实现”的挑战。此外,仲裁机构的权力也遭受质疑,例如大陆架界限委员会 (CLCS)在200海里外大陆架中的权限职责存在较大争议。由于《公约》本身的界定与描述存在争议,仲裁机构的执行也存在主观性与随意性,让人对仲裁机构的客观公正产生质疑,例如《公约》第76条对大陆架及200海里外大陆架仅作了“概念化”( conceptualized) 界定,这也就增加了对200海里外大陆架进行仲裁的难度与复杂程度。
    第二,《公约》第74和83条说明,如果双方不能就重叠区域划分达成协议,双方应该本着“理解与合作的精神,并不遗余力地做出实质性的临时安排,在过渡期间不应进行阻挠、干扰,最终达成公平公正、不含偏见的划界协议”。其中,“不遗余力(Make Every Efforts)”和“良好的信念(In Good Faith)”在解读与运用上存在很大的理解与操作空间,“过渡期间(Transitional Period)”给问题解决增加了时间成本与回旋的余地,如何将“强制性规定(Mandatory Rules)”与“非制约性的建议(Nonbinding Recommendation)”区分开来,这些都是影响最终协议能否达成、和解能否实现的关键要素。由此可见,多个国家在南海地区有关专属经济区与大陆架重叠的划界问题仍然任重道远,很难在短时间内实现有效解决。对此,中国政府一向秉持“主权属我,搁置争议、共同开发”的原则,在争议区域内实现资源的共同开发,加强对话与合作,实现“灰区”范围内的秩序稳定与经济发展。
    三、“软性”权益:海事规则制定与资源“共同开发”
    相较于“硬性”主权之争的激进,“软性”权益之争存在更多的合作空间与协商余地,它可以在主权争议之外构建协议框架,来推进争议双方或多方在争议区域的合作探索,最为典型的领域为海洋规则制定与执法行动和海洋资源的“共同开发”,前者主张通过合作维系争议海域的航行安全、秩序稳定,后者主张“搁置主权争议”,实现海洋资源的共同开发与利用。“软性”权益的实现与维护一定程度上缓解了“硬性”主权之争引发的紧张局势,有助于维系南海地区的和平稳定发展。
    (一)海事规则的制定与执法行动(Maritime Regulation and Enforcement)
    早期海洋法只承认主权国家船只在公海上的航行自由权,在国际习惯法中,沿海国家是否享有在其领海区域对所有国家往来船只的管辖权,这一点备受争议。随着沿海国家在领海区域内对多种国际法的实际运用与经验总结,多个法庭对沿海国家管辖权的确认,以及国际法庭与仲裁庭经常支持沿海国家对领海的管辖行为,这一系列的行为规范与实践探索为《公约》确立领海执法权奠定基础,并为其构建起基本的国际法框架。最终沿海国家对领海享有的合法权益逐步得以实现,即享有该海域海事规则的制定与执行权,为维护海域安全与秩序稳定、打击违法犯罪与走私活动等起到重要作用。
    近年来,由于南海特殊的地理位置及地缘特征:多国环绕、多岛林立、拥有重要的海上通道等,南海周边各国纷纷在各自领海海域甚至争议海区实行海事管理与任务执行,这在一定程度上增加了南海地区的竞争与对抗,加剧区域紧张程度。例如,最常见的是各国对违法捕鱼船只的强制执法所带来的区域冲突风险;此外,美国与中国在航海自由、专属经济区内科学考察自由权等多个问题上,在南海区域出现了直接对抗。整体而言,就南海地区的海事规则制定与执法行动来看,主要存在以下两个争论点:
    第一,争议区的海事管理。由于南海众多区域处于争议区,周边国家行使管辖权的性质则无法判定,到底是以领海管辖的方式还是以管理专属经济区的方式,两者意义不尽相同。例如,2013年11月,海南省人民代表大会通过了在中国南海争议地区实行新的渔业政策,尽管中国政府没有采取措施强化这项政策,但仍然遭受到了日本、菲律宾、越南乃至美国的指责。根据《公约》,任何海事管理行为都必须建立在主权确立的基础之上,领土主权存在争议,则海区(Maritime Zone)合法性受到质疑,那么在国际法庭与仲裁庭之下,该国在此海域的海事管理与执法行为则不被认可,不论是远距离的海洋专属经济区的管辖权,还是近距离的领海、毗邻区的管辖权。对此,中国政府坚持认为南海海事管理是基于九段线主权合法的基础之上,理应享有该海域的管辖权,不容置疑。
    第二,执法主体的武装力量。在主权争议的背景之下,南海周边各国的海洋执法行为必须遵循国际法,并且得到国内法律的授权。对于执法主体的船只及武装力量,《公约》赋予了沿岸国家更高程度的灵活性,除了军舰(Military Ship)以外,像海岸护卫舰(Coast Guard Ships)、海关(Customs)、渔政船(Fisheries Enforcement Ships)以及海警船(Police Ships)都具备海上执法的权限与能力。为维护中国在南海地区的合法权益,中国政府打造出一支综合执法队伍,并建立军警民联防机制,形成渔民第一线、行政执法队伍第二线、军队第三线的“三线维权”格局,其中海警力量更是让其他国家心生畏惧。中国组建如此庞大的海上执法队伍,并配备先进的现代化武器装备,其展示出的军事能力对南海周边各国形成极大威慑。中国政府认为其海事执法主体及其武装力量,只针对于海上走私、贩毒、偷渡和破坏生态环境资源等违法犯罪活动,对于维护南海地区和平稳定发挥重要作用。
    (二)海洋资源的“共同开发”
    南海争议区域的资源“共同开发”一直是中国政府主张解决南海分歧的重要路径。2018年11月,习近平主席在对菲律宾进行国事访问时与菲律宾总统杜特尔特签订《关于油气开发合作的谅解备忘录》,这是中菲两国在南海海洋资源“共同开发”层面上取得的重要进步,是“协商管控分歧、推进务实合作”的重要实践。海洋资源“共同开发”这一构想来自于中国政府提出的“搁置争议,共同开发”,这一概念由邓小平1979年6月正式提出,旨在解决中日之间钓鱼岛领土主权问题。此提议包含四个要素:第一,主权属我;第二,对领土争议,在不具备彻底解决的条件下,可以先不谈主权归属,而把争议搁置起来。搁置争议,并不是要放弃主权,而是将争议先放一放;第三,对有些有争议的领土,进行共同开发;第四,共同开发的目的是,通过合作增进相互了解,为最终合理解决主权的归属创造条件。
    在当时的语境下,中国政府主张的“共同开发”范围不仅涵盖饱受争议的南沙群岛地区,还包括中国领海主权区域,一定程度上表达出中国政府对“合作开发、共同发展”的积极诚恳态度。尽管如此,“搁置争议,共同开发”仍然没有得到南海周边国家的认可,并受到一些质疑。第一个质疑就来自于其概念本身。南海周边各国认为中国政府坚持“共同开发”的前提条件是“主权属我”,要求他们承认中国对“争议领土”的主权归属,这一点他们无法接受。例如,Mochtar Kusuma-Atmadja等人指出,“共同开发与现实的国际实践并不吻合,单从概念这一点出发,如果主权不存在争议,那也就没有共同开发的必要了。总而言之,共同开发能否可行还有待检验”。可见,“共同开发”这一概念的内涵并没有得到认同。中国政府对此解释为,“共同开发”是在“搁置争议”的基础之上,可以不探讨“主权归属”问题,只聚焦于于“争议海域”的相关经济合作问题。
    其次,“共同开发(Joint Development)”并不等同于“合作发展(Development through Cooperation)”,合资企业(Joint Venture)和资本参与(Capital Participation)等形式并没有纳入其中。例如,中日在中国东海问题上达成的共识就验证了这一点。日本在春晓油气田的开发行为就被视作“外商在中国投资”行为,受到中国法律法规的制约,而不是一种“共同开发”行为。对此,中国也作出相应解释,由于春晓油气田开发项目上有很多外资企业参与,本着一视同仁、公平公正的原则,将日本企业参与开发行为同样视作外商投资的一部分,享受一致的政策福利与法律约束。
    最后,“共同开发”在何种领域进行何种程度的开发也存在一定问题。例如,南沙群岛以及周边水域并无可“开发”的价值。中国南海地区的“共同开发”存在多元性,区域不同则主体不同,推进的难度则大相径庭。例如,南沙群岛比西沙群岛和黄岩岛地区的“共同开发”就困难得多,西沙群岛、黄岩岛主要是中国与越南、中国与菲律宾之间的双边关系,而南沙群岛涉及得主体更多,形势更为复杂。此外,“共同开发”的性质遭到了域外国家的否定。根据《公约》第121条,岛屿(Islands)拥有划定专属经济区的权利,而岩礁(Rocks)则不具备这项权利,于是,他们认定在南沙群岛里没有岛屿(Islands),中国南海存在公海,“共同开发”“侵犯”了国际社会的整体利益。对于开发合作问题,中国政府坚持主张在海洋法公约基础之上开展多边合作,通过技术层面的优势互补来探讨南海资源“共同开发”的可能性。对于域外国家的批评,中国政府则强烈谴责域外国家企图推动南海问题国际化、加剧南海局势动荡这一卑鄙行为,重申与南海周边各国和平解决南海争端的良好愿望。
    结语
    以“硬性”主权之争与“软性”权益之争为两大核心内容的南海争端一直影响着南海地区的和平与稳定。主权之争呈现出强烈对抗、不可调和的态势,不论是国家间政治协商还是南海军事实践,在主权议题上都是态度坚定、不可退让,强调主权的绝对占有;权益之争方面,由于南海本身特殊的区域环境,以岛定区存在很大的模糊与不确定性,权益重合成为当下现实,加之权益维护与实现存在很大的合作空间,于是各国纷纷寻求解决问题的路径,权益之争便朝向积极化方向发展。“硬性”主权与“软性”权益并非两个独立的概念,它们之间存在直接性联系。它们都是国家利益的重要组成部分,“软性”权益的共同实现有益于缓解“硬性”主权之争形成的紧张与冲突,主权实现是权益获得的最大保障,权益获得为实现主权问题的解决提供契机与基础条件,两者紧密相连、不可分割。
    南海自古以来就是中国领土的一部分。直到19世纪末,中国在南海的岛礁主权没有出现过争议。20世纪初,由于西方殖民主义的入侵,法、日等国向我们提出了挑战,并用武力进行侵犯,中国从晚清至民国历届政府都坚定地进行了维权斗争,并于1947年收复了南海诸岛,在南海地图上标出了断续线,向全世界宣示中国对断续线内的所有岛礁拥有主权,并对断续线内的海域具有管辖权。针对南海沿岸国家对中国南海主权提出的质疑与批评,中国政府以具备法律效力的历史事实与现实依据予以回击,并加大在国际社会中的宣传力度,提供事实真相,争取更广泛的国际支持。就南海争端“硬性”主权与“软性”权益两个层面的纠纷来看,对待前者态度必须坚决,国家主权不可让渡;就后者而言,可以运用更为灵活、更多自主空间的合作方式,在“主权搁置”的前提之下,实现更多领域、更高层级、更广泛深入的经济往来、民间交流,甚至军事合作,比如资源共同开发、航道运输保障、共同打击海上走私犯罪等,以多形式的互助合作来推进政治上的包容与互信。总而言之,南海争端依然是影响我国国家总体安全的重要因素,需要从“硬性”主权与“软性”权益两个层面妥善处理与应对,重点从“软性”权益方面予以突破。
国际法 南海争端 “硬性”主权 “软性”权益 责任编辑:admin
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