设为首页 加入收藏

TOP

【2019.03】中国北极公共外交的价值、路径及限度
2019-08-28 09:33:10 来源:《社会主义研究》2019年第3期 作者:赵宁宁 【 】 浏览:485次 评论:0

    近年来,全球气候变化引起的北极冰川融化正在重新塑造北极和世界其他地区之间的政治经济关系。中国自1999年7月首次开展北极科学考察以来,通过积极开展北极科技外交、启动北极经济外交、构建北极伙伴关系等方式增强对北极事务的关注力度,期望在新的北极地缘政治和经济环境下提升国际话语权并发挥应有的国际影响力等。但在中国参与北极事务的进程中,国际社会尤其是北极国家对中国参与北极事务意图的怀疑从未消除过,出现了“中国北极资源饥渴论”、“中国北极威胁论”等负面国际舆论。在北极治理新态势的时代背景下,我国积极谋划和开展北极公共外交具有极为重要的战略意义。为了进一步提升在北极事务中的国际话语权和影响力,中国在接下来的北极事务参与实践中,非常有必要进行同步甚至前瞻性的北极公共外交的思考与谋划。

一、 谋划中国北极公共外交的时代价值

    公共外交的最终目标是服务于国家利益,提升国家形象,为本国发展塑造良好的国际舆论环境,最终提升国家软实力。1适时谋划和开展北极公共外交,有助于优化中国国家形象、提升中国北极治理话语权、维护和拓展中国北极国家权益。

(一)优化中国国家形象的重要方式

    近年来,中国强化参与北极事务的政策和实践力度,引起北极域内外国家政界精英、媒体人士、学界和智库界的关注。它们纷纷对中国北极政策的战略动因、利益诉求、行为模式、策略选择、政策影响等进行分析、预测和解读。从已有媒体报道、政府官员表态、学术论文、智库报告的观点上看,国际社会虽然不缺少客观、公正评价中国北极政策的相关文献,但更多的是对中国北极政策持有担忧、怀疑、矛盾的态度,他们忽视中国在北极科学考察、环境保护、航道探索等领域所作出的国际贡献,过分夸大中国在北极地区的自然资源企图,在“中国北极资源饥渴论”等负面国际舆论的诞生和传播过程中发挥了“推波助澜”的消极作用。譬如新加坡国立大学学者陈刚在《逐渐成型的中国北极战略》一文中指出:“作为快速发展的经济体,中国经济发展对自然资源的巨大需求使得其国家利益的边界逐渐向外扩展。气候暖化引起的北极航道的商业利用和油气资源的开发,是推动中国强化参与北极事务的主要动力。”1奥尔堡大学研究员李星在《中国北极国家利益诉求的驱动因素》中,指出“中国国内经济持续增长是其政治稳定的重要基础,但中国的经济发展对能源进口有极大的依赖性。当前中东地区政治经济形势不稳定、部分中东国家之间纷争不止、部分国家内部政党和宗教派系矛盾尖锐、恐怖主义事件频发,给国际能源市场带来很大的不确定性,同时美国海军对霍尔木兹海峡、马六甲海峡等关键国际海洋运输通道的间接控制,使得中国的能源供应和运输在安全方面存在极大的隐忧,威胁着中国的能源安全、经济安全和国家安全。然而,北极地区油气资源丰富,并且能为中国提供额外的国际海洋运输通道,这是中国积极参与北极事务的根本动因所在”2。2018年1月,国务院新闻办公室发布《中国北极政策白皮书》,系统阐述了中国参与北极治理的政策理念、基本立场和参与路径,在国际社会引起了强烈反响。中国政府选择发布《白皮书》的重要用义在于缓解国际社会对中国北极政策的误解,但在现实中《白皮书》的发布反而引起了部分国外学者和媒体更强烈的担忧。他们呼吁国际社会要警惕中国在北极地区的“扩张”,制衡中国对“极地强国”的追求,预防中国对北极自然资源的“掠夺”和对生态环境的破坏。

    国际社会对中国北极政策和实践对误解和曲解,给中国参与北极治理造成了很大困扰。因此,消除负面舆论,树立良好的国家形象是中国北极外交的重要政策目标,也应是中国筹划和开展北极公共外交的重要动力和时代价值。

(二)提升中国北极治理话语权的重要手段

    为改善中国参与北极事务的国家形象而谋划和开展北极公共外交,是对外来挑战的一种被动回应,但也是一种积极主动提升中国北极治理话语权的重要手段。

    在当今时代,国际政治在一定程度上已经成为话语权政治。4国际话语权主要包括一个国家在国际社会中的国际政治操作能力和全球治理理念贡献能力,是国家软实力的重要组成部分。在实践中,我国自1999年开展第一次北极科学考察以来,基于“一站(北极黄河站)一船(雪龙号考察船)”的科学考察运作机制,迄今为止,已经开展了15年的北极黄河站陆地科学考察并组织了9次北冰洋科学考察,增强和提升了我国对北极地区自然生态环境及其变化的认知能力,累积了北极冰川学、北极海洋生物学、大气环流学、北冰洋海洋化学等学科的专业知识,但在北极治理中处于国际话语权较为薄弱的尴尬境地。中国在北极治理议程设置过程中,扮演的是议题接受者而非塑造者多角色,在北极治理国际制度供给进程中,中国还难以提出获得认可的“中国方案”。其中的根本缘由在于北极治理日益遭受北极国家“门罗主义”倾向的限制,这尤其体现在北极理事会对观察员权限的设置上。2011年北极理事会努克高官会议对观察员的角色和作用给予了详细规定,主要体现在以下几个方面:第一,北极八国享有北极理事会各个层面的议事决策权。在议事过程中,允许作为永久参与方的六个北极原住民组织全程参与讨论,但不允许它们参与投票决策;第二,北极理事会观察员(既包括观察员国,也包括一些国际政府组织及非政府组织)的主要作用是在资金投入、专家推荐、项目实施等方面给予理事会六个下属工作组协助和支持。第三,北极理事会观察员可以与北极原住民组织或北极国家合作,提出实施和开展相关项目的建议,但是未经北极理事会高官会议的批准,在具体的研究项目中提供的资金额度不能超过北极国家所提供的资金额度。最后,北极理事会观察员在参与理事会副部长级别会议、高官会议、六个下属工作组会议之际,经过会议主席批准,可以通过口头陈述和书面文件等方式就相关问题表达自身意见和提出相关政策建议,但在北极理事会部长级会议上,观察员只能提交书面文件。通过分析北极理事会关于观察员国角色和作用的规定和定位来看,观察员国在北极理事会中的权限十分有限(有限的参与权和项目提议权)。通过架设北极国家和六个北极原住民组织的特殊权力体系,把观察员排除在决策机制之外。通过制定项目方面的资金额度限制,限制了观察员通过资金投入等经济方式影响北极国家决策的能力,防止了观察员国的作用和影响超过北极原住民组织,也防止了观察员国的作用和形象过于突出而影响北极国家作为北极“守护者”的形象。

    北极公共外交实质是与北极治理的相关行为主体打交道,是把自身的利益诉求、政策理念、政策方案等有效传递给对方,并期许在关键问题领域得到对方的肯定和支持,扩大中国在北极治理相关议题中的“朋友圈”,进而增强中国在北极事务中的“可见度”和影响力,这与提升中国北极治理国际话语权的目标不谋而合。

(三)维护中国北极国家权益的重要路径

    进入21世纪以来,中国对公共外交理论与实践的兴趣,很大程度上是对海外国家形象持续恶化感到忧虑的结果。1公共外交具有鲜明的目的导向,需要以争取民心为手段来满足国家利益的需求。2塑造良好的国家形象是中国北极公共外交的重要目标,但并不是其最终要义。北极公共外交,既是优化中国负责任大国形象的重要方式,也是我国深度参与北极治理、维护中国北极国家权益的关键路径。从权力运用的角度来看,可以说公共外交的最高境界是让“硬实力变软”、让“软实力变硬”。

    北极地区自然环境和政治经济环境的变化与我国国家安全及发展战略息息相关。北极地区自然生态环境独特而脆弱,既受全球气候变化等全球环境问题的影响,又对中国等北极域外国家的环境安全产生重要影响,需要北极国家和北极域外国家携手努力;北极地区资源开发、航道利用等将为成为全球经济开发和增长的新空间,中国作为贸易大国和航运大国,如何开拓和利用新的经济机会是我国政府和企业面临的新课题;北极地区作为高新技术和绿色开发技术容易取得突破性进展的地区,积累和储备参与北极治理的专业知识和技术,是中国科学界和企业的重要工作方向;北极治理进入“建章立制”的新阶段,如何在北极治理议程设置和规则制定过程中发挥自身影响力,把自身利益诉求“嵌入”到北极规则制定当中,是中国北极外交的新挑战。中国积极谋划北极公共外交,可以有效维护和拓展中国在北极地区的国家利益,并实现中国北极治理目标。譬如在实现北极经济利益方面,中国通过展现已有的高新技术和绿色技术积累,有助于中国企业“进军”北极资源开发,降低甚至排除国际社会和北极当地居民的舆论障碍;在参与北极治理议程设置和规则制定方面,中国通过开展北极公共外交可以实现与非政府组织以及其他北极事务利益攸关方的议题“结盟”,实现中国在北极治理中的“可见度”。

    总之,积极谋划北极公共外交有助于北极域内外国家、主要国际非政府组织、北极原住民组织等了解中国在北极治理中的利益诉求、参与北极治理的愿望与决心,促进中国与其他北极治理利益攸关方的相互理解,增进合作和相互信任,为中国根据自身国情参与北极治理营造良好的国际舆论环境,助力中国北极利益诉求的实现和拓展。

二、中国开展北极公共外交的路径选择

    北极公共外交涉及理念确定、主体选择、平台运用、对象筛选等多个相互关联的具体维度。我国应该从这些具体维度出发,从顶层“设计好”中国北极公共外交体系,降低乃至消除国际社会对中国参与北极治理的误解和猜疑,构建和提升中国在北极事务中的国际话语权。

(一)构建中国北极事务国际话语体系

    中国谋划和开展北极公共外交,应该首要着力构建中国参与北极事务的国际话语体系,客观地向国际社会展示中国北极政策的理念、诉求和中国在北极治理中承担的国际责任和已经作出的国际贡献。

    在话语理念方面,应该积极宣传和践行“构建北极人类命运共同体”的北极外交理念。人类命运共同体理念体现着中华文明的独特视角和思维方式,是中国智慧的集中释放,本质上是人类社会的一种公共思想产品。1《中国的北极政策》白皮书充分呈现和展示了以构建“人类命运共同体”为核心的新时代中国特色社会主义外交思想和全球治理思想。白皮书指出,北极问题已超出北极国家间问题和区域问题的范畴,涉及北极域外国家的利益和国际社会的整体利益,攸关人类生存与发展的共同命运,具有全球意义和国际影响。中国倡导构建人类命运共同体,是北极事务的积极参与者、建设者和贡献者,努力为北极发展贡献中国智慧和中国力量。2白皮书反映出当今中国在参与北极国际治理中,努力体现“人类共同关切”和“人类共同命运”,倡导绿色发展和可持续发展的政策理念,坚持具体项目开展实施的风险预防原则,反对以北极自然生态环境破坏和恶化为代价的北极油气、矿产等自然资源开发,深刻体现了世界第二大经济体在北极环境保护中的国际责任担当及政策实践。

    在话语内容方面,我国应从合法性原则(国际条约法和习惯法依据)、邻近性原则(地理和气候系统的邻近性)、合作性原则(注重开展双边及多边国际合作)等角度,向北极国家、环保组织、北极原住民组织等全面阐述我国参与北极事务政策实践、利益诉求和相应国际责任,积极回应北极域内外国家对中国北极政策的疑虑,主动澄清国际社会对中国北极政策的误解,让国际社会公正、客观地评判中国的北极政策实践。最为关键的是,中国北极事务国家话语体系的构建要超越对自身利益的关注,应着眼于国际社会的利益关切和理念认同,着力阐释“中国机遇论”、“中国贡献论”和“中国责任论”,引导国际社会对中国北极政策的客观理解和认知,引导对中国参与北极事务的支持。

(二)搭建多元化的北极公共外交主体网络

    中国公共外交最早的实践者和倡导者赵启正教授认为:“公共外交的行为主体包括政府、社会团体、民间组织、社会精英和广大公众等多个层面。”4在未来一段时期,我国应构建富有灵活性的、多元化的公共外交主体网络,在充分发挥我国北极事务相关主管部门在北极政策解读和宣传的作用之际,重视我国国家领导人、北极自然科学家群体、智库、企业等主体的作用。

    我国党和政府领导人在一些多边国际舞台,直接阐述我国参与北极事务的利益诉求、责任担当及政策实践,能产生重大的积极效果。譬如2017年1月,习近平主席在联合国召开的“共商共筑人类命运共同体”高级别会议上特别提到“要秉持和平、主权、普惠、共治原则,把深海、极地、外空、互联网等领域打造成各方合作的新疆域”5,宣传了中国在战略新疆域治理中的政策理念,带动了国际主要媒体对中国理念的正面反应。掌握北极专业知识的自然科学家群体可以超越特定阶层的利益,被视为一支客观、独立的中介力量。1我国北极自然科学家可以通过中国——北欧北极论坛、国际极地年等机制,以及通过科学家相互之间的个人联系网络与全球极地科学家连城一体,成为北极事务国际合作的桥梁,进而在国际北极科学界更好地阐述中国北极政策,贡献中国智慧和提升中国话语权。2智库作为公共外交主体,通过智库间的人员互访与项目合作、策划政策研究的跨国合作以及智库观点的宣传等方式,影响他国公共外交政策制定和公众舆论。3当前,美国布鲁金斯学会、国际战略研究中心、大西洋理事会、卡内基国际和平基金会、加拿大国际治理创新中心、瑞典斯德哥尔摩和平研究所、俄罗斯战略研究所等国际知名智库都非常重视北极治理研究。我国政府应该鼓励和支持国内相关智库与这些国际知名智库建立起密切的合作及交流机制,通过与国外智库的交流合作,进而影响这些智库对中国北极政策及实践的认知。

    同时,伴随我国参与北极经济开发力度的强化,我国企业应该参与到北极公共外交体系中,并认真研究和践行企业公共外交。中国跨国企业的言行举止不仅代表企业文化,也传递中国对外的态度,使中国形象在当地人民心中大致定格。4北极是自然生态环境脆弱敏感区域,在新的北极地缘经济态势下,如何实现北极生态环境保护和自然资源开发之间的平衡,是北极域内外需要认真面对的问题,这也为我国跨国企业掌握资源绿色开发技术、破除“只追求经济利益”的海外形象、承担企业社会责任等提供了历史机遇。为此,中国企业在投资北极地区时,要积极担当社会责任,遵循所在国家的法律法规、社会规范及商业道德,践行环境保护、互利互惠的发展理念。

(三)充分利用双边及多边公共外交平台

    选择合适的北极公共外交平台,有助于传播中国参与北极治理的政策理念,讲述中国在北极事务中的国际责任担当及贡献。

    在双边领域,中国和美国在2010年建立了海洋法和极地事务对话机制、和冰岛在2012年签署《北极事务合作框架协议》、与俄罗斯在2013年建立北极事务对话机制,也与韩国、德国、法国等北极域外国家建立了参与北极治理的合作对话机制。中国应该利用好这些双边对话机制,针对对方主要关切做好预案。在多边平台方面,一方面要在新奥尔松国际北极科学委员会、北极事务科技部长会议、北极理事会、联合国大会、国际海事组织等国际机制中,讲述好中国北极故事;同时要积极参加北极圈大会、“北极——对话之地”论坛、北极前沿论坛三大北极事务论坛组办的相关会议和活动。这三大北极事务国际论坛得到主办国政府的重视和支持(三大论坛主办国分别是冰岛、俄罗斯、挪威),每届都会选择国际社会关注的、对北极发展和全球发展有重要影响的话题作为论坛主题。三大论坛成立以来,每届论坛的召开都得到了诸多国际知名媒体的跟踪报道和关注。更为可贵的是,这三大论坛不仅对各国政府官员开放,相关国际非政府组织代表、各国商界精英、学界学者、智库代表等都可以申请参会并参与交流。这就为我国各届人士提供了从不同维度和视角阐述中国北极政策的机会,会更加有助于国际社会成员客观看待和评判中国北极实践。同时,中日韩三国已经建立北极事务高级别年度对话机制,我国应该借助该机制,强化与日韩两国的北极政策交流与对话,增强三国北极政策的合作性,推动三国开展合作性北极公共外交。

(四)加强对关键目标群体的公共外交力度

    加强对关键目标群体的公共外交力度,就要求我国要做好北极公共外交对象国的民意评估。公共外交的民意导向决定了我国北极公共外交需要在大量民意调研基础之上全面认识和区分对象国普通民众、社会精英、利益集团等不同公众群体对待中国参与北极事务的态度、诉求和期待,并需要通过数据分析和科学预测,对不同类别公众的期待进行整合,以避免对不同国家民意的主管臆断和“单向度”塑造。其中,我国应该强化针对北极原住民和原住民组织的公共外交活动。北极地区居住着20多个文化、语言传统迥然有别于人类其他地区的原住民,但人口基数较多的原住民主要包括丹麦格陵兰岛、加拿大北极地区、美国阿拉斯加等地的因纽特人和俄罗斯北极地区的萨米人。二十世纪六七十年代,北极阿拉斯加、西伯利亚地区油气资源开发的加速,吸引了北极原住民的关注,他们注重北极地区的环境保护,要求参与并从资源开发中获益。在这种背景之下,北极原住民组织作为独特的社会力量开始活跃于北极国家的政治舞台上,对北极国家北极政策的制定和实施产生了巨大影响。原住民的特殊地位与权利在北极理事会、巴伦支欧洲——北极委员会等多种治理机制中得到了肯定。在北极理事会内,六个北极原住民组织可以利用“永久参与方”的身份优势为自己的利益进行积极辩护,进而影响北极八国的政策制定和实施。我国应该有针对性地谋划和开展针对北极原住民的公共外交项目和活动,拉近与北极原住民的“心理距离”。另外,要注重与环境保护类非政府组织保持良好沟通。近年来,世界自然基金会、绿色和平组织、地球之友等国际非政府组织参与北极治理的行动越来越积极,其在北极事务中的影响力和话语权不可小觑。我国应积极探索与这些环境类非政府组织的交流及合作渠道,在中国参与北极治理的过程中吸纳它们的意见和智慧,展示我国自信、包容、合作的国际形象。

三、中国开展北极公共外交的限度分析

    中国近年加大了对北极事务的战略关注力度,提升了北极外交在中国整体外交布局中的地位,这为中国谋划和推进北极公共外交提供了良好的政治基础。但需要指出的是,推进中国北极公共外交受到一些因素的制约,这些因素影响和限制着中国北极公共外交的预期目标和实施效果。

    第一,推进中国北极公共外交深受中国快速发展的结构性矛盾的制约。根据西方国际关系理论,大国在崛起过程中,其战略影响力的辐射范围将逐渐由周边扩散至外围,进而引起崛起国与被影响国家之间关系的紧张甚至冲突。这种理论和思想逻辑至今影响着一些国家的战略思维和外交行为。中国北极公共外交的实施将受制于中国综合实力快速上升所产生的结构性矛盾。中国实力的上升将引起北极国家公众和国际社会对中国经济战略、海洋战略以及外交战略的警惕和防范,进而引起对中国北极政策方案的排斥。比如俄罗斯对中国参与北极事务的态度方面,虽然乌克兰危机之后,俄罗斯迫于对中国资金、市场和部分技术的需求,积极开展与中国在北极亚马尔半岛天然气项目和北方海航道开发上的双方合作,但在其他领域,中俄双方的北极合作并未取得实质性进展,这主要缘于俄罗斯担心中国作为全球大国参与北极治理会“损害”俄罗斯在北极事务中的特殊地位,有意制约和迟缓中国在北极事务上的参与进度。2这种长期的结构性矛盾与中国独特的政治、经济和社会制度结合在一起,使得国际社会对中国外交政策的固有偏见在短期内难以消除。

    第二,“中国北极资源掠夺论”等负面国际舆论是中国整体国家形象在北极事务中的“映射”。作为正在崛起的大国,中国虽然声称并坚持走和平发展道路,但不同版本的“中国威胁论”久盛不衰,且有愈演愈烈之势。但不论基于能力的“中国威胁论”,还是基于意图的“中国威胁论”都罔顾客观事实,坚持把中国的发展与崛起描画为一种负面的、令人不安的甚至凶险的色彩,严重影响了我国在国际社会中的国家形象和美誉度,使得中国在众多国际场合都背负着沉重的国际舆论压力。这种总体的国家形象,被西方部分媒体、学者和非政府组织“整体迁移”到中国北极政策和实践中,就产生了诸如“中国北极威胁论”、“中国北极资源饥渴论”等负面论调。3无可否认,国际社会对中国的消极认识和固有偏见,致其看待作为北极域外国家的中国参与北极事务的眼光更加挑剔,进而抑制中国北极公共外交效果的发挥。

    第三,中国整体公共外交能力和北极外交能力的制约。其一,进入21世纪后,伴随着中国的快速发展,为让国际社会更加了解真实的中国和塑造良好的国际舆论环境,积极开展公共外交逐渐被提升到国家战略高度。党的十八大报告指出要“扎实推进公共外交和人文交流”1,这标志着公共外交作为整体外交的重要组成部分,被提升到国家战略的高度。总的来说,公共外交在当今中国的热潮是其他国家所无法比拟的。但与西方欧美国家相比,中国在公共外交领域依然属于后起之秀,经验依然不足。在实践中,中国公共外交的整体能力较为薄弱,包括公共外交协调和统一规划机制建设较为滞后、公共外交评估机制缺失、公共外交的官方色彩“过浓”而非政府组织等民间力量参与不足、公共外交理论研究相对滞后等。2其二,作为地理上的“近北极国家”,与北极国家相比,我国不具有参与北极事务的地理及身份优势,也使得北极事务迄今难以成为中国外交战略谋篇布局的重点方向。作为参与北极治理的“后来者”,我国开展北极科考的基础、时间长度及频率、后勤保障能力等,很难与占据地理优势的北极国家相比较,甚至与德国、法国、英国等“老牌”域外北极科考国家都无法比拟,使得我国当前参与北极治理所需要的海洋学、生物学等专业知识的积累依然较为薄弱。中国北极公共外交虽然在目标对象等方面有其特殊性,但仍然属于中国整体公共外交和北极外交的一部分,其实施效果必然受到中国整体公共外交和北极外交能力的影响。

结论

    在“重新发现北极”的时代背景下,包括北极国家、北极域外国家、北极原住民组织、国际非政府组织在内的众多利益攸关方相继加强参与北极治理的资源投入力度,进而编织出较为复杂的北极地缘政治和经济态势。随着中国的快速发展,中国的海外利益不断在全球延伸,北极地区逐渐成为中国国家利益拓展的一个新空间,与我国环境安全利益和经济安全利益息息相关。适时谋划和开展北极公共外交,有助于改善中国在北极事务中的国家形象,提升中国北极治理话语权,并维护和拓展中国北极国家权益。但在实践中,中国开展北极公共外交,受到中国崛起的结构性矛盾、中国整体国家形象和整体公共外交能力等因素的制约,这就要求我国在开展北极公共外交之际,要合理设定政策目标,注重潜移默化的政策感化,切忌追求“立竿见影”的政策效果。

北极公共外交;中国;北极治理;利益攸关方 责任编辑:admin
打印繁体】【投稿】【收藏】 【推荐】【举报】【评论】 【关闭】 【返回顶部
上一篇【2019.05】论国际法视域下南海争.. 下一篇【2019.03】论民主化对民族分离问..