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【2023.02】从对外援助到国际发展合作:中国的融入与革新
2023-08-31 16:59:07 来源:《社会主义研究》2023年第2期 作者:许志渝 宋天阳 【 】 浏览:3411次 评论:0

【摘要】中国国际发展合作是一个新术语但并非新事物,它是对外援助的转型与升级。从对外援助到国际发展合作的转型是中国对国际规范的学习与创新,中国同国际发展援助体系的互动是一种新的双向社会化过程,即先本土化后社会化。在本土化过程中,中国革新了既有的国际社会官方发展援助部分理念,搭建了“一带一路”等新型国际发展合作平台,并积极向发展中国家推介中国经验。在社会化过程中,中国学习了官方发展援助的有效性规范,接受了发展援助理念并进行了创新,同时借鉴了传统援助国的经验,综合推动了国际发 展合作制度化和规范化。从对外援助到国际发 展合作的转型,一方面是基于中国自身的利益选择,即对外援助政策需要与中国特色大国外交相匹配,中国需要消除部分国家对其的误解等;另一方面,官方发展援助中的弊端也促使中国开始思考创新对外援助新模式。

【关键词】国际发展合作;对外援助;国际规范;双向社会化

国际发展合作是一个新术语,但并非新事物,它是 对外援助的继承和发展。中国的国际发展合作是在“南南合作”框架下,以援助为基础,以全球可持续发展与繁荣为目标,以双边和多边为主要合作形式的多种发展合作模式的集合。从国际层面来看,中国的国际发展合作是坚定不移支持发展中国家和平发展、力求变革国际政治经济旧秩序旧格局、构建以合作为基础的新型国际关系的重要手段;从国内层面来看,中国的国际发展合作是坚定不移推进新时代改革开放、勇于变革创新的重要环节,也是构建新时代中国特色大国外交的重要表现。

虽然中国不是发展援助委员会(Development Assistance Committee,以下简称DAC)的成员,但这并不意味着中国远离了国际发展援助体系。作为一个新兴援助国,中国与国际发展援助体系的互动本质上是一种双向社会化进程。中国在70多年的对外援助中形成了一套具有中国特色的规范,并试图以此影响和革新国际发展援助领域的现有规范。同时,中国一直在积极融入国际发展援助体系,中国国家国际发展合作署(以下简称“国合署”)的成立和《新时代的中国国际发展合作》白皮书的发布等行动更被视为中国学习国际规范的重要之举。随着中国从对外援助转型为国际发展合作,中国与国际发展援助体系呈现出新的互动。那么,从对外援助到国际发展合作的转型是一种怎样的双向社会化?转型的动力和契机有哪些?回答这些问题对于中国推动国际发展合作紧迫且必要。

  一、“新双向社会化”:新内涵、新顺序、新变量

规范普遍被定义为具有特定身份的行为者的适当行为标准。国家与国际规范的关系也被简化为国家完全接受、部分接受及拒绝国际规范的规范传播问题。社会化是关于国际规范传播的主流观点。玛莎·芬尼莫尔(Martha Finnemore)和凯瑟琳·西金克(Karthryn Sikkink)认为,在国际政治的背景下,社会化涉及双边或多边的外交赞扬或谴责,并通过物质制裁和奖励来加强。社会化是一个自上而下的单一过程,国际规范通过国际组织的教化传播到国家行为体。阿米塔·阿查亚(Amitav Acharya)挑战了这一概念,提出了规范本土化(Norm Localization)的概念,规范本土化假设规范制定者和规范接受者之间的地位和知识比教化关系更 加平等,同时表现为一个由规范接受者发起的自下而上的动态。社会化和本土化是两个相反的单向规范扩 散过程,然而,近些年来,新兴大国与国际社会的互动不再局限于单向互动,关于双向社会化的讨论增多。社 会学存在着假定人们不仅是社会化的目标,而且是影响这个过程的内容和结果的积极主体的理论。蒲晓宇借鉴社会学的理论,提了双向社会化(Two-Way Socialization)这一概念,他认为在国际关系中,新兴国家 不但正在接受某些国际规范,而且试图塑造整个国际规范的演变进路。新兴大国并不一定反对所有的现有规范,但新兴大国在自由民主和核武器不扩散等问题上存在显著的规范差异。同时,新兴大国有强烈的规范偏好,试图使其在国际社会合法化。随后,朱立群等人对双向社会化进行了完善,认为国际层面的规范、规则为行为体所接受并内化的同时,行为体也将自身的规范、规则上传到国际层面,影响国际社会并形成国际社会 普遍接受的规范和制度。

传统双向社会化理论为中国融入国际社会提供了一个视角,但不能完全解释中国与国际援助体系的互动以及中国对外援助到国际发展合作的转型过程。因此,文对传统双向社会化理论进行了革新,认为中国从 对外援助到国际发展合作的转变是一种新双向社会化。这个“新”主要体现在三方面:

第一,新双向社会化 的“新内涵”:新双向社会化是本土化和社会化的结合。社会化是指国家行为体认识、接受国际规范的过程,也就是国家融入国际体系的过程;本土化是指国家行为体对本国规范的推崇和创 造新规范的过程,行为体有着绝对的主动权。相比之下,传统双向社会化聚焦国际和国内两个层面,实质是对 单向社会化的反向运用。如果国家没有和国际社会“一来一回”的互动,传统闭环式的双向社会化则无法形成。在国际发展援助领域,传统援助国和新兴援助国接触规范的途径不同,传统援助国出于义务接受、遵循和修改DAC拟定的规范,而被排除在DAC成员国之外的新兴援助国是否需要遵守国际规范却没有统一标准。中国作为新兴援助国也面临同样问题。因此,新双向社会化有效弥补了传统双向社会化应用上的不足。

第二,新双向社会化的“新顺序”:双向社会化的顺序并非一成不变,不同领域的国际规范扩散到国家的 时间不相同。传统双向社会化认为国际规范按照一定顺序扩散至国家,中国融入国际社会应是先接受了部分规范,然后再创造规范。事实上,规范扩散的先后不仅取决于国家行为体的利益偏好,也取决于其与国际体系 的互动程度。在国际发展援助领域中,中国的社会化不是先接受后创造的顺序,而是先创造后接受规范的过程。纵观对外援助历程,中国并未在一开始就接受国际官方发展援助的规范,而是先专注于中国的对外援助, 在实践中总结出适合中国的行为准则,然后在发展中学习并接受了国际规范。

第三,新双向社会化的“新变量”。传统双向社会化忽视了国际规范传播中的变量,更关注行为体与国际体系的整体互动而非不同阶段的互动,因此无法有效解释中国融入国际社会中的转型。中国从对外援助到国 际发展合作是一个重大的转折点,中国融入国际援助体系的过程并非“直线式发展”,而是“折线式发展”。相比之下,新双向社会化的适用性更广,不仅能够解释中国与国际援助体系的互动,还能解释互动过程中的转型原因。

  二、新双向社会化:从对外援助到国际发展合作的转型

从对外援助到国际发展合作的转型是一种新双向社会化过程。从内容上看,中国的转型是国际规范本土化和社会化的结合,既学习了国际发展援助的规范,如“援助有效性”规范;又推广了中国创造的规范,如“全球发展倡议”等。从顺序上看,中国先是完成了国际规范的本土化,中国在对外援助实践中形成了自己的规范并试图扩散到国际社会;再是不断调整援助体系,接受并学习官方发展援助中的规范,完成了社会化过程。

(一)国际规范的本土化

中国的对外援助始于上世纪50年代,中国在70多年的对外援助中形成了一套独有体系。中国对国际发展援助规范的态度并非全部接受,而是结合本国和发展中国家的国情,走出了中国特色援助之路,并创造了新的规范。具体而言,中国在援助理念、合作平台以及援助模式三方面进行了有益探索。

首先,国际规范的本土化体现在中国试图对援助理念进行创新,以此来表达中国对外援助的“对等”和“互惠”的理念。“对等”是指中国始终尊重广大发展中国家的切身利益和道路选择,平等对待所有发展中国家,不以意识形态、经济发展水平论亲疏,提供援助不带有附加条件。以中国为代表的新兴援助国在政治事务上有意保持着克制(不干预原则) 。中国提供的援助在很大程度上没有西方援助所附带的条件——良好的人权表现、强有力的经济管理、负责的环境政策和受援国政府的政治开放度。“互惠”强调互利共赢,不同于西方发展合作中以实现自身“国家利益”的利己行为,而是利己利他的行为。中国国际发展方式强调了其 发展援助的相互性,中国认为自己不是发展中国家的捐助国,而是与其他发展中国家合作的发展中国家。

一方面,中国的援助理念重塑了国际发展援助的话语权。在西方话语体系中,援助国称 为“Donor Countries”,意思是给予和捐赠的国家,而受援国称为“Recipient Countries”,即接受捐赠的国家。一开始,中国使用的对外援助英文翻译也同西方一样。在2011年和2014年中国对外援助白皮书中,“Recipient Countries”分别出现了38次和29次。如果中国长期沿用这种表述,将难以精准地突出中国对外援助的不同性质。中国对外援助没有跳出所谓“礼物理论”,这大大弱化了对外援助双方“伙伴关系”。因此,中国需要一套新的话语体系来重塑对外援助。2021年发布的《新时代的中国国际发展合作》体现了对话语的重塑, “Recipient Countries”在全文中仅出现了2次;不仅如此,白皮书更是首次采用了“伙伴国家”(Partner Countries)这一翻译,充分表达了中国认为援助双方是基于“伙伴关系”的合作理念。

另一方面,中国提出的全球发展倡议延伸了官方发展援助的内涵。DAC将官方发展援助定义为促进并专门针对发展中国家的经济发展和福利的政府援助。在全球化和新冠疫情双重叠加之下,发展中国家对传统对 外援助的依赖相对减少,经济增长和民生改善成为它们主要关注的议题,这使得既有规范也需要与时俱进。2021年9月召开的第76届联合国大会上,习近平主席提出全球发展倡议。全球发展倡议坚持发展优先、以人民为中心、普惠包容、创新驱动、人与自然和谐共生和行动导向等理念与原则,以减贫、粮食安全、抗疫和疫苗、 发展筹资、气候变化和绿色发展、工业化、数字经济及互联互通为重点合作领域。2022年6月,习近平主席主持首次全球发展高层对话会,推出中国落实全球发展倡议的32项主要举措。截至2022年12月底,已有100多 个国家和多个国际组织支持倡议,近70个国家加入“全球发展倡议之友小组”。中国提出的全球发展倡议契合了发展中国家现阶段的主要需求,重申了以推动构建“人类命运共同体”为指引的外交目标。

其次,中国不依附于西方所主导的国际发展合作平台,积极创造新的国际发展合作平台,为全球发展拓宽了新道路。2013年,习近平主席提出的“一带一路”倡议是中国国际发展合作的先导,倡议作为全球公共产品受到了沿线国家的欢迎。20世纪初,中国国际发展合作模式是建立在以“需求—项目”为中心的毛主席时代对外援助模式之上,而如今的国际发展合作模式因“一带一路”战略的提出有了新的政策反思。“一带一路”倡议以“共商共建共享”为原则,欢迎世界各国搭便车,共享发展成果。值得注意的是,“一带一路”倡议 并不等同于中国国际发展合作战略。但“一带一路”倡议被视为国际发展合作的现有平台,这是因为“一带一路”倡议确实能够推进全球发展和治理,从而促进经济全球化健康发展。截至2023年1月6日,中国已经同 151个国家和32个国际组织签署200余份共建“一带一路”倡议的合作文件。随着中国综合国力和国际影响力的增强,中国国际发展合作将会衍生出不同的合作模式和框架,不断服务于联合国可持续发展目标和全球治理实践。

此外,2016年成立的“南南合作”援助基金和“南南合作与发展学院”也是推动国际发展合作的重要平台。中国通过提供资金、共享经验等方式,以“南南合作”为基础的发展合作模式得到深化,中国同发展中国 家的合作更加密切。2022年6月24日,在北京召开的全球发展高层对话会上,习近平主席提出了“全球发展和南南合作基金”和“全球发展促进中心”两个新概念。“全球发展和南南合作基金”并非一个新事物,而是“南南合作援助基金”的转型升级,这与对外援助转型为国际发展合作的内在逻辑相同。中国积极打造的国 际发展合作新平台超脱了西方发展援助体系,发展合作的国际规范不再只是纵向的“南北合作”,“南南合作”已经成为一股势不可挡的趋势。

最后,中国积极推广自身发展经验,探索出了一套适合发展中国家借鉴的中国模式。一是中国逐渐形成了以“援助促发展”的模式。新中国成立之初,中国还是一个积贫积弱的大国,但中国并没有停止对发展中国家的支持,提供了大量无偿对外援助。中国在1950-1978年间累计提供对外援助约450亿元人民币,平均占国家同期财政支出的1.73%;1971-1975年间,援外支出占同期国家财政支出达5.88%。中国在此期间付出的巨大 努力证明了对于新兴援助国而言,减贫事业、自身发展和对外援助三者之间是不矛盾的。例如,为了使外援资 金更好地与中国自身的国家发展战略(即中国的五年计划)相结合,中国政府会向外国援助方提供国家发展战略的优先领域和项目清单,以利于中国与援助方能够充分协商,实现援助效应的最大化。二是“授人以鱼不如授人以渔”,中国注重提高受援国自主性。中国四十年减贫的根本经验是开发式扶贫,即让贫困在发展中逐步减少。中国不仅重视技术援助,帮助发展中国家提高自主发展能力,也意识到通过援助拉动发展中国家经济的进程相对缓慢,以“互利共赢”为导向的国际发展合作更能帮助发展中国家推动经济发展。例如,中国向 发展中国家传播的菌草技术既是一种援助,也是中国国际发展合作的示范领域,蕴含着破解发展中国家发展难题的中国智慧。

(二)国际规范的社会化

中国与国际援助体系的互动按照先本土化后社会化的顺序展开。在社会化过程中,虽然中国接受发展援助规范的时间较晚,但其十分重视对规范的观察性学习。尤其是党的十八大以来,中国积极参与国际援助体系,接受并学习了发展援助领域的规范。无论是学习DAC所建立的国际规范,还是学习“发展合作”理念或是建立专业的援助机构,中国对国际规范的学习和接受都能从对外援助到国际发展合作的转变中找到答案。

首先,中国积极学习并接受原有的国际发展援助规范。当今国际援助框架主要是由经合组织发展援助委员会成员国(OECD -DAC)构建,经过多年的发展,DAC 国家的对外援助框架已经渐趋规范,主要包括援助的法律和政治基础、援助一致性(协调)、组织机构设置、执行、监督和评估等诸方面的内容。由于新兴援助国没有统一的组织和行为规范,现有国际发展援助的规范由DAC制定与传播,DAC不仅敦促成员国遵守这些协议,也鼓励新兴援助国遵守规范。例如:20 05年,DAC促成了得到91个国家认可的《关于援助有效性的巴黎宣言》(以下简称《巴黎宣言》),其中所有权、和谐、合作、成果与共同责任被称之为《巴黎宣言》五项原则。对于DAC所推崇的规范,詹姆斯·莱利(Ja me s Reilly)认为,中国接受了所有权、和谐、成果三个标准,以及部分接受了共同责任规范(不接受隐含的透明规范),拒绝接受合作。事实上,中国的对外援助确是建立在受援国需求基础上,以结果为导向的友好援助。换言之,中国接受了《巴黎宣言》中的部分国际规范。

其次,中国意识到国际发展合作的重要性,接受了“发展合作”这一理念并运用到实践中,创新了援助理念。“发展合作”作为一种理念,重在强调援助国和受援国同样负有责任和义务,用“发展合作”理念调整援助形式和双边关系,既可以表达对受援国主权的尊重,也能为促进双方关系的良性发展、援助项目的持续性奠定基础。对中国而言,2011年是对外援助史上的分水岭,这一年中国开始学习OECD国家发布对外援助报告。《中国的对外援助(2011)》是第一份新中国对外援助白皮书,详细介绍了中国对外援助的发展和成果。该白皮书第六章展示了中国政府在力所能及的情况下与部分国际多边组织和国家,在能力建设、培训和基础设施建设方面开展了充分发挥各自优势的三边合作和区域合作,以及同多边组织和其他国家,在发展援助领域交流合作的开放态度。尽管多次提到国际合作,这份白皮书却没有描绘出它的内容轮廓。2014年,中国发布了第二份对外援助白皮书,同样单列一章介绍了“参与国际交流合作”。白皮书从“支持多边机构发展援助”、“参与发展合作国际交流”以及“开展援外国际合作”三方面介绍了中国在国际合作中的有益尝试。更为重要的是,它列举了支持多边机构发展援助的参与方式,即自愿捐款、股权融资等,这与国际发展合作的主要方式高度重合。相较于第一份白皮书,第二份白皮书内容更丰富,对于国际发展合作的介绍也更多。

2021年1月,国务院新闻办公室发布了首份以“国际发展合作”为题的白皮书——《新时代的中国国际发展合作》,该白皮书主要介绍了国际发展合作取得的成果、目标和未来展望。相较之下,“国际发展合作”这一提法更新了以“礼物理论”为基础的西方刻板印象,更加体现了中国积极推动全球发展伙伴关系的决心。同前两份对外援助白皮书相比,“国际发展合作”白皮书内容上更加丰富,重点更加突出。例如,该份白皮书阐明了“中国的对外援助顺应时代要求,向国际发展合作转型升级,呈现新气象、实现新发展、进入新时代”。再如,该文件首次列出了八项中国国际发展合作的政策主张;增加了“响应公共卫生突发事件”、“构建全球健康共同体”等具有时代特征的内容;明确了中国开展国际交流和三方合作的总体立场等。这份白皮书向世界传递了一个最重要的信号,即中国的对外援助已经转向国际发展合作,未来中国将聚焦国际发展合作,推动构建人类命运共同体。

最后,中国积极学习传统和新兴援助国在设立援助机构方面的做法,对外援助逐渐制度化和规范化。设置独立的国家级援外机构,在某种意义上被视为一国援助外交走向成熟的标志,世界主要的对外援助大国均设有类似的部门。在OECD成员国内部,援助机构被纳入外交部,使援助工作与国家利益保持一致。中国的许多援助官员和分析人士也在这样做,承认中国援助体系的复杂性和不足性,并呼吁建立一个“中国援助机构”。大部分新兴援助国并没有专门的援助机构和法律,但是随着对外援助发展的需要,新兴援助国开始学习国际规范,效仿建立自己的援助管理机构。如印度外交部在 2 012年成立发展伙伴管理局,以加强对印度援助项目和技术合作的管理,并负责各机构间援助的协调;2015年沙特成立萨勒曼国王人道主义援助与救济中心,作为协调人道主义援助的中央机构 3 。新兴援助国的做法也影响了中国。2018年3月,中国成立了国家国际发展合作署,专门负责管理和推广国际发展合作。这一里程碑事件意味着对外援助6 0多年来首次有了专属的行政管理机构,不再由国务院下属部门管理,而是由国务院直接管理的副部级机构。同年 8月,国合署、外交部和商务部共同发布了《对外援助管理办法》,确立了国合署同其他相关部门的职责。随后11月,国务院办公厅调整了商务部职责,在国际发展合作“谁负责”问题上更加明确,商务部的职责被分化,仅保留着执行职能,原有的决策指导和资金管理职能划归国合署,协助管理职能部分转移给外交部和驻外使领馆等。此外,中国政府用“国合署”而非“对外援助署”命名能看出中国对受援国平等地位和国家尊严的尊重,发展合作远比对外援助更能体现双方的对等性。

  三、从对外援助到国际发展合作转型的主要原因

中国从对外援助转变为国际发展合作是一种新双向社会化过程,其本土化和社会化的内容和顺序区别于传统的双向社会化。这一转变发生的原因可以归结于中国对外援助发展过程中出现的新变量。一方面,这是基于自身的利益选择,包括同外交目标的统一和对外援助话语权的重塑;另一方面,官方发展援助中的弊端也促使中国重新调整战略。

(一)对外援助与外交目标的一致性

卡罗尔·兰开斯特(Carol Lancaster)认为对外援助有四个主要目标:外交、发展、人道主义救济以及商业。外交被排在了首位,因为对外援助本身是政策实现的方式。纵观中国对外援助历程,当外交政策发生改变时,对外援助也保持了一致性。改革开放前,中国先后实行了“一边倒”、“两个拳头打人”以及“一条线、一大片”的外交政策,使得还未站稳脚跟的新中国卷入了美苏争霸的漩涡中,有着同中国相似历史的发展中国家自然成为了中国的主要争取对象。尽管当时的中国经济并不富裕,但为了团结发展中国家、争取政治支持,中国提供了大量对外援助。例如,中国在1950 -19 78年间累计提供对外援助约450亿元人民币,平均占国家同期财政支出的1.73% 。改革开放后,为了配合国内经济建设,中国外交更加重视和平与发展。20世纪80年代后期的“韬光养晦、有所作为”外交战略也促使对外援助更加注重“经济效益”而非“政治效益”。到1988年,只有13个非洲国家接受了中国的援助,而贸易关系则有所增加。

党的十八大以来,推动构建“人类命运共同体”成为了新时代中国特色大国外交的总目标。“人类命运共同体”的实现不仅依靠中国自身发展,也需要其他国家共同进步。全球化使得发展中国家对传统对外援助的依赖相对减少,如何促进经济增长,改善人民生活水平成为广大发展中国家的共同关切。在此背景下,单纯的对外援助难以符合时代发展需求,以合作共赢为导向的国际发展合作更加契合时代主题。从效益上看,“授人以鱼不如授人以渔”,通过援助拉动发展中国家经济的进程相对缓慢,发展中国家更需要获得较快的经济效益,以“互利共赢”为导向的国际发展合作更能帮助发展中国家产生“利润”。从形式上看,对外援助主要包括成套项目、一般物资、技术合作、人力资源开发合作、援外医疗队、紧急人道主义援助、援外志愿者和债务减免八种形式,而国际发展合作的范围则更广,其新增的“南南合作”援助基金项目,涉及农业发展与粮食安全、减贫、妇幼健康、卫生响应、教育培训、灾后重建、移民和难民保护、促贸援助等多个领域。从主体上看,国际发展合作鼓励双多边共同参与,强调国家、国际组织之间的互动。如果把国际发展合作的不同主体放在一个全景式的时空里,会看到一种新的多边主义外加多驱动力的多行为主体,在国际发展合作平台上共存叠加的时代。

(二)构建国际发展合作话语权

中国对外援助转向国际发展合作的第二个原因是中国几十年对外援助实践没有被国际社会真正理解。进入国际发展合作阶段后,中国亟需建构一套新的话语体系。传统援助国对中国对外援助的误解主要集中在援助理念和援助机构两方面:援助理念方面,国内外对此的批评主要集中于“援助信誉低”、“监管不力”、“缺乏透明度”及“协作不力”等方面。例如,有学者指出,中国对外援助资金流动由中国商务部监控,而商务部的宗旨是促进中国贸易和投资,并非帮助其他国家的发展。由于定义上的挑战(金融流动被视作援助,但并非如此)和透明度的不足,中国的援助体系并没有得到有效理解。此外,援外项目监管不力损害了中国政府的声誉,柬埔寨的清阿林河水电站项目便是一个例子,该项目因中方承包商未能听取当地民众对环境问题的关切而被叫停,目前仍处在搁置状态。援助机构方面,缺乏独立的对外援助机构也是西方误解中国对外援助的症结所在。国合署成立之前,中国并没有独立管理对外援助的职能部门,只是赋予相关部门管理对外援助的职责。在这期间,对外援助的归口管理部门经历了对外经济联络总局(1961-1964年)、对外经济联络委员会(1964 -1970年)、对外经济联络部(1970 -1982年)、对外经济贸易部(1982 -1993年)、对外贸易经济合作部(1993 -2003年)和商务部(2003 -2018年)等六次调整转型。对外援助的管理和执行职能一直都划归商务部,外交部和财政部等其他部委更多是协调职能。尽管商务部是主要的援外机构,但其职能却是有限的。有学者称,中国不公布援助数额的原因之一是缺乏独立的援助机构以及援助的来源是多方位,商务部难以统计具体的援助数量。由于缺乏一个独立的监管机构,部门之间分工不明确,部委之间的关系时常微妙,商务部和外交部之间存在对外援助的隔阂。例如,在世界银行的一次会议上,一位顾问曾表示在涉及到刚果矿产投资等大型交易时,中国外交部本是既定程序中的参与者,但现在他们甚至没有被邀请,也没有座位。

(三)官方发展援助的弊端

如果说前两个原因是中国学习、接受国际规范的主要原因,那官方发展援助的弊端则是促使中国创造规范的关键原因。以官方发展援助作为国际发展援助统计标准存在着限制性过强、有效性存疑、主导权争议、政治性突出以及局限性显著等不足。一方面,传统援助国对发展中国家的援助是有条件的不平等交换,要求受援国给予一定回报。西方发达国家大量援助资金流向了非洲,其所推崇的普世价值也以“改善人权、推动民主化和良好治理”等幌子渗透到非洲国家内政中。而中国的对外援助一开始就是建立在“不附加任何政治条件”的基础上,因此自然不会效仿西方的做法。另一方面,一些传统援助国忽视了发展中国家的真正需求,传统援助国的援助资金并没有被有效利用,存在大量资金浪费,传统援助国的资金和项目也并未有效改善当地经济。提供援助资金和简单地增加投资并不是经济增长的关键,只有当资本分配给其最具生产力的用途并且政府鼓励、尊重和支持那些能够促进国家长期潜力的行业时,经济才能受益。此外,受援国的腐败问题也导致发展援助资金还未运用到具体项目中就已经被挪用,西方发展援助已经形成了一个产业链,这个链条消化了很大一部分援助资金,而且这个系统以非政治化的面貌出现,使发展援助系统更复杂,成本越来越高。

  四、结语

中国的对外援助历史悠久,作为一个发展中国家,中国始终在力所能及的范围内帮助其他发展中国家。随着时代要求的变化,中国的对外援助经历了向国际发展合作的过渡和升级。如果把中国放在国际发展援助体系中,中国是一个学习者,中国并没有试图推翻现有的国际规范,而是先创造后接受规范,这种互动是一种新的双向社会化。从对外援助到国际发展合作的转型是中国学习国际规范的例子,比起接受规范,中国更加注重创造。中国并不是生搬硬套,而是从理念、平台和模式上进行了中国式的革新与创造,这也是本土化的过程。从理念上看,中国认为援助双方是超越援助的“伙伴关系”,这种理念同样印刻在“全球发展伙伴倡议”之中。从平台上看,中国提倡的“一带一路”战略聚焦基础设施,切合广大发展中国家的需求,真正做到了有效援助。从模式上看,中国将发展与减贫联系起来,以援助促发展,注重提升受援国的自主性,而不仅仅是传授经验。当然,我们必须承认中国也接受了西方发达国家的部分规范。在社会化的过程中,中国始终尊重并继续学习国际规范。第一,中国接受了《巴黎宣言》的部分原则,注重援助的有效性;第二,传统援助国关于发展合作理念也被采纳,从国合署的命名中以及白皮书重点的演变中都能找到痕迹;第三,中国建立的独立对外援助管理机构被视为学习国际规范的一个大跨步,国际发展合作将更加制度化和高效化。

任何转型都不是偶然的,中国创造和接受国际规范都是基于国家利益的选择。作为新时代中国特色大国外交的重要组成部分,对外援助也需要与时俱进。长期以来,西方对中国的对外援助持有偏见,而转型为国际发展合作可以更好地向国际社会传递中国的声音,争取话语权。官方发展援助中的许多不足也让中国坚持思考对国际规范的学习,中国不会为了融入国际社会而接受不符合发展规律的国际规范。中国的国际发展合作方兴未艾,未来,关于中国的国际发展合作研究,除了继续考察国际发展合作的合作动机和具体效果以外,还应该关注中国的国际发展合作行动在西方和发展中国家的反响。明确发达国家和发展中国家对中国国际发展合作计划及一系列行动的反映也能够帮助国合署做出更为贴切、明智的政策抉择。

责任编辑:admin
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