一、引言:协作治理产生的社会历史背景
20世纪90年代后期, 恐怖主义、环境污染、气候变化等“棘手问题” (wicked problem) 大量涌现, 成为西方公共管理的核心关注。1这类问题深刻涉及社会大众和各国政府, 却又难以通过传统的某一公共部门甚或单独的政府系统独立解决, 需要跨社会部门进行协作。于是, 跨机构的 (cross-agency) 、跨域的 (crossboundary) 、跨部门的 (cross-sector) 协作 (collaboration) 成为实践界和理论界的新关注点。2
数十年间, 政府组织、私营部门、社会团体和社会公众共同参与的治理机制——协作治理在美国等西方国家已成为解决复杂性棘手问题的新路径, 广泛应用于水资源管理、城市规划、土地开发和公共交通等领域。1在实践如火如荼展开的同时, 协作治理作为一种新的公共治理范式也得到了西方学界的高度重视, 称誉其为“重建公共管理理论的契机”2。
源自于域外的协作治理也为我国复杂公共问题的解决和传统治理模式的转型开拓了思路。随着我国区域经济一体化进程的加快和不断深化, 我国同样面临诸如区域开发和环境保护等跨域的棘手问题, 3这些对公共行政体系的责任和能力提出了更高、更复杂也更迫切的要求, 而传统行政主导的单边管理模式在应对时所表现出的公众参与不足、协调乏力等弊端亦日渐明显。4如何有效地进行跨地区、跨部门的协作, 妥善地解决此类社会公共问题、缓解政治压力?协作治理恰回应了这种现实的需求, 自20世纪末期译介入中国以来, 迅速地传播和铺展开来。5
虽然协作治理在国内外的研究与实践时间不到三十年, 但它已成为新兴的学术热点。对于这样一个成长中的研究领域, 亟需展开总结和回顾。
二、协作治理的理论溯源
“collaborative governance” (协作治理) 提炼自西方公共管理的研究和实践6, 在20世纪末期才传入我国。综观协作治理的研究文献, 协作治理的理论渊源和生发依据由于域内外学者的学科视角和现实关怀各不相同而存在差别。
(一) 域外境况
在协作治理研究的初期, 域外学者并没有提出明确的协作治理理论框架, 而仅是将研究的关注点置于公私部门间的协作关系上, 着重讨论协作的过程。
由于切中公共行政与民主的核心问题, 协作治理也引起了公共行政学家的极大兴趣。一方面, 民主制度的研究者持续关注了美国民间机构、投票行为以及社会资本的衰减, 认为传统治理模式的弊端日渐凸显7;另一方面, 受协商民主运动的影响8, 为公民提供行使发言权的机会以促进政府系统更高水平的透明度、问责性和合法性, 构建负责任的、公民导向的政府成为普遍共识1, 这两个方面共同激发了公民参与新范式的产生和对其的探讨。
协作治理还根植于管理实践中。凯特勒用“跨域” (cross-boundary) 描述协作的必要性。2普莱斯曼和威尔达弗斯基3、麦圭尔4则指出了在政策执行中共享行政治理权的必要性。府际关系和网络理论 (intergovernmental relations and network theory) 对水平网络管理和协作式公共管理的模式、结构、影响因素和产出有效性进行了探讨, 为协作治理的组织基础提供了认知素材和研究进路5;博弈论则关注了以利益为基础的协商和双赢交易问题6, 并为在替代性纠纷解决、冲突管理和劳资关系、人事管理、环境和公共政策中的共识达成提供了方法论。7
随着实践的开展和研究的深入, “协作治理”开始作为一个独立的范畴出现。伍德等在1991年首次提出了协作治理的概念, 将其界定为一种多个利益相关方在处理公共事务的过程中所做出的共同决策、并达成合意的治理模式。8此后, 协作治理开始以一种新治理模式的面貌流行于公共管理领域。1997年, 经由哈德米安等人的研究9, 协作治理上升到了理论的高度, 并被肯定为是一种民主制度下治理的新范式。102006年, 奥利瑞等将协作治理纳入政府治理的框架中做出了深入分析。112012年, 柯克等在总结诸家研究的基础上, 综合集体行动、协作式社会学习和冲突解决过程等理论要素构建了一个颇具包容性的协作治理整体框架。12协作治理本身的理论体系基本形成。
(二) 国内情形
20世纪末, 协作治理最初被引入国内时主要是用于工商管理、经济学和国际关系领域的研究, 2003年才开始在公共管理领域尝试使用。2010年前后, 国内学者开始译介协作治理的外文著作13, 阐述协作治理的概念和理论视域中的基本问题1, 研究协作治理的域外发展2, 并尝试使用这一研究框架, 同时结合本土案例探讨协作治理理论在国内的适用性和适应性问题。3随着行政体制改革、政治民主化改革和地方分权化改革的深入, 特别是“推进国家治理体系和治理能力现代化”这一改革目标的确立, 国内对协作治理的研究和实践迅速升温。
国内研究协作治理最普遍的理论根据是治理理论。治理理论和协作治理几乎同时传入我国, 治理理论有两个核心论点——去中心化和多中心4, 协作治理正是多中心主体参与治理的前沿研究。也有学者认为除了西方理论, 我国传统文化和哲学思想——如黄宗羲的新民本思想5、传统哲学的协同理念6等也涵摄和滋养了协作治理的理论要素。
此外, 协商民主理论强调通过对话、倾听、讨论和辩论等形式更好地促进民意的表达和公共部门对民意的理解, 提升公民参与的真实性和有效性7;政策网络理论关注研究国家与利益团体之间的利益协商和调解活动, 聚焦行动者互动关系和资源配置形态的调整, 以及互动过程中对规则的修正与调试8;网络治理理论着眼于治理模式、信任机制、协商、妥协、合作等的研究9, 这诸种理论都为协作治理提供了研究视角和可供参酌的实践方法与操作规则。但从整体上看, “协作治理”的研究仍处于起步阶段, 没有形成一个较具共识的概念, 本身的理论框架亦未建立, 多数研究散见于治理理论、协商民主、政策网络等相关文献中。
三、概念考辨
虽然协作治理的研究业成为国内外公共治理领域研究中的常见范畴, 但无论国内还是国外, 关于协作治理 (collaborative governance) 的概念界定, 都尚未达成统一。为了行文的方便, 笔者首先讨论其在中文概念中的多种译法, 随后再考察域外研究对其的界定。
(一) 三种常见中文译法
英文文献中通常用“collaborative governance”作为协作治理的关键词10, 但当“collaborative governance”被译为中文时, 就出现了包括“协作治理”“协同治理”“合作治理”在内的一组语词外形上极为相似的概念。
有学者曾尝试从中文辞源的角度并以公共政策过程为例对这三个概念做出辨析, 认为协作治理与协同治理的区别在于治理方式——前者强调权力与资源的共享, 后者强调广泛参与、讨论协商、通力合作和共同行动;但由于二者具有内在相似性, 因此它们都对应的是公共政策的执行过程, 主要的治理目标是通过各政策利益相关方的协作和协同确保政策得以顺畅执行;而合作治理涵盖范围最广、内容最全面, 对应了公共政策过程从制定到执行再到监督和完善的整个环节。11而且, 从使用频率上看, 以“主题”或“关键词”, “精确”匹配为条件在中国知网文献中进行检索, “协作治理”有304篇, “协同治理”有4457篇, “合作治理”有4747篇。在文献体量上这些概念也存在较为显著的差异。
综观这些研究涉及的领域和分析视角, 三个概念的差异却并不明显——有相当数量的文章在行文中自由切换、穿插使用这些语词而实际上并未加以区别。笔者认为, 这三种译法本就源自同一个英文词组, 若从翻译的角度看, 笔者认同姜士伟的分析1, “collaborative governance”译为“协作治理”更为准确。但考量到综述的全面性, 本文关于协作治理的国内研究是以“协作治理”“协同治理”“合作治理”这三个主题或关键词的文献为基础展开的, 而非仅仅锚定“协作治理”这一主题或关键词。此外, 如非文献的作者有特殊说明, 笔者默认协作治理、协同治理、合作治理具有相同的内涵和外延。
(二) 域外概念界定和国内观点
协作治理的域外实践先于其理论研究。由于实践的多样性, 后发的概念界定也莫衷一是, 但大体上可分为广义和狭义两种。
广义上的协作治理, 指的是一套在公共政策制定和公共管理中的程序和相应的组织架构——当某特定的公共目标必须通过跨公共机构的、跨政府层级的、或是跨域 (公、私、公民社会) 的协作才能够实现而别无他法时, 这套程序和组织架构能够为各主体建设性地参与提供平台和保障。2治理主体囊括了各种性质、各种类型的自主主体联合;由于认为协作治理是“通过正式或非正式的协商形成制度和框架来管理主体间关系, 规范其行为, 做出决策”3, 因此在治理形式上也颇具弹性, 囊括了各种层次和程度的公共参与。
虽然广义界定的协作治理能够在包容度上更具柔韧性, 但这一定义过于宽泛, 不利于将这种治理机制同公民参与、参与式治理等区分开来, 因此, 也有学者对协作治理做出狭义的、更为严格的定义, 指出它是一种在政策制定和执行过程中, 或是公共项目和事务的管理过程中, 由有权机关正式发起、政府和非政府的利益相关方参加的以合意为导向的、协商性的治理机制。4较之广义定义, 狭义概念对于协作治理的应用背景、启动程序、参与主体、协作程序及其正规性都有清晰而严格的限制。
国内对于协作治理的概念则基本处于域外广义层次上的界定, 认为协作治理是各国各地区公共治理发展的共同趋势, 既往的政府垄断社会治理的格局已失去历史合理性5, 处理纷繁复杂的公共事务需要政府、非政府组织等主体协作起来进行治理6;通过平等、互动与协商, 政府、企业、非政府组织和公民社会构建起伙伴关系, 共享利益、共担风险, 在社会事务的管理中实现各参与主体的多赢。7基于这种广义的理解, 有学人将府际合作、多伙伴治理、共同管理、公私伙伴、私人和社会伙伴等都纳入协作治理的范畴中。8
截至目前, 虽然对于协作治理的概念界定学界仍未达成一致, 但总的说来, 关于协作治理的各家理解至少在三个方面具有共识性: (1) 协作治理的目标是解决公共问题; (2) 治理过程通过协作实现; (3) 协作过程以共识为导向。
四、研究进展:协作治理的外观和内核
虽然立足的具体的学科和关注的社会事务领域存在差别, 但整体看来, 对协作治理的基本问题现有的研究还是从不同视角进行了探究。这些基本问题大致可以置入两个层面:外观和内核。关于协作治理的外观, 现有的研究聚焦于治理主体、分领域应用和实践模式三个维度, 而对于协作治理的内核, 相关的研究集中于理念、过程和要素三个维度。
(一) 协作治理的外观研究
1. 对协作治理主体的研究
协作治理的主体是谁?理论研究中代表性的观点主要有以下两种: (1) 协作治理是发生在公共部门与私营部门、公共部门与社会组织、私营部门和社会组织等异质治理主体之间的1, 诸如公共部门之间、私营部门之间或是非政府组织之间进行的活动都应排除出协作治理的范畴; (2) 协作治理发生在政府间 (如联邦政府—州政府、联邦政府的各机构间) 或是社区间, 其主体是同质的。2
关于异质治理主体的协作研究, 当前文献中较为常见的主体格局是政府、企业、公民社会参与协同治理;政府—企业、政府—社会组织, 或是政府—企业—社会组织之间的协作关系是研究普遍论及的问题。虽然协作治理的参与方应由所涉及事务而定, 多元格局中政府不应是永不退台的角色, 但由于实践中政府常常是协作治理主体格局中固定存在的一方, 扮演了发起者、组织者、领导者、监督者等多种角色, 对协作治理的启动和开展起到决定性影响, 鉴于此有学者将这种治理主体格局称为“政府协同治理”3。
需要注意的是, 虽然理论上对治理主体的分类具有互斥性, 但从国内外的实践中看, 其实并没有严格地将同质主体间的协作, 特别是公共部门之间的协作以及非政府组织之间的协作排除在协作治理的范畴之外。相应地, 对政府系统内部的协作已开始受到理论关注4, 对政府内部的功能整合、协作过程的运行机理和关键影响要素等进行了描述, 但相关的讨论较之异质主体间协作的研究仍显单薄, 值得进一步探索和挖掘。
2. 对协作治理分领域应用的讨论
由于域外研究者学科背景和问题关注点存在差异, 虽然现实中协作治理被广泛应用于多个政策系统, 如行政执法5、老兵健康管理6、国土安全7、儿童和家庭服务提供8、政府承包9等, 但从文献看来, 对危机管理、资源管理、环境管理、流域管理和公共服务供给领域中协作治理实践的讨论最为集中。在几个焦点领域中, 协作治理在环境管理领域的相关研究又是最多的, 环境机构、联邦和州公共卫生部门的协作1, 针对空地保护2、自然资源管理3、森林管理4等环境议题展开的协作都有相关论述。
关于实践协作治理的必要性, 研究者认为, 在政府财政能力下降和公共服务提供成本增加的现实困境下, 利用地区间协作方式提供政府服务成为确保服务质量不下降的替代性方案。这种地区间协作分为两种:一是同级政府之间自愿进行的横向协作, 如消防、警察、图书馆等;二是不同级别的政府以协议方式进行的纵向合作, 如动物保护、危机处理和环境保护。5从结果来看, 协作治理在地方经济政策6、危机管理7等领域的应用取得了积极的成效。
我国学者对协作治理的实践关注则主要集中于环境保护和污染治理、公共危机管理、区域合作、社区治理等领域, 聚焦大气污染治理、流域污染治理、邻避设施选址等环境保护议题, 以及公共安全、食品安全、区域经济合作和经济发展、老旧社区改造和社区建设等治理难题。此外, 关于公共物品和服务供给, 特别是政府购买服务的协作治理实践研究也逐渐增多。这些研究着力于探讨如何突破全能政府的思维影响并摆脱政府体系刚性分割模式的限制8, 通过多元化参与主体9, 设立协作委员会等协作治理的组织载体10, 设计新式协作模式11, 建立包括府际协调、利益表达和整合、冲突解决的保障机制等新机制12, 为复杂社会问题的解决寻找到一条政府与社会协作治理的新道路。13
3. 对协作治理实践模式的提炼
阿格拉诺夫和麦圭尔研究美国地方政府的协作实践时, 认为不仅在纵向的政府部门之间存在协作, 在政府、私营部门、社会组织之间也存在横向的协作。他们使用“城市协作性活动的水平”和“这种协作性活动作为城市治理战略的程度”这两个变量将城市间的协作治理划分为六种模式: (1) 地方政府与多种参与主体共同采取战略行动的“基于辖区的管理模式”; (2) 地方政府完全避免协作的“节制模式”; (3) 地方政府对于协作治理保持适度的积极, 但很少进行战略性协作的“自上而下模式”; (4) 地方政府开展协作治理的频度适度或者偏高, 对协作治理的战略性定位处于中等水平, 以纵向协作为主的“接受捐赠模式”; (5) 地方政府对于协作治理的参与意向不固定, 往往是被动式选择协作战略的“保守模式”; (6) 地方政府主要采取横向, 而非纵向的协作机制, 协作是战略性的“满足模式”。1吕志奎和孟庆国则解析了以英国“协同政府”改革为代表的跨部门协作治理模式和美国大都市区域治理实践中的跨地区协作治理模式。2
关于协作治理的实践模式, 国内主要是结合跨域管理实务来进行分析和归纳的。以张成福为代表的跨域治理研究学者提炼出三种模式:纵向度的垂直型协作治理、横向度的水平型协作治理和跨部门协作治理3, 不仅对我国政府间协作治理的现实形态进行了清晰的刻画, 也为我国地方政府公共问题解决及地方治理模式转型的相关研究提供了抓手, 而基于其进行的若干案例研究又进一步对三种模式进行了验证或修正。研究表明, 第一种和第二种模式, 纵向与横向度的协作治理短期效果显著, 但协作得以实施并取得成效的关键是官僚体系内高层政府或政治权威的支持和推动。4第三种模式, 跨部门协作治理的主体包括政府与企业、非政府组织和公民社会等, 这种协作治理多由政府主动发起, 寻求与企业、非政府组织和公民社会的协作, 用于解决那些难以由其独立处理的社会事务或解决的公共问题。政府在这种协作中发挥主导作用, 其他参与主体可以就相关事宜和政府进行协商谈判。这种协作治理模式的域外实践主要施用于政府购买公共产品与公共服务领域。5而我国政府购买公共服务尚处初级阶段, 区域发展也不平衡, 主要集中于经济较为发达的东部沿海地区, 政府购买多集中在养老、社区、教育、医疗相关资源和服务6, 在实施范围和购买服务的水平上仍然和域外有明显差距。
(二) 协作治理的内核探求
1. 协作治理的理念探讨
研究者们对协作治理的理念存在不同见解, 主要表现为目的取向和工具取向的分野。
目的取向者认为协作治理是一种面向未来的可持续的新式治理形式, 赋予协作治理在社会功能上的正向功能和积极的民主价值判断, 围绕协作治理中的公民参与和民主关系展开了诸多讨论, 认为作为一种民主实践的协作治理, 其操作过程体现了民主性、审议性、代表性、授权性、透明性、公平性和合法性7;其在实践中拓宽了公民视野, 提升了公民民主参与的意识, 培养了公民参与的实践能力和参与理念8;由于契合了服务型政府理念所蕴含的公民本位、公平正义、公共服务、公共责任等价值诉求, 故而推进协作治理方能最大限度地维护和增进公共利益。9
相较而言, 工具取向者则认为协作治理的根本目的在于实现资源集聚和优势互补10, 是对传统单中心科层制的反思11和对碎片化公共服务提供模式的修正12, 是一副用于解决复杂社会问题的“药方”。作为工具的协作治理, 关注的是, 为解决一个共同的公共难题1, 如何促使人们参与到跨域的公共政策制定和管理过程中2;如何通过横向和纵向的复杂活动, 在组织层面构建起参与者之间的依赖关系, 公共部门如何凭借在这一协作网络中的核心地位对整个协作的运行过程进行管理3;在协作过程中, 如何做出结构化的安排、制定正式协议、鼓励设立共同目标和分享资源4。甚至更进一步, 为发挥这种治理工具的最佳效用, 有学者指出协作治理应主要在区域公共事务的治理、中国公民社会的发育和街面官僚的行政执法这三个领域加以施用。5
2. 协作治理的过程研究
关于协作治理的过程划分, 主要有两种观点:一是“阶段说”, 二是“循环说”。
持“阶段说”观点的学者认为协作治理是分步骤、分阶段的线性过程。在具体划分协作治理的阶段时, 各家观点略有不同, 主流的是三阶段划分论和四阶段划分论。格雷等人认为协作治理包括问题的设定、方向的设定和实施三个阶段;6爱德伦伯斯则是将协作过程划分为准备、政策发展、决策制定三个阶段。7瑞英等人将协作治理的过程划分为四个阶段:谈判、承诺、实施和评估。8虽然同样也是划分为四个阶段, 但克瑞斯利普和拉森认为, 这四个阶段分别是酝酿阶段、发起阶段、协作阶段和执行阶段。9主张“循环说”的学者则认为协作治理的过程是一个输入和输出不断交互、反复的循环, 代表人物是安塞尔和加什10、艾默生、纳巴奇和巴洛格、11刘小泉和朱德米12。
协作治理过程的其他要素也受到学界关注。有学人指出, 多主体协作治理过程中, 最为重要的是建立有效的合作伙伴关系。13但研究者同时指出, 在协作治理的过程中, 对政府的角色要有清楚的认识, 协作并不意味着对政府权威的否定14, 成功的协作治理需要中央的宏观调控和政策指导, 协作过程中地方各级政府部门仍然处于主导地位。15此外, 研究者也关注了以协商为例的协作方法和步骤的实施, 如组织各方进行利益表达和利益综合, 平衡资源依赖等因素对协作的影响、对参与方进行责任分配和考核, 帮助建立信任关系等16;并以政府购买公共服务为例, 指出需引入第三方评估、建立绩效评估机制, 对公共服务的提供方进行评价以建立长效的政府购买机制1, 对协作治理的动力机制进行了探究和考量。此外, 通过对以美国协商式规章制定的详解, 学人也讨论了国内协作治理的制度化愿景。2
3. 协作治理的要素分析
对协作治理的要素分析, 研究现状可概括为单个要素的研究与整体分析框架的构建共进。
域外学界通过实证研究对协作治理的要素解析已较为系统和深入。维格达认为协作治理驱动的主体主要有三种:由政府和公共行政体系等的官僚驱动协作与变革;由公民等草根推动协作;由私营部门驱动协作。3而交易费用 (决策费用、委托费用、代理费用) 和资源管理的子系统 (政府机构的政治控制、平均教育水平、个人收入水平) 是政府是否采取协作治理的影响因素;机构规则、个人品质和机构特点会影响到对协作机构的评估。4安塞尔等基于对137个协作治理案例的分析, 确定了一组协作治理能否成功组织各方进行协作的关键变量, 如历史冲突和合作、激励利益相关方参与协作的机制、权力和资源的平衡性、领导力、制度设计等。同时, 他们还确定了包括面对面的对话、建立信任、构建承诺和取得共同理解这些协作过程本身的影响因素。5
国内学界也对协作治理的诸变量展开了探究。刘波等对影响政府间合作治理成功的因素进行了研究6, 提炼和分析了包括伙伴能力、公众要求等合作启动的外部环境要素, 良好的信任关系、对彼此资源的依赖互补性等客观上促进主体协同的要素以及公共服务质量、政府回应性等政府主动采取合作行为的内部驱动力要素, 并对信任、沟通和资源依赖等要素与协作治理的相关关系进行了验证。丁忠毅基于府际协作案例对协作过程中的阻滞因素做出研究7, 杨立华则运用博弈论的方法、基于主体间冲突和博弈的视角研究治理主体对于协作治理结果的影响。8
经由对域外治理测量指标和评估体系的回顾与述评9, 国内学人提出了治理评价的框架并对其进行了相关的检验, 本土治理评估已取得阶段性成果10, 但协作治理本土化评估指标的讨论仍不普遍, 仅仅是开始尝试。关于协作治理产出的测度, 有学者尝试从政府协作治理成本和政府协作治理效能两个维度构建测评指标体系。测量政府协作治理成本的指标包括协调、妥协、整合、维护等, 而政府协作治理效能的测评指标有社会、经济、时间等。11但这种指标设计仍然是纸面上的, 在缺乏信、效度校验的同时也还没有实证研究予以佐证。
随着理论研究的深入, 有学者开始尝试将各视角、各维度下协作治理的诸多因素置于一个统一的分析框架下进行梳理。所开发的协作治理整体性分析框架较有影响力的学者有汤姆森和佩里12, 布莱森、克罗斯比和斯通13, 安塞尔和加什14, 艾默生、纳巴奇和巴洛格15, 邓念国16, 刘小泉和朱德17。要注意的是, 由于学者们所立基的学科领域不同, 这数个“统一”的框架其实也仍未取得学界的一致意见 (见表1) 。
表1:协作治理的代表性分析框架 下载原表
资料来源:笔者整理绘制。
五、研究发现与反思
前述文献研究为协作治理的总体发展勾勒了概貌。可以看出, 国内外学界对于协作治理的研究已经取得了明显进展, 但仍有进一步挖掘和深入思考的空间。
首先, 从研究内容上看, 域外基本构建了协作治理的研究领域。从学理推演到实践关注、从外观研究到内核探求, 域外学界对于协作治理的研究和理解是立体而丰满的。从研究整体上看, 域外对协作治理已取得阶段性成果, 虽然仍有不少假设尚待验证, 但基本形成了较为完整的理论体系, 在实践上也已颇具规模, 在一些国家协作治理已然制度化, 如通过建立区域政府间统一的法律制度框架 (如美国的州协议等) 和政府间合作委员会等综合性协调机构实现区域治理与发展政府间资源共享和责任分担。
国内研究刚起步, 规范性的定义和系统的研究框架仍处于低程度的共识阶段, 正在构建但尚未形成。研究多侧重于对协作治理静态结构的分析, 对于动态的协作过程关注不够;重视核心概念的理论推演, 但相关的操作层面研究不足;理论研究对实践的研究和总结仍有待深化。虽然域外研究为我国开展协作治理的理论探索提供了丰富的素材和基础, 但能够扎根入土的理论最终仍需在真实的本土治理过程中进行校验, 国内协作治理研究还需要更多的研究者加入, 拓展研究论域, 提升研究深度。
其次, 从研究逻辑上看, 域外研究对于协作治理的积极功能持“一面倒”式的期待和肯定, 认为协作治理直接通向“有效治理”, 协作治理似乎成为了“最好的”制度工具, 成为提供公共物品、制定公共政策、执行决策的灵丹妙药。理论预设和建议对策忽视了其潜在的缺陷和带来的风险——如治理成本增加, 协作主体间的权力界限、平衡问题, 组织冲突、权威空心化和责任困境等, 这种逻辑成为对协作治理展开科学、全面研究的重要限制因素。
虽然有几位学者提出协作治理在我国的实践应用存在着限度, 但整体上看, 国内研究对于协作治理的正当性也呈现出过度正面化态势, 这可能导致对采取协作治理方式治理社会事务的复杂性认识不足。发展中国情境的协作治理研究, 不仅要及时吸收和借鉴域外研究较为成熟的研究方法和研究结论, 还要结合本土实践考虑理论的适用性问题。例如, 相较于国外成熟的社会组织, 我国在开展协作治理时需要充分考虑社会组织能力限度问题。此外, 我国现有的行政考核体制和责任体制客观上造成了协作治理存在“先天缺陷”, 政府将协作作为创新的手段而非目的。如何通过制度化的安排构建长效治理机制, 使协作与谈判成为新时期公共管理的常态?此类问题都需要我们在甄别协作治理运作环境和所需条件的基础上探索更具针对性的对策, 提出更具解释力的范式框架, 通过不断与国际学界进行对话, 持续对国内研究进行反思和创新推进协作治理领域的理论化进程。
再次, 从研究方法上看, 域外研究强调通过实证研究提出假设、验证因素之间的关系, 这种操作层面的研究颇为细致和深入。但域外研究也有局限性, 多数文献是聚焦于具体的领域, 但在研究结论上未上升到类型化的高度, 并且对于全球化背景下的跨国、跨区域治理的案例关注不够。此外, 因素研究也常常局限于协作治理过程和治理系统本身, 对协作治理与其他治理工具的组合情形关注不够。
国内研究则是偏重理论研究和规范研究, 聚焦于理论阐述、概念构建和范式推演层面, 案例研究和实证研究不足。同时, 理论探讨还呈现出对域外研究提炼出的协作治理模式及特征等关键范式进行“移植+嫁接”的趋势, 本土化核心概念的探讨仍需突破。
虽然近年来国内有少量的案例研究试图弥补实证研究方法上的缺憾, 尝试以城市社区治理、公共危机治理、环境治理等具体案例分析勾勒出协作治理的实践样貌并提出针对性的建议和对策, 但这些文章往往关注的是个别领域或地区, 其对策措施具有局限性, 且对于协作治理影响要素的研究多停留在经验分析的层次, 缺乏对于协作治理理论框架的尝试构建, 也没有从实证的角度予以验证, 难以方便地为他处吸收和借鉴使用。
因此, 在国内协作治理实践日益丰富的情况下, 本领域研究也应更加关注协作治理的过程和具体方式, 通过单案例、多案例、案例比较以及定量分析等方法的综合运用, 展现出更强的想象力和诠释力, 立足于我国本土经验发展创新中国化的协作治理理论。
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