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【2019.01】乡村振兴:治理逻辑、主体与关键领域——第三届县域治理高层论坛会议综述
2019-06-16 20:54:46 来源:《社会主义研究》2019年第1期 作者:张娟娟 丁亮 【 】 浏览:520次 评论:0

    2017年10月,党的十九大明确提出“实施乡村振兴战略”这一新的发展理念。2018年2月,中共中央发布新世纪以来第15个指导“三农”工作的中央一号文件——《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》,对实施乡村振兴战略进行了全面部署,将其作为新时代“三农”工作的总抓手。在此背景下,“第三届县域治理高层论坛”于2018年12月1日在武汉市召开。会议主题聚焦“乡村振兴的理念、规则与技术”,来自全国各地近百位高校和科研院所的专家学者、政府部门工作者和学术期刊界的代表受邀参加本次论坛并展开热烈讨论。此次论坛就乡村振兴的治理逻辑、主体以及关键领域等问题进行了深入研讨。
    一、乡村振兴的治理逻辑
    实施乡村振兴战略,在指导思想上要遵循“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求;在指导原则上要坚持“城乡融合发展”的基本原则。乡村振兴战略是一项复杂的系统工程,既要纵观全局,又要按照科学有效的治理逻辑,沿着乡村振兴的正确航向稳步推进。这与喻阳(《新华文摘》杂志社总编)提出从事乡村振兴问题研究时要把握好战略问题与战术问题两者间的相互关系相一致,即战术是战略的引领之道,战略需要战术来实现。因此既要看到两者的区别,又要使两者相结合。治理逻辑是连接两者的桥梁,理解和把握好治理逻辑,才能更好地发挥战略与战术的作用。与会专家分别从发展型转向的历史变迁角度、制度与政策角度以及市场与资本角度展开了研讨,随着讨论的深入,乡村振兴的治理逻辑也愈加的清晰化。

    (一)发展型转向的历史逻辑
    实施乡村振兴战略既要有理论高度也要有历史维度。乡村治理在不同时空背景下具有不同的治理机制与治理格局,需要以历史发展的眼光来看待乡村的治理变迁。刘义强(华中师范大学中国农村研究院教授)指出,近代以来,中国乡村治理形态经历了以榨取更多税费和乡村资源为目的的榨取型治理机制和以维持农村稳定为目标的维稳型治理机制。在新时代,乡村治理的组织和技术基础日益成熟,但同时面临着发展陷阱(城乡要素的组织和创新无法保障小农户随着市场发展成长为中等农户甚至大型农户)的危机。在这一背景下,他提出要从城乡融合发展的思路出发,推动乡村治理从资源汲取型向资源支持型转变、从管治型向服务型转变,以公共服务能力建设为中心,建设一个能够为新时代乡村振兴提供坚实支撑的现代乡村治理体制,即发展型治理体制。在他看来,制度本身没有好与坏或强与弱之分,关键在于如何灵活运用制度来解决当下的问题。因此他借鉴产业与治理的“协同演进”路径提出了一条利用既存制度遗产促使小农户成长升级的道路(见图1)。他认为乡村振兴就是这样一个小农户沿着产业升级和治理改进不断发展、分化和变动的过程。而所谓发展型治理就是通过推动主体产业升级、组织升级和要素流动与优化组合来实现城乡融合或城乡二元交流的治理平衡。



    (二)制度与政策逻辑
    制度要素是制约“三农”发展的深层次障碍,政策要素则引导着实践行动的方式与目标。乡村振兴战略作为新时代“三农”工作的总抓手,需要更清晰地理顺其与其他农业农村相关国家战略和制度改革间的关系,遵循特定的制度与政策逻辑。对此,贺东航(复旦大学社会科学高等研究院特聘教授)认为要把握好乡村振兴与脱贫攻坚、以往农村发展政策之间的衔接关系。首先,他指出脱贫攻坚和乡村振兴战略都是我国为实现“两个一百年”奋斗目标确定的国家战略,是中国发展过程中的两个链条,未来三年将是这两大发展战略实施并存和交汇的特殊时期。在这一关键节点,要以乡村振兴战略思路开创脱贫攻坚新局面,以脱贫攻坚夯实乡村振兴战略的实施基础,实现脱贫攻坚战略与乡村振兴战略的有机衔接。同时,他认为乡村振兴战略是新世纪以来国家各项惠农政策(包括政治、生态、文化等)的升级版,特别是乡村振兴与社会主义新农村建设之间不是断裂关系,而是一种继承和超越。这种承继与超越关系,同样适用于微观政策上。
    (三)市场与资本逻辑
    实施乡村振兴战略在国家制度与政策的保驾护航下,同样离不开市场的助力。陈文胜(湖南省社会科学院研究员)也充分肯定了市场经济的重要性。他称在中国这样一个社会主义国家,实现公有制经济与市场经济的兼容与发展是一个伟大的创造。但市场这只“无形的手”在政府这只“有形的手”的影响下,在很多领域与环节并没有发挥其在资源配置中的决定性作用,这在一定程度上造成资本收益率低和难以下乡。对此,陈文胜和吴思红(杭州行政学院教授)一致认为,要以更好的市场运作体系来促进资本的自由流动,政府的资本投入也要与产业和技术相联动,实行一种由政府支持、农民主导和市场运作的高效模式。而郭雪剑(浙江省台州市路桥区政府党组成员、副区长)则将关注点投放到了土地要素上,提出了不一样的观点。他认为经过几十年的改革创新,对劳动力、资本、企业家才能等生产要素的配置已经基本建立起适应市场经济发展的体制机制,而土地要素的市场化进程却裹足不前。这是由于没有形成与市场经济发展相适应、有利于优化资源配置和有效利用土地的制度安排,因而深化土地要素的市场化改革是关键。
    二、乡村振兴的主体
    “坚持农民主体地位。充分尊重农民意愿,切实发挥农民在乡村振兴中的主体作用”是实施乡村振兴战略的一个基本原则。邓磊(湖北民族大学副校长、教授)提出,乡村振兴的核心是人的振兴。人才是乡村振兴的关键,新乡贤作为农民的带头人和引领者,是推动人才振兴的重要切入点,应将其纳入到乡村振兴的主体行列。但农民和新乡贤等农村主体发挥其创造力和建设力,同时离不开国家、各级政府和组织的支持与引导。通过梳理与总结,专家发言中涉及到的乡村振兴主体主要有村级组织、县级政府、新乡贤与农民等。
    (一)村级组织:纽带与提升
    村级组织将原子化、个体化的农民联结到一起,是农民表达需求和利益最直接、最重要的组织依托,肩负着村庄发展的重任。要实现乡村振兴,必须实现村级组织的振兴。吴理财(华中师范大学湖北经济与社会发展研究院副院长、教授)将村级组织划分为体制性组织和非体制性组织两类。对于体制性的党的农村基层组织,他提出要使其继续充当党联系农民群众的桥梁和纽带,发挥党在农村工作中的战斗堡垒作用。同时,他认为群团组织作为党直接领导的组织和群众自发建立的组织,要继续深入到广大人民群众中去,扎根基层,切实解决好代表谁、联系谁、服务谁的问题,增强群团组织的吸引力和影响力。对于非体制性的社会性和草根组织,他强调要大力培育和发展各种公益性社会组织,尤其是农村经济合作组织,吸引广大农户参与其中,使众多农户融合成一个内在的利益共同体,更好地与社会市场对接,从而加快形成城乡统一市场,促进城乡融合发展。
    (二)县级政府:变迁与功能
    县域是我国古老的基本地域单元,其上通中央以及市级单元,下达乡镇基层,是中间的过渡单元,拥有最基本和最完善的组织结构。县作为连接乡村最近的单元,是实施乡村振兴战略的主战场。张小劲(清华大学政治学系主任、教授)从治理的视角考察了县域与县制。他首先明确了四个基本概念,即作为空间概念的县域、作为制度概念的县制、作为干部群体的县官以及作为治理事务的县政。其次,他还重点指出县制变动的主要趋势,即快速城镇化背景下的撤县设区。一方面,从历史视阙看,县制经历了复杂的变迁过程,即由撤县设市到省直管县再到现在的县改区以及直统市,并由此折射出我国在县级治理图景上的变化,即由过去的强县策略转化为强市强管策略(强/次中心城市主管下设的县区)。另一方面,从治理视阙看,当机构改革遇上县制,会产生一种大的驱动效果和小的细节分化。项继权(华中师范大学政治与国际关系学院教授)回应称,从严格意义上讲,县域和县制是2000多年来中国对乡土问题的基本治理方式。在快速城镇化进程中,整个社会以城镇为主导,这就需要我们对整个国家治理体系包括地方基层治理体系的结构性转型做出前瞻性的思考。
    关于县级政府在乡村振兴中扮演的角色和发挥的功能问题,于建嵘(中国社会科学院社会问题研究中心主任、教授)指出,乡村的转型变化归因于资源的进入与资源的有效组织,由此窥探出县级政府在这两方面发挥的功用。县级政府采用了三种使县一级政权进入乡村的新方式:首先,下派工作队到乡村,其工资由县级负责;其次,对村支部书记、村长等村干部实行奖励工资,强化对村干部的控制;再者,县级专项项目进入乡村。此外,贺东航又从“地”、“财”、“人”三个方面提出县级政府应创新的方向:在“地”的问题上,要建立农村土地流转的创新机制,解决土地供给不足的困境;在“财”的问题上,要统筹各种财政项目资金的使用以及加大招商引资的力度;在“人”的问题上,把农村人才队伍建设纳入县级政府考核体系,形成人才向农村流动的用人导向,造就一支懂农业、爱农村、爱农民的稳定工作队伍。于建嵘教授的发言引发了项继权教授的进一步思考,他表示“治理有效”作为乡村振兴战略的一个目标,地方政府作为行动者,在推动乡村振兴战略的同时也是被改造的对象。
    (三)新乡贤:回归与重塑
    2018年中央“一号文件”强调,要培育富有地方特色和时代精神的新乡贤文化,积极引导和发挥新乡贤在乡村振兴特别是在乡村治理中的积极作用。新乡贤文化是扎根于中国乡村的优秀传统文化,对乡村振兴建设具有独特的作用。新乡贤作为新乡贤文化的承载者,理应纳入实施乡村振兴的主体行列。吴晓燕(重庆市公民道德与社会建设研究中心教授)、周庆智(中国社会科学院政治学研究所研究员)等围绕新乡贤与传统乡绅的承继关系、新乡贤的回归与重塑对乡村振兴的助力意义、新乡贤助力乡村振兴的路径三个主题展开了思考与论述。
    要理解新乡贤与传统乡绅的关系,首先需要明确乡绅在传统乡村社会中的角色和地位。周庆智认为中国传统乡村社会并不是乡绅自治,而是一种“官民共治”。乡绅既不是百姓自觉选出的代表,也不是政府的代表,而是依靠自身特有的权力和资源,成为乡村的代理人。吴晓燕则对此观点提出异议,她认为如果传统城乡社会是一种“官民自治”,那么其中的“民”治也包含着一定的乡绅自治成分。传统的乡村社会是国家治理的真空地带,乡绅的“权力”、“地位”和“声望”分别是从维持农村秩序、提供农村公共物品以及维护民众利益的过程中获取的,他充当着乡村治理的重要主体。吴晓燕进一步指出新乡贤对乡绅的继承与重塑。首先,在主体范围方面,新乡贤泛指那些在政治、经济、文化等领域取得一定成就,有志于服务农村发展的精英群体,而较高的学识与功名并不是必要条件。其次,在资格获取方式方面,乡绅的资格获得需要政府授予甚至一度由政府直接指定,而新乡贤的产生并不需要经过政府许可,只要其具备一定的为乡村社会建设出谋划策的能力,都有机会成为新乡贤。再者,在发挥作用方式方面,新乡贤既有对乡绅的传承,也有根据时代背景、政策背景对自身行为方式进行的重塑。当前乡贤参与乡村建设的方式主要有参与乡村治理和带动乡村经济发展两种,其中后者是最为主要的。同时她还指出新乡贤的回归与重塑对加快实现农村产业转型升级、引导乡风文明建设、实现农村治理有效等会产生强大的助力。鉴于新乡贤对推动乡村振兴的重要作用,她提出了三条助力路径:一是完善对乡贤反哺桑梓的激励方式,包括经济奖励和精神荣誉激励;二是完善乡贤参与治理的方式,探索实行“村两委+乡贤”共同治理的模式,在保证乡贤行为符合村规民约规范的前提下,让乡贤引领村庄进行自治、法治与德治“三治”建设;三是预防“劣绅”产生,避免出现乡贤架空村“两委”和盘剥村民的情况。
    (四)农民:核心与复位
    乡村振兴归根结底是人的振兴,农民作为乡村振兴最直接的获益者和建设者,是乡村振兴的核心主体。乡村如果缺少了农民,那么乡村振兴便无从谈起。但是邓磊指出当前人口流失导致乡村出现空心化现象,这种空心化主要表现为人口、产业和村级经济的空心化,其中人口空心化是核心,并与产业空心化和村级经济空心化构成内在因果联系,因而解决人口空心化是关键。进而他分析了造成人口空心化的主要原因包括:农民为了脱贫外出务工;城镇化政策放宽了对农民进城的门槛限制;人心向上离开破贫。最后,邓磊、贺东航、赵树凯(国务院发展研究中心信息中心主任、研究员)、王晓毅(中国社会科学院社会学研究所研究员)等针对这一乡村空心化困境,从不同角度给出了破解之道:一是国家要出优惠政策引“能人”。此“能人”意指村两委的领导人、产业发展的领头人、新型农业经营主体等;二是发展支柱产业留年轻人;三是打造生态环境聚有钱人;四是尊重农民的首创精神和平等权利,实现赋权于民;五是建立城乡双向流动机制,重建乡村生活空间。
    (五)主体意识:多元与激发
    对乡村振兴主体的考察不能局限于确定乡村振兴的参与主体范围,还要衡量其作为参与主体所具有的责任意识。王景玉(浙江省委党校政治学教研室教授)将主体意识定义为:作为认识主体的人对于自身的主体地位、主体能力和主体价值的一种自觉意识,具有能动性、创造性和自主性的特点。他将乡村振兴进程中的各类主体所应具有的主体意识归结为以下七种:一是空间范围的全面振兴意识,包括城乡之间、区域之间,以及人群之间;二是注重实效的发展意识;三是把握乡村振兴的方向意识;四是提高农民的主体意识。农民要走出顺民思维和小农意识,培养现代公民意识;五是打造农村新型精英的意识;六是紧迫意识;七是使命意识。针对“提高农民的主体意识”这一建议,王建国(《社会主义研究》副主编、教授)认为首先要激发农民作为一个普通公民所应具有的权利与义务对等意识。
    三、乡村振兴的关键领域
    (一)乡村组织建设
    在我国经济社会发展的新形势下,乡村组织建设关系到乡村振兴战略的实施,也关系到健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。多位与会专家既认识到乡村组织建设的重要性,同时也认识到组织建设面临的新问题和新情况。吴理财将乡村组织划分为体制组织和非体制组织两类。宋亚平(湖北省社会科学院院长、研究员)谈到乡村振兴这辆“越野车”能否按照中央的战略要求行稳致远,关键在于党的农村基层组织这个“发动机”和“方向盘”能否发挥好。这一比喻,形象而恰当地表明了农村基层党组织在乡村振兴中的重要性。宋亚平、吴理财、徐昌洪(湖北省民政厅基层政权与社区建设处处长)指出当前农村基层党组织、村“两委”等体制性组织存在的问题主要有:在队伍建设上,组织软弱涣散、缺乏先进力、凝聚力、战斗力;在人才选拔上,选书记难、配班子难;在制度建设上,绝大多数规章、条例缺乏差异性和实际可操作性,不能因时因地制宜。为此,三位专家从实际出发,对体制组织建设提出了有益建议:首先,把组织建设的突破口放在支持和帮助广大农村把村集体经济做实、做大、做强上,着力提升农村的“自我造血”功能,同时要求各级党委和政府应彻底改变过去对农村大包大揽、自操自办的领导方式;其次,创新农村基层党组织建设,如大力推行村际党建模式、实行村内分支部建设、吸纳农村精英中的先进分子、恢复重建农村各种群团组织等;最后,加强乡村的干部队伍建设,采用激励与培训相结合的模式。吴理财和徐昌洪同时关注到了非体制性组织的发展,提出要积极培育和发展各类社会性组织和草根组织,主要有三种发育路径:一是发展各种社会文化组织,提升农民自我组织能力;二是培育农村经济合作组织,增强农民致富及社会合作能力;三是健全各组织之间的联动机制,引导和规范各种血缘性、地缘性、业缘性组织,积极发挥它们团结、互惠、合作的正功能。
    (二)农村制度建设
    实施乡村振兴战略,必须把制度建设贯穿其中。要以完善产权制度和要素市场化配置为重点,激活主体、激活要素、激活市场,着力增强改革的系统性、整体性、协同性。马奇柯(重庆市武隆区委常委、政法委书记)提出要坚决破除体制机制弊端,以推动城乡要素自由流动、平等交换。他认为乡村振兴主要需要完善制度建设,包括农村基本经营制度、农村土地制度改革、农村集体产权制度、农业支持保护制度等。刘强(农业农村部经济管理司处长)认为农民人均土地资源过少是我国“三农”问题的根源所在,他坚持应把“减少农户数量、增加户均面积”作为我国农业家庭经营的根本目标和长远战略。同时,他还强调农村土地制度是保障农业农村经济发展的基础性制度,必须将经济学和法学学科知识融入到农村土地政策与法律制度的制定过程中,增强农地法律制度的科学性、合理性。郭雪剑则将制度改革,尤其是农村土地制度改革视为乡村振兴的源动力。同时,他指出农村土地制度改革的关键难点在于农村土地集体所有权。十九大报告提出“城乡融合发展的体制机制”势必会带来包括人员在内的城乡要素的交流融合。但目前的农村集体产权制度具有一定的封闭性,流动性差造成农村人不易出去、城里人不易进来的尴尬境地。这既难以促进集体成员组织内部的新陈代谢,也与“城乡融合”的要求不相适应。安明友(吉林财经大学公共管理学院教授)对农户宅基地及庭院建设用地指标收储制度进行了新旧制度的对比,进一步凸显了增强农业农村制度建设对实施乡村振兴战略的重要意义。
    (三)公共服务建设
    我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,在广大农村地区,这一矛盾更加突出。推动城乡公共服务一体化是实现以“人”为本的乡村振兴的前提条件。作为保障农民基本生产生活的农村公共服务建设,是实现乡村振兴战略的基础性工作。李莹(湖北省人力资源与社会保障厅医保处处长)、向运华(武汉大学《社会保障研究》主编、教授)、刘强、罗静(华中师范大学城市与环境科学学院院长、教授)从不同的学科视角、专业知识、职业背景和实践经验出发,分享了不同层面的公共服务建设情况。李莹强调农村医保制度的发展是乡村振兴过程中的重要一环,发挥着基础性作用。她既肯定了我国农村医保制度与政策的不断发展与完善,又看到了以湖北省为代表的医保政策在执行过程中存在的问题,诸如政出多头、职责不清、分工不明等。向运华则将关注点聚焦于社保的城乡一体化问题,他指出从政策形式上看,我国城市与乡村的社会保险制度已经融为一体,但实质上,我国城乡社会保险制度仍存在着较大差距。主要表现在:一是社保卡暂未实现城乡与全国通用;二是农民的参保积极性低,社保在乡村的覆盖范围小;三是社保关系转移接续过程复杂,成功率低;四是大病保险、失地保险、养老保险等保险政策地区差异较大等。为此,他从转移接续手续的可操作化、城乡社会保险服务的均等化等方面提出解决思路。刘强对以农村人居环境问题为代表的准公共产品供给不足问题提出了一项指导原则,即准公共产品的供给应坚持“民办公助”的基本取向和“受益者付费”的原则,切勿本末倒置。同时他还提出要积极构建“群众筹资筹劳,集体经济支持,社会捐资赞助,财政奖励补助”的多元化投入保障机制,借鉴城市小区物业管理等成功治理经验,推进农村集中居住小区逐步实行物业化管理是村级公共产品供给体制改革的大方向。罗静提出实施乡村振兴战略要加快补齐农村公共服务的短板,国家基本公共服务清单要向农村倾斜,以发挥公共服务服务人、吸引人、培育人的效用。同时,他提出要借鉴日本公共服务建设的经验,注重对乡村医疗、教育、文化等方面公共服务的可达性和均等化的发展。他还指出目前已经可以运用专业知识和技术对公共服务的可达性和均等化进行测度与量化分析,实现对单项公共服务的科学规划,但关于整合多项公共服务的最优规划还需进一步探索。

    (四)城乡融合发展体制机制
    党的十九大报告提出建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,这是对我国长期存在的城乡二元分割、城乡发展不平衡的客观矛盾作出的战略部署,也是实现乡村振兴、加快推进农业农村现代化的根本遵循和战略方向。会上,王晓毅和马奇柯都强调了城乡融合发展在乡村振兴战略中的关键性地位,他们一致认为城乡融合发展是指要素在城乡内部的双向流动与融合。周平(教育部“长江学者”特聘教授、云南大学教授)着重探讨了边疆的乡村振兴问题,他指出边疆的乡村振兴同样需要城乡的融合发展,但受制于边疆地区城市发展的相对落后,因而其融合发展的方式也需另辟蹊径。一是边疆乡村振兴有赖于边疆地区的整体发展,要重点关注没有城市依托的边缘地区;二是要做好边疆地区的总体布局与规划。
    (五)村民自治制度
    健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系是乡村振兴战略在乡村治理方面提出的新要求。村民自治制度是村民实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度,也是中国特色社会主义民主政治的重要组成部分。胡顺平(农业农村部政策与改革司处长)强调要充分发挥村民自治的优势,在乡村治理过程中要依靠群众、发动群众,让群众自我管理。利用村民自治来解决法治管不着、德治管不了的治理困境。但是在农村改革发展新时期和新阶段,村民自治制度在发挥其制度优势的同时,也不断显示出新的问题和矛盾,主要表现为选举过程中的黑金化和宗族化、派系斗争、村官巨腐等,致使村民自治陷入困境之中。肖滨(教育部“长江学者”特聘教授、中山大学政治与公共事务管理学院教授)认同学界的普遍看法,即这一困境的实质是民主与治理未能有效连接。他从已有的研究文献中,大致发现了连接民主与治理的三种路径,即优化选举、制度化参与和缩小民主规模,但他认为这三条路径虽然具有一定的借鉴与现实意义,但也有其内在固有的缺陷与不足,因此要寻找除此之外的其它有效路径。在实践中,他关注到广州市下围村对村民代表议事制度所进行的探索创新,为建立民主与治理的有效连接机制提供了有益的思路和启示。下围村的村民代表议事制度将共享、公议、公平、公开、监督与问责六个要素有机整合于一体,这六个要素环环相扣、依次推进,缺一不可。这一机制实现了民主与治理的一体化。同时肖滨表示,基于下围村这一典型案例所进行的上述理论概括还有待于在实践中进一步检验,但其民主扩展运行机制所蕴含的逻辑自洽性表明,在村民自治的实践中遵循其中所蕴含的内在逻辑,实现民主与治理的有机连接就具有现实可能性。

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