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【2019.01】十八大以来习近平关于边疆治理的重要论述研究
2019-05-05 12:44:12 来源:《社会主义研究》2019年第1期 作者:丁忠毅 【 】 浏览:757次 评论:0

    边疆作为国家疆域的边缘性部分,长期发挥着拱卫国家核心区域、辐射周边国家等重要功能,在国家发展中具有十分重要的地位。古今中外国家发展的大量案例表明,边疆治理绩效直接影响国家兴衰。自王朝国家创设边疆治理制度以来,中国形成了丰富的边疆治理理念、方略和策略。但王朝国家时期的国家治理主要围绕国家核心区的治理而展开,边疆治理主要服务和服从于核心区治理,其治理绩效远远落后于国家的核心区。中华人民共和国成立后,党和国家领导人高度重视边疆治理,极大地促进了边疆治理能力的提升,推动了边疆经济社会的快速发展。但受国家发展理念转换滞后、国家能力总体不足等诸多因素的交互影响,国家治理重核心区轻边疆区、重陆地轻海洋、重主权性边疆治理轻超主权性边疆谋划的多维二元结构特征十分明显。当前,我国“边防不稳、边疆衰弱、民族矛盾突出等一系列的矛盾和问题”逐渐暴露出来,边疆治理日益成为影响国家治理和发展全局的短板。随着中国特色社会主义进入新时代,我国面临的国际国内形势深刻变化,对新时代边疆治理提出了新的更高要求,从而使边疆治理在国家治理中的重要性前所未有地凸显出来。
    党的十八大以来,习近平将边疆治理提升到前所未有的战略高度,先后主持召开了第二次中央新疆工作座谈会、中央民族工作会议、第六次中央西藏工作会等关于边疆治理的重要会议,视察了内蒙古、新疆、云南、广西、黑龙江、吉林、辽宁等陆地边疆省份,多次参加边疆省份人大代表团的审议,多次回复边疆群众的来信,充实和完善了党的治藏、治疆方略,逐渐形成了内容丰富的关于边疆治理的重要论述,为新时代补齐边疆治理短板、充分发挥边疆在国家发展中的战略支撑作用指明了方向、提供了基本遵循。
    一、习近平关于边疆治理重要论述中的边疆观和边疆治理观
    边疆观是对一国边疆的性质、范围等元问题的系统性思考和回答。边疆治理观则主要指一国如何推进边疆治理的宏观理念。研究阐释习近平关于边疆治理的重要论述,首先需要把握贯穿其系列重要论述中的边疆观和边疆治理观。通过对十八大以来习近平关于边疆治理的重要文献的系统梳理,其关于边疆治理重要论述中的边疆观和边疆治理观可以归纳为以下三个方面:
    (一)治国必治边
    “疆域是现代国家的核心要素之一。”国家的疆域是“一个先被精细界分然后得以组织构成的地理空间”,对不同疆域进行有效治理是国家治理的题中应有之义。作为国家疆域边缘性部分的边疆,对国家发展具有日趋重要的价值,理应成为国家治理的重点区域。在理论层面,国家治理与边疆治理的关系是整体与部分的关系,国家治理的理念、能力与成效直接影响边疆治理绩效。反之,边疆治理水平和绩效又直接影响国家治理成效与国家发展质量。在实践层面,古今中外国家治理与边疆治理的经验证明,有效的边疆治理是国家强盛的重要支撑,国家强盛则是实现边疆安全、稳定与发展的基本保障。“治国”与“治边”相互影响,二者既可能是一种相互支撑、彼此促进的良性互动关系,也可能是一种相互掣肘、恶性循环的互动关系。
    习近平在深刻把握国家治理与边疆治理的辩证关系、深刻反思古今中外边疆治理与国家治理互动关系的经验教训基础上,明确提出并多次强调“治国必治边”这一战略论断。这既是对古今中外尤其是中国历史上边疆治理经验教训的深刻总结,也是对新中国成立以来党的历代领导人治国理政与边疆治理战略思想的继承和发展,更是对新时代中国国家发展和中华民族伟大复兴之于强化边疆治理的实践需要的战略性回应,进一步明确了边疆治理在国家治理中的重要性,将边疆治理的重要性提升到新的战略高度。因而,“治国必治边”战略论断是新时代中国边疆治理观的集中体现,是习近平关于边疆治理重要论述中最为核心的理念。
    (二)协同推进陆地边疆和海洋边疆治理
    “我国既是陆地大国,也是海洋大国。”是一个典型的陆海复合型国家。一般而言,陆海复合型国家既具有陆海双向发展的战略纵深,也面临陆海发展资源难以总体平衡、陆海地缘政治压力交互影响的战略困境。清末边疆危机中的“塞防”与“海防”之争,便是陆海复合型大国边疆治理战略选择困境的集中体现。中华人民共和国成立以来,陆地与海洋在国家治理中孰轻孰重、孰先孰后的战略选择困境同样存在。不容置疑的基本事实是,长期以来我国国家治理的“重陆轻海”特征十分显著,海洋边疆长期未能得到有效治理,制约我国合法海洋权益的有效维护,尤其是海洋主权时常受到一些国家的觊觎与挑战。海洋边疆治理滞后,不利于维护我国的主权、安全和发展利益,日益成为我国大国成长的重要掣肘。
    当前,我国已经拥有必要的资源、技术与能力开发和经略海洋,同时也需要通过海洋边疆的有效治理为国家发展提供新的空间和增长极。为补齐海疆治理的短板,党的十八报告首次提出了“建设海洋强国”的战略目标。习近平沿着“建设海洋强国”的战略目标,围绕海洋权益维护、海上防御力量建设、海洋战略谋划等时代课题发表了系列重要讲话,作出“关心海洋、认识海洋、经略海洋”和加强海军建设等重要战略部署,将海洋边疆治理提到新的高度。
    陆海复合型国家的边疆治理至少包括两层战略谋划与实践意蕴:一是陆地边疆和海洋边疆是否均受到应有重视;二是陆地边疆和海洋边疆是否能够协同推进、优势互补,从而发挥陆海复合型国家独有的战略优势,为国家发展提供强劲的战略支撑。在海洋边疆治理不断推进的同时,习近平十分重视发挥陆地边疆和海洋边疆治理的协同效应。习近平2013年在中央政治局建设海洋强国集体学习会上的讲话中要求我国国家治理必须坚持“陆海统筹”。在党的十九大报告中,习近平再次强调国家治理必须坚持“陆海统筹”,加快形成“陆海内外联动”的对外开放格局。在国家治理全局之中,“陆海统筹”、“陆海联动”意味着陆地疆域治理和海洋疆域治理的统筹与协同,意味着陆地边疆治理与海洋边疆治理的协同推进与优势互补。
    (三)统筹传统形态边疆与新形态边疆治理
    边疆“属于一定的历史范畴”。在不同历史时期,因国家的疆域观念、科学技术和生产力发展水平的变化,边疆的性质和形态也随之发生变化。近代国家边疆形态的演进大致可分为两个阶段:第一阶段,在主权机制约束和规范下,国家边疆经历了从陆地边疆到海洋边疆再到空中边疆的拓展历程,这些形态的边疆可称为传统形态的边疆;第二阶段,随着全球化的深入发展,美国等西方国家根据全球化对国家疆域和疆域形态的动态化塑造情况,率先构建出本国的“高边疆”、“利益边疆”和“战略边疆”等新形态边疆,从而为维护其核心利益和赢得国际竞争优势提供了重要保障。总体而言,传统边疆主要指基于主权机制而界定的国家疆域的边缘性部分,而新形态边疆则更多具有超主权性质。新形态边疆的拓展与治理绩效,既体现一国参与全球化的深度和广度,也体现一国在国际社会实现和维护本国核心利益和发展利益的潜力,在大国边疆治理总格局中的地位日益凸显。
    在王朝国家时期,我国的边疆治理主要针对陆地边疆而展开。到明清时期,随着国家活动范围的扩大和国家能力的逐渐增长,再加之日本等国对我国海洋边疆的侵扰,海洋边疆治理才逐渐进入国家核心治理集团的视野,其治理理念和方式更显保守和消极,“海禁”便是其典型措施。鸦片战争后,中国在遭遇大规模外敌入侵并面临灭种灭族危机背景下,魏源、孙中山等仁人志士日益认识到海疆治理和海权的重要性,但经略海洋和发展海权的梦想始终缺乏基本的国力支撑。新中国成立后很长一段时期内,“虽然陆地边疆、海洋边疆、空中边疆等概念也会被提及”,但国家对海洋边疆、空中边疆,以及各种新形态边疆的治理往往显得心有余而力不足。随着改革开放的推进,中国科学技术发展水平、国家治理能力在长期积累中逐渐实现了“质”的飞跃,中国参与全球化的广度与深度不断拓展。与之相伴的是,中国的国家利益日益溢出领土边界而遍及全世界。拓展和维护与新时代中国核心利益相适应的利益边疆、战略边疆等新形态边疆的战略需求日益增加。同时,一些大国大力拓展利益边疆、战略边疆,对我国形成的战略攻势的压力也不断增长。转变我国长期以来忽视超主权性的新形态边疆治理理念,成为新时代边疆治理理念创新的重要任务。
    十八大以来,习近平因应新时代边疆治理理念创新的战略要求,在边疆观和边疆治理观创新方面日益呈现出传统边疆治理和新形态边疆治理并重的趋势。2015年5月发布的中国国防白皮书《中国的军事战略》明确提出“海外利益攸关区”概念,并对太空合作与太空资产安全、网络空间安全与治理等问题阐明了中国的立场。白皮书虽然没有直接使用西方国家率先提出的“利益边疆”“战略边疆”等概念,但表明了以习近平同志为核心的党中央对上述新形态边疆治理的高度重视。2018年1月发布的《中国的北极政策》白皮书明确提出“中国是北极事务的重要利益攸关方”,指出中国在北冰洋公海、国际海底区域和特定区域享有的“自由或权利”。这在某种意义上也可视为新时代“利益边疆”治理的基本理念宣示和实践探索。
    总之,习近平关于边疆治理重要论述中的边疆观和边疆治理观可以分为两个层次:第一层次,治国必治边。这一理念在总体上阐释了边疆治理和国家治理的互动关系,以及在当前国家治理中边疆治理的特殊地位及其重要性。第二层次,在明确国家治理必须重视边疆治理的基础上,指明了新时代如何在总体上推进我国的边疆治理。一是必须根据我国陆海复合型大国的政治地理空间特性,协同推进陆地边疆治理与海洋边疆治理,以发挥陆海复合型国家的战略优势;二是必须适应新时代国际竞争的新特点和国家成长的新需要,既注重传统形态的边疆治理,又重视新形态边疆的扩展和治理,从而更好维护国家核心利益和战略利益。
    二、新时代边疆治理的基本任务与战略举措
    十八大以来,习近平在把握国际国内形势深刻变化的基础上,针对当前我国边疆治理的突出问题和新时代推进边疆治理体系与能力现代化的内在要求,对新时代边疆治理的核心任务和战略举措进行了全面部署和规划。这些战略部署和规划是习近平关于边疆治理重要论述的核心内容,需要加以重点阐释。

    习近平关于新时代边疆治理任务和战略举措的规划和部署涉及经济、政治、文化、社会、生态等领域。本文系统梳理了习近平关于边疆治理的重要文献,并采用网络爬虫技术、词频分析和人工甄别等方法,绘制了词频分析图(如图1所示),以直观展示习近平对新时代边疆治理的重要关切,呈现新时代我国边疆治理的核心任务和战略举措。结合该词频分析图,本文拟将十八大以来习近平关于边疆治理的核心任务和战略部署归纳为以下七个方面:
    (一)守边卫国,维护国家领土主权完整
    维护国家领土主权完整是保障我国政治安全的重要任务,是我国的核心利益。当前我国部分边疆地区的领土主权不时受到来自国内国外的多重挑战。从陆地边疆来看,“疆独”“藏独”等民族分裂势力分裂国家的行径从未停止。一些国家试图将“疆独”“藏独”等问题作为遏制中国的重要突破口,由此加剧领土分裂的风险;一些国家甚至还挑起边境冲突,觊觎我国领土。从海洋边疆来看,我国一半以上的海域与周边国家存在争议,大量岛礁被他国占领,维护海洋领土主权和其他权益任重道远。在这一背景下,习近平多次指出“反对民族分裂,维护祖国统一,是国家最高利益所在”,强调边疆治理必须强化守疆卫土意识,建设巩固边防,以维护国家领土主权完整。一是强化戍边军人的卫国戍边职责。建设巩固的边防是守疆卫土的基本保障。习近平指出,戍边军人应“矢志扎根边防、守卫边防、建功边防”,“提高管边控边能力,有效履行卫国戍边职责”。二是提高新疆建设兵团维稳戍边能力。习近平指出“在新疆组建担负屯垦戍边使命的兵团,是党中央治国安邦的战略布局,是强化边疆治理的重要方略”,“新形势下,兵团工作只能加强,不能削弱”,“要发挥好兵团调节社会结构、推动文化交流、促进区域协调、优化人口资源等特殊作用,使兵团真正成为安边固疆的稳定器、凝聚各族群众的大熔炉、先进生产力和先进文化的示范区”,“在事关根本、基础、长远的问题上发力”。三是发挥民众在守卫边疆中的积极作用。在内蒙古视察时,习近平要求各族干部群众“守好家门,守好祖国边疆”,“各族人民拧成一股绳,共同守卫祖国边疆”。在给西藏隆子县玉麦乡卓嘎、央宗姐妹的回信中,习近平强调“有国才能有家,没有国境的安宁,就没有万家的平安。祖国疆域上的一草一木,我们都要看好守好”,并希望卓嘎、央宗姐妹“带动更多牧民群众像格桑花一样扎根在雪域边陲,做神圣国土的守护者、幸福家园的建设者”。四是形成党政军警民在强边固防中的合力。中央出台的《关于新时代加强党政军警民合力强边固防的意见》要求“沿边沿海各级党委要落实主体责任,抓好党的边海防方针政策贯彻落实”,“完善边海防力量体系,走开军民融合共建边海防的路子,推动军地联防联管”,“切实将各方面各领域力量融起来,工作统起来”。五是“着力推动海洋维权向统筹兼顾型转变”,“提高海洋维权能力,坚决维护我国海洋权益”。
    (二)促进陆地边疆地区社会稳定与长治久安
    在改革开放进程中,保持社会总体稳定是实现经济社会发展的基本前提,并被赋予“压倒一切”的实践价值。维护社会稳定所致力于达成的基本目标不仅包括“在治理层面维护公共安全与秩序”,还包括在国家安全和战略层面“保卫与巩固民族-国家的政权、主权和疆域”。针对“疆独”、“藏独”等民族分裂势力、宗教极端势力、暴力恐怖势力等力量对新疆、西藏等边疆地区公共安全与秩序、国家领土主权完整的严重威胁,习近平明确指出“社会稳定和长治久安是新疆工作的总目标”,西藏工作须“把实现社会局势的持续稳定、长期稳定、全面稳定作为硬任务”。根据习近平的总体部署,新时代促进我国陆地边疆社会稳定与长治久安,重点需要做好以下方面的工作:一是抓住主要矛盾,严厉打击“三股势力”,并加强国际反恐合作。二是着眼长远,解决好民族团结问题。三是抓住根本,切实保障和改善民生,以凝聚人心、争取人心。四是聚焦基层,夯实基础,强化基层党组织建设,发挥基层党组织在“服务群众、维护稳定、反对分裂”中的战斗堡垒作用。
    (三)加快陆地边疆地区经济社会发展,保障和改善民生
    受历史发展基础薄弱、国家梯度发展战略、内生发展能力不足等诸多因素的交互影响,我国陆地边疆地区与内地尤其是东部沿海地区经济社会发展存在较大差距。新时代我国社会主要矛盾在陆地边疆地区表现得更为突出,不仅制约陆地边疆地区经济社会的稳定与可持续发展,还阻碍国家的整合与一体化,甚至可能诱发一系列政治社会风险。加快陆地边疆地区经济社会发展,切实保障和改善民生,在边疆治理中的地位前所未有地凸显出来。加快陆地边疆地区经济社会发展也就成为习近平最为关心的问题之一。习近平始终将发展作为解决当前中国日益突出的边疆问题的“总钥匙”,明确了加快边疆经济社会发展的核心任务:一是促进新疆、西藏等陆地边疆地区跨越式发展。二是深入创新驱动发展战略,将创新作为经济增长的新动力源,发挥创新在促进经济发展中的乘数效应。三是不同边疆区域应立足本地实际,走特色发展之路。四是坚持城乡统筹发展,加强农业基础性地位,“走出一条集约、高效、安全、持续的现代农业发展道路。”五是深入实施精准扶贫战略,“突出精准扶贫,精准脱贫。”六是处理好发展和改善民生的关系。习近平强调“民生是经济社会发展工作的‘指南针’”,“抓民生也是抓发展”,“使民生改善和经济发展有效对接、相得益彰”,“发展要落实到改善民生上,落实到惠及当地上,落实到增进团结上”。七是加强对重点特殊区域的特殊支持。如针对五省藏区经济社会发展较为落后的情况,习近平强调,要“在西藏和四省藏区继续实施特殊的财政、税收、投资、金融等政策”。针对南疆发展的突出问题,则强调对南疆地区“要从国家层面进行顶层设计,实行特殊政策,打破常规,特事特办”。
    (四)维护民族团结,强化中华民族共同体建设
    强化中华民族共同体建设是实现中华民族伟大复兴的基石和内在要求。边疆治理最关键的是民族团结。陆地边疆地区和少数民族聚集区高度重合的国情,决定了维护民族团结、构建中华民族共同体是我国陆地边疆治理的重要任务。十八大以来,习近平将民族团结提高到“生命线”的高度,深刻分析了民族团结对陆地边疆安全与发展的极端重要性,一针见血地指出了当前部分边疆地区面临的长远性问题是“民族团结问题”。针对民族事务治理对边疆治理与发展影响的广泛性、深刻性和长远性,习近平多次强调加强民族团结对边疆治理、国家治理和中华民族伟大复兴的深远影响。根据习近平的战略部署,在陆地边疆治理过程中,维护民族团结,强化中华民族共同体建设的主要任务可归纳为以下方面:一是引领各族人民强化“五个认同”,“铸牢中华民族共同体意识。”二是“坚持和完善民族区域自治制度,坚定不移执行党的民族政策”。三是“树立平等团结互助和谐的思想”,加强各民族间的“交往交流交融”,“建立各民族相互嵌入式的社会结构和社区环境”,促进各民族“相互了解、相互尊重、相互包容、相互欣赏、相互学习、相互帮助,像石榴籽那样紧紧抱在一起”。四是传承和保护少数民族优秀传统文化,加强民族团结教育,推广国家通用语言文字,构筑各民族共有精神家园。五是坚持共建共享,发挥各民族在实现“中国梦”中的积极作用,共享国家发展的成果。六是“加大少数民族干部培养使用力度”,发挥少数民族干部在维护民族团结中的积极作用。
    (五)建设法治边疆,提高边疆治理法治化水平
    “法治是治国理政的基本方式。”习近平在总结党的法治实践和理论成果基础上,对全面依法治国进行了战略部署,形成了日臻完善和成熟的法治理论和实践方略。全面依法治国作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的十四大基本方略之一,是推进国家治理体系与治理能力现代化的基本维度和重要保障。在边疆法治化治理水平总体滞后的情况下,习近平对法治边疆建设作出了特别要求和特殊关注,明确了新时代法治边疆建设的主要任务。一是将依法治藏、依法治疆作为新时代西藏、新疆工作的重要原则,在治藏方略、治疆方略中将依法治藏、依法治疆置于优先位置。二是依法保障边疆民族地区群众的合法权益,“依法保障信教群众正常宗教需求”,“稳步拓宽信教群众正确掌握宗教常识的合法渠道”。三是提高领导干部和政府工作人员运用法治方式开展工作的能力,强化对有法不依、执法不严、徇私枉法的依法问责和惩治,营造良好的法治环境。四是依法管控边境秩序,高举法治旗帜,对恐怖主义等分裂国家、破坏社会稳定的行为进行依法打击。五是坚持以法治方式促进民族团结。习近平在中央民族工作会议上指出,“只有树立对法律的信仰,各族群众自觉按法律办事,民族团结才有保障,民族关系才会牢固。”
    (六)坚持绿色发展,强化边疆地区生态环境保护
    受生态环境保护观念滞后、经济发展方式粗放、生态环境治理制度不健全、生态环境保护技术水平较低等因素的影响,我国面临日益严峻的生态环境问题。边疆地区既是我国生态环境的重要屏障和生态环境保护的主体功能区,又是生态环境的脆弱区。在经济社会发展水平总体滞后于核心区的情况下,边疆地区一些政府的“赶超型”发展加剧了生态环境的脆弱性,使边疆地区的生态屏障功能更趋弱化。习近平在全国层面总体推进生态文明建设和绿色发展的同时,对边疆地区的绿色发展和生态环境保护给予了特别关注,提出了一系列具体的任务和要求。如希望云南成为“生态文明建设排头兵”;希望内蒙古“保护好内蒙古大草原的生态环境”,“建设美丽草原”;要求“加大对青藏高原空气污染源、土地荒漠化的控制和治理,加大草地、湿地、天然林保护力度”等。具体任务主要包括以下方面:一是强化绿色发展理念,“在生态环境保护上一定要算大账、算长远账、算整体账、算综合账,不能因小失大、顾此失彼、寅吃卯粮、急功近利。”二是强化生态文明制度创新,为边疆地区绿色发展提供制度保障。三是将先进的平台、技术、手段作为实现绿色发展的关键。四是强化综合治理,落实绿色发展的目标责任。五是探索符合自然规律和“国情地情”的绿色发展之路。六是加强海洋生态环境保护,构建循环利用型海洋开发方式。
    (七)打造国家开发开放和发展的新空间
    改革开放以来,我国国土空间开发开放的重心主要聚焦在东部沿海地区和沿长江中下游区域,整个国土空间开发开放格局呈现出明显的倒“T”字型结构。东部沿海地区已发展到较高水平,而陆地边疆地区的开发开放水平总体不高,海洋边疆的开发更是长期未能得到应有重视。提升国土空间全域开发开放水平,开发国家发展的新空间,日益成为新时代我国国家治理的重要课题。习近平针对边疆地区国土空间开发开放滞后的现实,对边疆开发开放进行了兼具全局性和区域特殊性的战略谋划,为不同边疆区域的开发开放指明了方向。习近平指出,广西“要立足独特区位,释放‘海’的潜力,激发‘江’的活力,做足‘边’的文章,全力实施开放带动战略……夯实提升中国—东盟开放平台,构建全方位开放发展新格局”。云南要建设成为“面向南亚东南亚辐射中心”。西藏要打造成为我国“面向南亚开放的重要通道”。“一带一路”倡议则赋予我国陆地边疆和海洋边疆在国土空间开发开放中前所未有的战略地位和使命。这些重要规划使边疆地区从过去国家开发开放的边缘区域,变成了国家全面开放的前沿、重要战略支撑区,以及国家发展新的增长极。
    三、习近平关于边疆治理的重要论述蕴含的国家治理思维
    习近平关于边疆治理的重要论述蕴含着丰富的国家治理思维。系统挖掘这些国家治理思维是学习和践行习近平关于边疆治理的重要论述的战略要旨和指导意义的重要前提。
    (一)政治地理空间思维
    国家治理在一定的空间范围内展开。对国家占据的地理空间进行总体规划和有效开发,是改善国家治理绩效的基本前提。因而,树立政治地理空间思维是国家治理的内在要求。国家治理的政治地理空间思维至少包含以下三层要义:一是国家治理必须考虑地理和空间因素,并对国土空间进行统筹规划和有效开发,优化不同空间的主体功能,有效发挥不同空间对国家发展的独特支撑作用;二是增进空间正义,促进不同国土空间的整合和领土完整;三是妥善处理国家内部空间和外部空间的关系,有效发挥内部空间对外部空间的辐射力和影响力,着力维护溢出到外部空间的国家利益,积极管控外部空间风险对国家内部空间的冲击。习近平关于边疆治理重要论述蕴含的政治地理空间思维鲜明地体现在以下四个方面:一是对陆地边疆前所未有的重视,体现出对长期被视为“边缘区”的陆地边疆地区的谋划与整合,凸显出对国土空间的整体谋划,以及对空间正义的高度重视,为化解国家治理的“核心—边缘”二元结构所产生的治理难题提供了新的机遇和政策保障。二是根据陆地边疆地区的空间特性,赋予不同陆地边疆省份的主体功能、给予特殊定位和特殊支持,体现出对空间差异和提升空间治理针对性的重视。三是把国家的海陆领土空间作为一个整体,高度重视海洋边疆,强调“海陆联动”,凸显“海陆并重”的空间思维,改变了重陆轻海的传统治理思维。四是从构建边疆地区与外部空间良好互动关系高度,对不同陆地边疆的空间功能进行定位。习近平关于将云南建设成为面向南亚东南亚的辐射中心、将西藏建设成为我国面向南亚开放的重要通道、将新疆建设成为丝绸之路经济带核心区等指示,都是站在促进边疆开发开放和构建与周边国家命运共同体的高度对边疆地区的空间谋划。
    (二)整体性治理思维
    我国作为拥有超大政治地理空间的统一多民族国家,国家治理必须树立具有全局性、系统性、长远性特征的整体性治理思维,以发挥不同治理主体的协作优势,有效克服现有分行政区、分政府层级治理所带来的碎片化治理和地方主义滋长等国家治理困境。习近平对当前边疆治理的诸多重要论述,清晰地彰显出国家治理的整体性治理思维:一是强调边疆地区应在全国发展总体格局中谋划自身发展,主动服务和融入国家发展战略。习近平在视察边疆省份时多次对这一问题进行强调。如在视察内蒙古时,他明确要求内蒙古干部群众“规划事业、谋求发展要跳出当地、跳出自然条件限制、跳出内蒙古,有宽广的世界眼光,有大局意识”。二是强调东中部地区对边疆地区的对口支援和扶贫协作。对口援藏、对口援疆、东西部扶贫协作是在党中央、国务院统一部署和高位推动下具有中国特色的协作治理实践,是党和政府基于国家发展整体和长远利益的重要制度安排。十八大以来,习近平多次强调“东西部扶贫协作和对口支援,是推动区域协调发展、协同发展、共同发展的大战略”,“要搞好对口支援西藏工作”,“对口援疆是国家战略,必须长期坚持,把对口援疆工程打造成加强民族团结的工程”。这些要求鲜明地体现出“全国一盘棋”的整体性治理思维。三是形成多元主体开发戍卫边疆的合力。习近平多次强调要促进边疆地区军民融合,形成党政军警民强边固防的合力,并要求各族人民拧成一股绳,共同守卫祖国边疆。
    (三)内外联动思维
    在全球化时代,一国的国家治理不仅需要实现国内的善政良治,也需要处理好与他国的关系,以创造国家发展所必须的良好外部环境。边疆地区作为与他国衔接最紧密、互动最频繁的政治地理空间,既是抵御外部风险的前线,又是国家对外开放和重大国际战略的前沿阵地。树立内外联动思维是打造与周边国家命运共同体,促进边疆安全与发展,改善边疆治理能力与治理绩效的内在要求。习近平关于边疆治理的诸多重要论述和战略部署,明晰地彰显出国家治理的内外联动思维,可简要归纳为以下三个方面:一是通过内外联动有效维护领土主权完整和边疆安全。如在谈到西藏、新疆问题时,习近平指出必须“在统筹国内国际两个大局中做好西藏工作”,“并行推进国内国际两条战线,强化国际反恐合作”。二是通过内外联动加快形成面向国际国内的开放合作新格局。前文提到的习近平对云南、西藏、新疆等陆地边疆省份在对外开放中的定位,也深刻地体现出内外联动的国家治理思维。三是通过内外联动发挥海洋在全面开放中的战略支撑作用,同时通过国际海洋合作与对话,切实维护海洋权益。
    (四)精准治理思维
    我国不同边疆地区的治理既面临诸多共性问题,也面临一系列特殊矛盾和发展难题。针对不同边疆地区面临的特殊矛盾和发展难题进行分类施策是提高治理精准度和有效性的内在要求。习近平根据我国不同区位边疆的地理空间特性和人文社会环境,对不同边疆地区的特殊矛盾和发展难题进行了精准诊断,作出了富有针对性的战略部署,彰显出鲜明的精准治理思维。如习近平指出,“新疆的问题最长远的还是民族团结问题。”“西藏工作的着眼点和着力点必须放到维护祖国统一、加强民族团结上来。”针对西藏、新疆经济社会发展和社会稳定面临的特殊矛盾,党和政府分别采取针对性的治理政策和治理方式,以达到精准治理的效果。对内蒙古、云南、广西等边疆地区的治理,习近平均谋划了富有针对性的治理策略。
    四、习近平关于边疆治理重要论述的指导意义
    习近平关于边疆治理的重要论述,既是对党的历代领导人边疆治理战略思想的继承和创新,也是对当前我国边疆治理实践系统反思的重要理论成果,更是对未来我国边疆治理的战略性谋划,是新时代我国边疆治理的顶层设计,是习近平治国理政思想的重要组成部分,对新时代我国边疆治理乃至整个国家治理都具有重要的指导意义。
    从理论层面而言,必须以习近平关于边疆治理的重要论述为指导,强化新时代边疆治理理论研究和学科建设,为推进边疆治理体系和治理能力现代化提供学理支持。首先,强化对习近平关于边疆治理的重要论述的学理研究,深刻领会其战略旨要和实践意蕴。其次,以习近平关于边疆治理的重要论述为引领,强化对新时代中国边疆治理理念、边疆经济社会发展的重要成就和实践经验、边疆治理面临的时代机遇与挑战、边疆治理体系与治理能力现代化等重大理论与实践问题的研究,建设适应国家边疆治理需要的高端智库,为新时代我国边疆治理提供有益理论支撑。再次,适应新时代我国边疆治理实践的理论需求,加快中国风格的边疆学学科建设,以学科建设促进理论研究的深入。
    从实践层面而言,必须以习近平关于边疆治理的重要论述为指导,着力推进边疆治理体系与治理能力现代化。首先,习近平关于边疆治理的重要论述为边疆地区推进治理体系与治理能力现代化指明了方向、绘就了蓝图、明晰了目标、规划了路线、明确了任务。新时代的边疆治理必须以此为指导,着力化解当前边疆治理的突出难题,切实提高边疆治理能力和治理绩效。内地地区政府和民众也应树立强边固边意识,并在党和政府的统一领导下,全力支持边疆治理,从而形成边疆治理合力,充分发挥“集中力量办大事”的体制优势,加快补齐边疆治理的短板。其次,习近平关于边疆治理的重要论述虽然聚焦于如何推进新时代边疆治理体系与治理能力现代化,但其蕴含的核心理念和国家治理思维,不仅是新时代边疆治理所必须遵循的基本理念和树立的思维,而且对整个国家治理也具有重要指导意义,理应贯穿于国家治理的全领域和全过程。

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