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【2020.04】论我国新型政党制度的国家治理效能
2020-08-23 14:44:22 来源:《社会主义研究》2020年第4期 作者:许奕锋 【 】 浏览:331次 评论:0
       国家治理是当今社会发展最为重大而又生动的时代课题。完善国家治理,推进国家治理现代化作为一种国家目标追求,越发需要更加成熟更加定型的制度规范。政党制度是现代政治文明发展的必然结果,是国家治理合法性和现代化的制度保证。我国新型政党制度这一概念的提出,一方面彰显了新时代中国和中国共产党人坚定的制度自信,为世界政党政治文明的新发展贡献中国智慧和中国方案,另一方面作为一种伟大政治创造体现了国家治理的中国特色和中国智慧。就效能来看,新型政党制度与国家治理具有高度契合性和紧密关联性,是国家治理的重要制度安排。我们需要聚焦到国家治理的系统性、综合性、源头性和规范性,坚持和完善中国新型政党制度,推动构建更加完善的制度体系,实现我国的政党制度优势向国家治理效能的更好转化。
       一、定向:新型政党制度之于国家治理的政治效能
       中国新型政党制度无论是在理论上,还是在实际的制度实践上,充分体现了与西方政党制度不同的内涵和特点,实现了对西方政党制度的超越。在政治结构、民主形态、监督困境等方面,新型政党制度能够打破西方政党民主的话语体系,优化政党与政党、国家和社会等之间的关系结构,突破西方政党政治的异体监督范式,具有开拓性的政治效能意义。
       在中国语境下,国家治理是一种社会主义国家性质与现代治理形态相互有机统一的政治概念,是具有鲜明中国特色社会主义这一特质的内涵范畴。也就是说,我国国家治理绝非西方意义上的资本主义国家治理形态,而是由社会主义国家本质属性决定的新型治理形态,嵌入在中国特色社会主义制度不断发展和完善的整体格局中。在我国政治生活和国家治理中,中国共产党既是组织者和发起者,也是领航者和掌舵者。中国新型政党制度是坚持中国共产党领导的政党制度,坚持中国共产党的领导是这一制度的根本前提和本质要求。中国共产党以其坚定的马克思主义信仰和共产主义信念确保坚持中国特色社会主义的政治方向,进而能够充分保证我国政党政治运行方向的正确性,能够为国家治理指引正确而明晰的政治方向。坚持和完善新型政党制度,发挥中国共产党集中统一领导的作用和优势,发挥其在国家治理中的政治优势,也是充分发挥我国新型政党制度政治效能的关键所在。
       当前,伴随着社会转型和社会变迁,社会的阶层变动、利益分化、诉求多元等现象都无疑对传统的国家治理构成了不同程度的挑战。面对这种复杂的治理现实,中国共产党不忘初心使命,以发展为导向,在加速推进国家治理现代化的进程中不因价值问题而否定改革、停止改革,而是正视社会价值多元和社会利益分化可能引发的消极效应,在国家治理中充分发挥强大的意识形态引领能力。作为中国共产党的好参谋、好帮手、好助手,各民主党派和无党派人士作为中国政治体制的重要组成部分,作为新型政党制度的另一重要政治主体,在我国政治生活中同样具有非常重要的地位、作用和影响。发挥各民主党派和无党派人士在国家治理中的作用,围绕国家治理建诤言、献良策,促进国家决策的科学化和民主化,能够为国家治理营造出一个良好的政治生态环境。新型政党制度充分汲取了仁爱、民本、自强不息、协和万邦等优秀传统文化基因的文化营养,以和合理念作为制度的文化价值追求,以社会稳定作为制度规范的价值取向,使得这一政党制度在党际关系上保持了一种动态的相互包容、互相接纳而又相融相生的和谐政党关系,有效避免了因权力制衡带来的民主滥用和民主困境,有效保障了社会稳定发展与良性运行,使得国家得以有效治理,确保国家实现高度而又长久的政治稳定和社会稳定。这正如臧杰斌所言:“新型政党制度在制度设计上的科学性,有助于避免放大政党分歧、不断增进政治共识、有效化解改革发展中各种矛盾、推进国家治理体系和治理能力现代化。”新型政党制度在多党合作这一政党政治运行机制上,能够满足中国各政党所代表和联系的社会阶层及群体的利益要求,能够为中国政治向更高层次发展提供坚实基础。在实践层面上,新型政党制度产生了强大政治吸纳功能,使执政党执政的政治基础和国家权力的社会基础得到扩大和巩固,集中了各政党多元共治的智慧力量,充分调动了人民群众参与国家治理的主动性和积极性,带来的是中国社会政治生态呈现出协调规范有序的景象,体现出对国家治理的有效性和优越性。
       二、善治:新型政党制度之于国家治理的共识效能
       国家治理要能形成一种动态的善治状态,实现“目的善”与“手段善”的有机统一,就需要“坚持相互妥协和协商一致同意的伦理原则来消除在具体目标上的差异和分歧,达成一致,形成共识”,满足公共最大化的价值诉求。国家治理实践表明,制度具有根本性、全局性和长远性的作用,国家治理需要科学的决策和高效的治理能力,否则即便是有再好的制度也难以发挥其应有的作用。国家治理随着利益多元化、社会信息化、思想多元化、需求多样化的时代发展变得越发复杂,需要中国特色社会主义制度发挥在凝聚人心、凝聚共识、凝聚智慧、凝聚力量等方面作用的要求越发紧迫。
       在我国,国家治理的现代化转型是在面临复杂的国际国内环境这一时代背景下进行的,既要打破国家治理的传统模式,又要顺应国家治理的现代化方向,不断探索具有中国特色的国家治理变革新路。一定意义上说,国家治理转型意味着社会利益关系的调整与变革,一旦在国家目标和路径上缺少基本的共识,很有可能诱发社会动荡或社会混乱,其结果必然是国家治理的混乱。显然,共识是前进的基础,基本的国家共识是推进国家治理现代化不可或缺的基础。从现实来看,国家治理在追求经济发展、社会公平正义、保障公民权利、减少贫困、文化繁荣、技术进步、环境优美等具体目标的同时,绝对不能忽视把降低社会发展的风险与不确定性作为国家治理的基本目标。国家治理得好与坏,既取决于该国家的综合性治理环境,诸如国内主要矛盾、国际环境、经济发展状况、宗教文化与社会习俗、自然资源禀赋等因素,还与该国治理主体的主导作用、治理对象的法治意识以及治理体系中的制度环境等等息息相关。面对国家治理复杂的各种对象,比如政党关系、阶层关系、民族关系、宗教关系等各种关系,比如社会生产、资源分配、科学研究、医疗卫生、文化教育等多种行业与部门,往往就需要通过共识以形成国家治理的强大合力。中国新型政党制度的效能发挥,能够为国家治理在转型目标以及路径的共识累积和共识巩固提供广泛的智力支持。中国新型政党制度通过多党合作和政治协商促进了执政党和国家的科学民主决策,通过凝聚思想共识为国家治理提供广泛的社会支持,进而能够聚合成国家治理效能,为推进国家治理能力现代化打下坚实基础、提供强大合力。
       现代治理的目标是公共利益最大化的同时合理兼顾不同利益诉求。由于不同个体和群体的价值导向和利益诉求往往存在多样性,社会制度的有效构建和社会积存问题的有效解决面临着巨大的挑战。在社会价值多元且政治共识弱化的氛围下,需要考虑到现代治理中的多元性具有弱化政治共识的潜在可能性,进而对一个国家的政党制度形成压力。罗尔斯指出:“社会的统一建立在对该政治观念的共识之基础上;而只有达成共识的各种学说得到政治上积极行动的社会公民的确认,而正义要求与公民的根本利益——他们的社会安排培育并鼓励他们追求这些根本利益——又没有太大冲突的时候,稳定才有可能。”政治共识作为维系社会政治稳定的基础,是推进国家治理现代化的重要方面,需要具有化解冲突与歧见的制度性管道,以非暴力方式解决社会问题,特别是利益分配问题。从历史发展来看,中国共产党与各民主党派的政治共识是在社会主义革命、建设、改革的历程中逐步形成一种亲密友党的合作关系。中国共产党与各民主党派的协商合作关系的坚持就依赖于在重大问题上的共识,包括国家目标、中国特色社会主义、党的领导、多党合作基本方针等实质性共识。反过来说,新型政党制度奠定的合作格局一旦形成,又可通过多党合作和政治协商进一步带动全国人民形成广泛的共识,不断优化全社会的共识。
       萨拖利认为,歧见是社会本质的常态,共识并不是现成的,而必须创造。中国社会的政治共识,也需要作为执政党的中国共产党与作为参政党的各民主党派通力合作不断凝聚共识、优化共识甚或创造共识才能形成。周恩来曾指出,在坚持基本立场和态度的前提下,“在具体政策上持有不同的意见,与其说应该允许,毋宁说我们欢迎”。邓小平也曾经说过:“我们热诚地希望各民主党派和工商联都以主人翁的态度,关心国家大事,热心社会主义事业,就国家的大政方针和各方面的工作,勇敢地、负责地发表意见,提出建议和批评,做我们党的诤友,共同把国家的事情办好。”现代国家治理需要公正平等地对待不同利益群体的合理诉求,以理性平和的对话协商化解社会矛盾,通过有序的政治参与实现不同利益群体的利益主张参与到协商和决策中,当然也就更需要有很大的政治勇气和很好的政治智慧面对因利益多元、社会分化导致社会产生裂痕而无法增进互信的风险。新型政党制度可以借由其特定的制度功能和价值,在国家治理中充分发挥好共识效能,以形成国家治理的强大合力。各民主党派可以以其政党职能和代表性功能整合和表达社会各利益群体的利益诉求,有效传递到国家权力机构、决策机构,通过发挥好沟通功能实现其在中国政治制度的政党价值。“所有政治行为都是对沟通的这种或那种方式的反映”,在沟通互动之中整合多元利益,探寻广泛的国家共识和基本的政治共识。作为执政党,中国共产党需要有更加包容的心态来看待各民主党派和无党派人士在不同意见、建议等方面的表达功能,通过沟通、协商可以不断优化和创造在国家治理中各个方面的广泛共识。
       三、聚力:新型政党制度之于国家治理的整合效能
       作为一种新的现代治理方式,新型政党制度内涵的多党合作和政治协商改变了单一主体的强制性管理方式,形成了多元主体参与、各方利益兼顾的协商共治。特别是新型政党制度内涵的多党合作能够整合优质有效的政治资源避免多党竞争造成的政治动荡,内涵的政治协商能够整合方方面面的社会资源以凝聚共识形成合力。发挥新型政党制度强大的整合效能,有利于有效化解经济社会发展中的各种社会矛盾,形成推进国家治理现代化的强大合力。
       在决策整合方面,一方面,主体多元性是国家治理的一个重要特征。在多元化主体的国家治理体系中,需要有一个强有力的主导力量来汇聚民意、整合力量。特别是在中国这样一个时空压缩型发展中的超大型国家,现代化发展显然离不开强有力的集中统一领导。中国新型政党制度不仅突出了中国共产党作为领导力量的唯一性,也有效集中了各民主党派作为参政党的合作力量,形成了有利于最广泛地调动不同主体的积极性和集中力量办大事的制度机制。另一方面,民主也是国家治理和科学决策的重要特征。列宁曾指出:“民主意味着在形式上承认公民一律平等”“意味着……承认大家都有决定国家制度和管理国家的平等权利。”毛泽东也曾指出:“一件是独立,一件是民主,这两件东西少了一件,中国的事情就办不好。”也就是说,在一个国家独立的前提下,多元主体的民主参与对于国家治理的重要性不言而喻。新型政党制度作为我国社会主义民主的重要体现和制度安排,其根本目的就是为了保证和支持人民当家作主落实到国家治理中,实现最广大人民的利益。特别是中国新型政党制度因其制度化、程序化、规范化的安排能够有效吸纳社会各界的意见和建议,能够因其代表社会各阶层的广泛性而有效避免旧式政党制度囿于党派利益、集团利益等导致社会撕裂,为国家治理奠定了坚实的社会基础。
       资源整合是国家治理的基本价值,即国家治理追求的核心要求就是为了国家发展,充分实现有效资源整合,进而推动国家治理体系和治理能力现代化目标达成一致。显然,新型政党制度契合了我国作为一个社会主义国家的民主政治需求以及聚合各个方面的力量推动国家现代化发展的制度需求。在长期的历史实践中,中国共产党带领包括各民主党派在内的全体中国人民,共同致力于中国革命、建设和改革事业,共同为实现中华民族伟大复兴,形成了团结合作的政党关系,使中国新型政党制度成为了一种协同共生、聚智聚力的向心型政党制度模式。在西方国家政治生活中,我们不难发现各个政党都不同程度地具有因强化制衡而淡化合作的倾向,由此导致政党之间易于走向对立却难以合力进行有效的国家治理。在我国,新型政党制度呈现的是一种向心型政党关系,执政党和参政党都没有自己特殊的利益,能够有效排除利益对抗和利益冲突,共同致力于中国现代化进程,其制度优势在制度实践和运行中有机转换成为了经济快速发展、社会长期稳定以及人民生活水平显著提高的国家治理奇迹。中国新型政党制度中人民政协以其统一战线组织优势能够最大限度地为党和国家事业凝聚共识、凝聚智慧、凝聚力量,最大限度地实现资源整合,体现的是具有最广泛的利益代表性。在人民政协这样一个具有强大吸纳能力的组织载体中,各个方面的利益诉求能够有效纳入到专门协商机构这一政治格局中,在巩固和扩大国家政权基础的同时,也为提升国家治理水平发挥了极为重要的整合效能。党的十八大以来,新型政党制度在国家治理中发挥了显著作用,比如各民主党派中央紧扣党和国家中心工作,聚焦大力推进供给侧结构性改革、深入推进新型城镇化、深入推进“一带一路”建设、大力振兴和提升实体经济等经济社会发展重大问题,深入考察调研,利用专题协商座谈会、书面建议等形式,积极建言献策,有效汇聚了中国特色社会主义各项建设所需要的力量和智慧,将各阶层多元化利益诉求有效整合于国家统一有效的战略治理当中。中国新型政党制度以中国共产党的核心领导地位确保其对各项事业的政治领导,以制度性安排实现了不同社会政治力量的合作共治,为国家秩序与社会发展奠定了稳固的政治制度基础。
       在推进国家治理现代化的关键转型时期,社会发展中的深层次问题逐渐显现,国家治理形势越发复杂,这无疑也会影响着新型政党制度的运行和建设。换个角度说,建构和维护稳定的社会秩序,促进社会的有效整合,需要在国家治理中充分发挥新型政党制度的优势和效能。随着市场经济的深入发展、社会结构的深刻转型以及新的社会思潮不断涌现,各种利益关系不断发展变化,社会整合难度不断加大,社会的复杂性和不确定性空前加剧,中国现代化建设的艰巨性和复杂性可想而知。中国共产党作为我国能够长期执政且必将长期执政的政党,有责任有义务担当起秩序的维护者、矛盾的协调者、冲突的化解者这一重要角色。但是仅仅依靠中国共产党是不够的,还需要健全发挥新型政党制度优势的机制,发挥中国多党合作所具有的制度整合功能,将代表各社会阶层利益的不同主体团结在一起,协调不同主体之间的利益关系以形成强大社会整合力和维护社会和谐稳定。中国新型政党制度在主张多元共治的同时,从制度安排上整合了国家治理现代化对国家秩序、政治稳定和社会活力的现实需求,用制度化的协商与合作代替了以“民主”和“自由”为标签的相互内斗与倾轧,理顺了领导与合作、执政与参政的新型政党关系,为政治稳定、经济发展、社会安宁、人民幸福等提供了坚实稳固的制度保障。
       四、规范:新型政党制度之于国家治理的制度效能
       道格拉斯·诺斯说:“制度是一个社会的游戏规则,更规范地说,它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。”新型政党制度功能的发挥,一定程度上约束了人们的行为但又确保了合理的行为预期。从学理分析的应然预期看,协商可使社会协调有序发展。新型政党制度通过制度化、程序化、规范化的意见整合,本身就是一种规范有序的决策前置活动。多党合作和政治协商将各种社会力量有序地纳入体制内,通过制度化渠道拓宽和畅通民意表达与扩大公民有序政治参与,推进国家治理体系和治理能力现代化。
       著名学者库伊曼和范·弗利埃特认为,“治理所要创造的结构或秩序不能由外部强加,其发挥作用是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动。”政党制度是国家治理体系的重要组成部分,而稳定的政党政治秩序是提高国家治理效能的前提和基础。中国新型政党制度是一种在中国共产党领导下进行多党合作和政治协商的政治制度,一定意义上就是为了执政党与参政党的协商合作和社会各种力量的多元共治,构建推动经济社会发展和实现国家治理有效的稳定政治秩序。陈家刚认为,协商民主“意味着不同的政治行为者……能够通过规范化的制度平台和渠道,通过平等对话、讨论、协商,形成理性共识,做出符合公共利益的合法决策”。之所以说新型政党制度为国家治理提供了制度供给,从实践层面看,在新型政党制度的具体运行中,各民主党派和无党派人士通过担任各级人大代表、政协委员、各级人民政府相关部门领导职务、参事室参事、特约监督员等方式参与国家治理,在制度化的民主协商中推动决策优化和治理优化。人民政协是国家治理体系的重要组成部分,把政协协商作为决策程序的重要环节,协助各级党委政府在人民政协同各民主党派的协商,体现了各民主党派参与国家治理这一过程的必要性、重要性和协商性。我国民主政治发展历程和现实实践充分表明,政治协商将国家治理逐步纳入理性、有序、协商式的制度化轨道,新型政党制度无疑为国家治理提供了有益的制度供给。
       治理的目的在于“在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动,以最大限度地增进公共利益”。中国新型政党制度自诞生之日起就规定了在国家治理中协商共治的政党关系,并在历史发展中逐步纳入了制度化轨道。解放战争后期,中国共产党就以博大的襟怀和政治远见汇聚起包括各民主党派在内的各路精英协商制定具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》。1956年社会主义改造基本完成后,中国共产党提出了“长期共存、相互监督”的八字方针,明确了与各民主党派相互依存、相互促进的协商合作关系。1978年改革开放以来,根据形势和任务的变化重新确立了多党合作的十六字方针,提出一系列多党合作和政治协商的理论、方针和政策。1989年中共中央颁布14号文件、2007年国新办发表《中国的政党制度》白皮书等等,从制度层面对中国共产党与各民主党派的协商合作关系做出规定。这种合作型的政党关系抛弃了西方政党制度的竞争对立关系,强调以包容、协同、和谐、共生等价值理念实行国家治理。这种和谐共生、协商共治的政党命运共同体,避免了将各种政治资源、社会资源等消耗在无谓的内耗之中,提高了国家治理的效能。反观西方一些国家,所谓的民主制度就是以竞争代替合作,政党之间是为了逐利而竞争,而难以为了治理而协商合作。实践证明,中国新型政党制度所主张的合作与协商是马克思主义政党学说与中国特色社会主义具体实践相结合的生动体现,具有深厚的中国历史文化根基,更加符合中国国情。以脱贫攻坚为例,这一重大战略举措作为合作治理实践,就是一种把我国政党制度优势转换为国家治理效能的具体体现,也激发了新型政党制度的制度运行活力。长期以来,中国共产党与各民主党派合作进行扶贫开发,各民主党派结合自身的职能职责深入调查研究和充分调研论证,为脱贫攻坚提供实践方案,能够有效弥补单一主体认识问题不够全面、忽略细节的问题,为脱贫攻坚汇聚了各方力量和提供了智力支持,彰显了合作治理的制度优势和实践效能。现代国家治理意味着从单一主体向多元主体的转变,如何从制度安排上保障各民主党派应有的参政地位和作用关系到国家治理转型能否赢得更广泛的人心和力量的重大问题,这需要我们适应社会结构多元分层和多元社会力量参与国家治理的合理诉求,最大程度地激发这一制度活力,为国家治理现代化激发起攻坚克难的不竭动力。
       基于内在逻辑的推动,新型政党制度以其民主和价值功能不断衍生出推进国家治理的制度动力,成为了提升国家治理效能的制度通道。作为国家治理体系的重要组成部分,新型政党制度的坚持和完善需要着力在协商治理的制度建设上,使之贯穿于国家治理全过程。从宏观层面上,要将新型政党制度建设纳入社会主义民主政治建设和社会主义政治制度自我完善和发展的总体布局加以推进。从中观、微观层面上,要正视当前我国新型政党制度在制度化水平上存在的不足甚或缺陷,加强在国家治理过程中协商治理的实体性制度建设和程序性制度建设,切实做到制度建设贯穿于决策准备、协商过程和政策落实的不同环节。作为中国共产党领导下的专门协商机构,人民政协以宪法、政协章程和相关政策文件为依据,以新型政党制度为保障,集协商、监督、参与、合作于一体,具有高度制度化的特征。从制度体系完善的角度看,可以明确人民政协这一专门协商机构在国家治理中的工作职责,对政治协商的参加范围、讨论原则、基本程序、交流方式等作出明确规定,进一步推进参与决策和优化决策的制度化建设,不断完善人民政协制度体系和优化人民政协制度格局。
       提升国家治理效能是彰显和发挥我国新型政党制度优势的关键所在。中国新型政党制度之所以在国家治理中具有强大的政治效能、共识效能、整合效能和制度效能,就在于它能够通过制度化安排集中和吸纳包括各民主党派在内的社会各个方面的意见与建议,既能有效保障人民的知情权、参与权、表达权和监督权,又能促进党和政府科学决策和民主决策,提供了推进国家治理体系和治理能力现代化的重要制度保障。
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