相对于多党合作政党制度而言，政治协商制度是各民主党派、无党派、人民团体、以及其他社会界别等，依据宪法和政协章程等规范性文件，依托各级政协组织，就国家和地方治理中的重要事务开展民主协商，力求达成政治共识的制度。

       以各级政协组织为载体是政治协商制度的鲜明特点。因为政协这一组织本身就具有很强的特殊性：一是其界别性，界别是人民政协所特有的组织形式，它既是政协的结构载体，也是政协的功能载体。二是其准官方性，人民政协既不是国家机构，也不同于社会团体，但在实践和惯例上，又被视为与党政机关平等的“四套（领导）班子”之一，即它具有“亦官亦民，非官非民”的准官方性特征。三是有序性，各级政协组织是公民有序政治参与的重要渠道。这种有序性既源自宪法的赋权，也源自其与执政党和国家机构所建立起的制度化联结。四是合作性，即人民政协工作的主题是团结与合作。这种合作性还体现在它虽与人大并称为“两会”，但它并不同于西方国家上议院一般发挥对于下议院的牵制功能，而是与之相互配合，互为补充，协同共治。“概而言之，人民政协是政治协商制度的主要和基本组织形式，是中国特色有序政治参与的主要载体。”
       政治协商是我国社会主义民主政治建设的一笔宝贵财富。从历史的发展逻辑来看，1949年9月召开的新政协第一届全体会议，既是“协商建国”的标志，也是我国政治协商制度确立的逻辑起点。“这次会议为党派合作、协商建国提供了组织形式，同时也为新的国家政权获得合法性认同聚合了各党派的政治力量，提供了民主支持。”在随后的历史进程中，政治协商制度的发展经历了转折期、低潮期和复兴期，并逐步走上民主化科学化发展轨道。
       近年来，随着国家的改革与发展进入新时代，这对政治协商的发展完善提出了新的要求。传统意义上的政治协商的政治指向主要是两点：一是畅通人民当家作主的渠道，让人民获得更多的有序政治参与的空间；二是基于协商以公共理性为导向所形成的共识，培育更为理性的政治产品，以此弥补其他民主形态中的非理性缺陷。而融入现代国家治理体系的协商治理是“一种以人民民主为精神，以人民当家作主为动力，以扩大公民有序参与为途径，以民主集中制的制度化为基础，以创造民主、团结、和谐、合作和发展的社会为目标的政治形态”，即协商民主。为此，党的十八大报告首次以党代会报告的形式提出了社会主义协商民主制度，其核心要求是推动社会主义协商民主按照广泛、多层、制度化的逻辑发展。党的十八届三中全会首次提出“社会主义协商民主体系”概念，表明中国共产党对于协商民主的认识进一步深化。2015年3月，中共中央下发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》。这一意见的下发标志着社会主义协商民主体系的初步确立。该《意见》不仅明确提出了七种具体的协商民主形式，而且还明确了其形式、内容与相关制度。通过构建社会主义协商民主体系，不仅打破了各种协商形态之间的壁垒，而且使得协商民主不再仅仅是围绕党的工作任务开展，而是融入到国家和社会生活的各个领域。
       二、制度载体：人民政协是作为国家政治体系正式组成部分的“准”国家机构
       对此问题的考量，既需要明确人民政协在国家政治体系中的方位和定位，也需要考察人民政协的实际运行状态。
       （一）从制度设计来看，人民政协是国家治理体系和政治体系的正式组成部分
       “非权力性”组织是许多人对于人民政协属性和角色的描述。但笔者以为，这种界定有失偏颇。权力包含两种因素，一种是控制力因素，另一种是影响力因素。权力的运行则是这两种因素相互交织的过程，只是在不同的制度环境中各有侧重罢了。人民政协作为履行政治协商、参政议政和民主监督基本职能的政治组织，自然更侧重于影响力因素的发挥，而且这种影响力经特定渠道和程序可转化为控制力。
       人民政协是经宪法所确认的，国家治理体系和政治体系的正式组成部分。这种判断并不仅仅是基于宪法序言的描述，而更是基于人民政协通过行使建议权、参与权、协商权、监督权等在国家治理体系中所形成的地位。
       在现代国家治理中，衡量“正式”与否的标准包括作为基本标准的法治标准，以及作为主要标准的制度属性标准：首先就法治标准而言，人民政协正式内化于国家政治体系体现为政协作为一类治理主体，其存在和运行于法有据。相对于国家机构而言，规范人民政协的法治基础主要是软法，包括宪法原则或精神，政协章程、党中央就我国的政党制度以及人民政协工作出台的指导性意见、统战工作条例等。在现代国家治理中，软法是一类重要的规范性依据，它可以钝化国家强制力的运行，避免不必要的政治资源浪费，还可能起到比硬法更强大、更深远的效果。因为软法在其制定、运行和修正的过程中，依靠的不是国家机器的运作，而是依靠社会主体自觉自愿的积极参与，注重社会主体合理表达自身的意见诉求，以及行为主体的自我约束、自我管理和自我监督的精神，这有助于培育公民的民主法治精神，形成健康发达的公民文化。
       其次就制度属性标准而言，我国的政党制度与人民代表大会制度、民族区域自治制度和基层群众自治制度构成了我国的正式政治制度体系。在这当中，除了主要针对民族地区特殊情况的民族区域自治制度外，另外的三种制度构成了从政治国家到市民社会的三个治理层级，而中国共产党的领导则作为一条主线贯穿其中。在这当中，人民代表大会制度主要涉及国家政权层面的权力关系格局；基层群众自治制度主要调整社会基层组织中的利益关系格局；我国的政党制度则处于国家政权和基层社会的中间层次。它一方面通过政协组织，以及党派和统战组织等所提供的渠道，反映和整合以知识分子和社会代表性人士为主体的特定阶层的意见诉求；另一方面通过与国家机构体系所形成的制度化联系渠道，进入国家政权，管理各类公共事务。
       （二）从制度运行来看，人民政协在国家公共治理中扮演了重要角色
       人民政协自1954年开始不再代行国家权力机关职权后，一直以其统战性、党派性和协商性的组织特征介入国家治理。官方的提法始终强调坚持政协的非国家机构属性，但是在现实政治实践中，人民政协无论是在结构上，还是在功能上，都已深深根植于国家的正式政治制度体系中：
       首先，人民政协已广泛介入公共事务。人民政协界别中的政党党派、人民团体等都是政策过程的直接参与者。就人民政协基本职能的范围而言，无论是党和国家的大政方针，或是重要的政治、经济和社会事务抑或是公职人员的职务行为等，其本质都属于公共事务管理范畴。
       其次，人民政协干部队伍参照公务员管理，从而被纳入国家公职人员序列。1997年底，政协全国委员会开始参照公务员管理本部门人事。2006年生效的《中华人民共和国公务员法》规定，政协干部被纳入公务员序列。这就等于间接赋予了人民政协以与同级党政机关同等的地位。
       再次，人民政协对科学民主决策产生重要影响。政协所联系的主要是知识分子、社会中上层代表人士，以及新社会阶层人士等。这些群体思想活跃、利益需求层次较高。如果对此以简单化一的刚性治理来控制的话，其结果可能适得其反。而政协一方面处于政治国家和市民社会的中间位置，另一方面又以协商沟通为主要途径，有助于整合多元化的意见诉求，甚至可以吸纳合理的异见，做到使党政决策层“兼听则明，偏信则暗”。
       最后，近年来，人民政协与其他国家机构，特别是国家权力机关的发展趋同度显著提高，其代议性国家机关的属性不断强化。具体体现在：第一，政协委员与人大代表其本质都属于“民意代表”。第二，无论是“人大议案”还是“政协提案”，本质上都是公众表达意见诉求的产物。第三，在组织机构方面，作为人大和政协主要的经常性履职机构都是各专门委员会，不仅数目相当，而且在业务和专业分工上也有诸多交叉。第四，审议既是人大的主要职能，也是政协的重要功能，具体体现在政协参与的决策咨询、报告审议或民主监督过程中。
       综上所述，人民政协作为国家政治体系的正式组成部分，虽然它不是法定的国家机构，但在惯例上，或在“习惯法”意义上，它已经具备了国家机构属性。
       三、制度地位：中国特色社会主义基本政治制度
       一个国家的政治制度体系通常是由诸多制度要素构成的，有机联系的统一整体。这些制度要素相互作用，相互影响，也相互贯通。总结世界各国的国家治理实践，此类政治制度一般包括政党制度、立法制度、行政制度、司法制度、地方政府制度等。而多党合作与政治协商既是我国的政党制度，也扮演着基本政治制度的角色。
       （一）协商建国：新中国国家政权的建立是多党合作与政治协商孕育的成果
       虽然把当代中国政党制度定位为国家的基本政治制度是在改革开放以后，但这一制度却是与新中国的国家政权相伴而生的。1949年9月召开的中国人民政治协商会议通过了临时性宪法文件《共同纲领》，为新政权的产生和运行提供了根本的规范性依据。
       追根溯源，构成新政协会议历史前提的还有两个重要的历史节点：一是1945年召开的中共七大。在这次会议的政治报告中，毛泽东提出了由包括中国共产党和各民主党派在内的民主、进步政党组建民主联合政府的思想。这标志着多党合作由基于统一战线而产生的斗争策略，升华为建构国体和政体的构想。二是1948年4月中共中央发布的《五一口号》。“五一口号”是各民主党派接受中国共产党领导的历史起点：首先，各民主党派对于“五一口号”的积极回应，标志着各党派已经认可和接受了中国共产党在中国民主革命中的领导地位；其次，认可“五一口号”标志着各民主党派正式放弃其所秉持的中间路线，转而在新民主主义的基础上与中国共产党团结协作。因此，新中国国家政权的建立是中国共产党与各民主党派“协商建国”的成果。这也是多党合作、人民政协和统一战线作为国家基本政治制度构成要素的历史前提。
       （二）我国的政党制度体现了人民民主专政国体的制度安排
       我国的政党制度之所以被定位于国家基本政治制度，其重要原因在于：从国体与政体的互动关系上看，它既是我国政体的有机组成部分，也是我国人民民主专政国体在政党政治方面的制度表达。
       领导和参与是我国人民民主专政国体中的一对最基本的关系范畴：一方面我国的国家政权必须由工人阶级及其先锋队领导；另一方面，广大人民群众通过多种途径和渠道管理公共事务。这对关系范畴在我国政党制度中的体现是：一是中国共产党就其所出台的重要决策部署、规划安排等，通过政党、政府或政协层面的协商沟通，听取各党派、团体和各社会界别的意见建议，并自觉接受其监督；二是以特定行业、身份或宗教信仰等为基础的各阶层群众，通过党派、政协或统战组织所提供的渠道，向执政党决策层表达意见诉求，或直接参与公共事务的管理。而这一切的最终指向就是更好地保障人民当家作主，即实现人民民主。
       正如上文所提及的，我国的政党制度处于政治国家和社会基层的中间层级，是联结人民民主政权国家政权和中国特色市民社会的桥梁。作为我国政党制度重要机构的人民政协，在推进有序政治参与，发育民主方面，发挥着独特的重要作用，体现为其立足于政治性和人民性基础上的代表性和包容性。
       进入新世纪以来，随着市场经济发展的进一步深化，我国的社会结构急剧分化和调整，人民政协顺应这一发展趋势，按照“团结、合作与进步”的原则，优化了自身的界别设置（见表1）。目前的人民政协共34个界别，基本涵盖了我国各政党、人民团体、各主要行业、民族、宗教等，实现了包容性、代表性、全面性的有机统一。因此可以说，人民政协虽然不是行使国家权力的机构，但作为以统战性为基调的政治组织，以其包容性、开放性将多元化的利益诉求吸收到“建设中国特色社会主义”这一基本共识中，通过其政治协商、参政议政和民主监督润滑、协调各统战对象之间的复杂利益关系，以缓解不必要的矛盾和冲突，纾解社会的不稳定因素，这正是政协的特色和优势所在。在发育民主方面，人民政协制度与人民代表大会制度形成了一种互补关系。人民政协制度涵盖了以中高级知识分子、社会各界中的代表人士和知名人士以及新社会阶层人士为主的群体。这部分人士所代表的公众规模虽远小于人大，但具有知识型、专业化和代表性特征，社会影响力很大。在政协的人员组成中，中国共产党仍处于领导地位，但主体却是党外人士。这种制度安排体现出人民政协作为统战组织在吸纳社会高层次群体所具有的组织优势、渠道优势和体制优势。也就是说，人民政协则在人民代表大会之外，为我国的非主流性社会阶层以及新兴社会阶层提供了另外的有序参与渠道。

       （三）当代中国政党制度是我国人民代表大会制度政体的有机组成部分
       我国的政体是人民代表大会制度，考察我国政党制度与国家政体的关系，其实质就是考察民主党派与政策过程的关系，即民主党派如何参与国家权力机关和行政机关的立法、决策和政策执行活动。对此的认知，可以从以下两方面入手：
       1.政党制度嵌入国家权力机关的运行
       一是民主党派、无党派人士担任各级人大代表。与民主党派和无党派人士占较大比例的政协不同，中央的有关指导性意见，就该比例在人大系统中的尺度大致确定为占“适当比例”，但并没有给与具体界定。笔者统计了改革开放以来，从五届全国人大到十一届全国人大，民主党派和无党派人士在人大代表总数中所占的比例（见表2）。从此表可以看出，改革开放以来，除了个别年份外，民主党派与无党派人士在人大代表中所占的比例大致稳定在15%-20%的区间段。与政协不同的是，由于人大代表的合法性来自选民、选举和选票，而非党派的推荐，因此人大代表在人大不以党派身份开展活动，且人大也不设界别或西方式的议会党团。除此以外，不同于人民政协的“发挥委员主体作用”原则的是，在各级人大的立法和决策过程中，党派成员不得以个人身份做出决断，而只能通过会议途径完成。

       二是民主党派和无党派人士参与人大工作，主要是人大立法工作。立法权是人大最重要的权能之一。民主党派和无党派对于这方面工作的参与，既可以是直接参与，也可以是通过政协的途径，参与人大立法协商。实践中，人民政协参与人大立法协商的主要形式有三种：（1）以政府法制办和人大法工委为联系纽带的政府起草、政协完善、人大审议模式；（2）以党组织为纽带，由党委将同级人大党组提交的立法草案交政协党组，由政协党组组织开展相关协商；（3）以政协委员个人名义参与立法协商。
       2.政党制度嵌入国家行政机关的运行
       民主党派参与政府的公共行政活动。其基本途径是：一是政党协商、政协协商与政府协商的有机结合。近年来，随着协商民主的广泛、多层和制度化发展，政协协商与政府协商之间的互动已经形成了三种基本载体：（1）专题研讨协商，即各党派、政协利用自身的人才和智力资源优势，就经济社会发展中的某个现实性、紧迫性和重要性问题，组成专家团队，与政府相关职能部门领导开展专题性协商；（2）对口合作协商，即按照各民主党派的界别性特色，与业务对口的政府职能部门开展协商；（3）提案办理协商，即“政协委员为政府部门相关问题提出提案，在政府部门处理政协提案过程中，要加强政协委员和政府部门就相关提案的充分商谈和反复磋商，以便提案形成最大共识”。
       二是民主党派人士担任政府领导职务，即民主党派中的代表性人士或精英分子可通过党派推荐，经党委组织部门和统战部门考察并经人大通过后，担任政府部门的实职负责人。党派人士担任实职性领导职务就意味着有管理公共事务的指挥权，特定问题的处置权，以及其他重要事项的建议权等。这不仅是当代中国政党制度的重要内容，也能借助于民主党派的专业优势、智力优势和人才优势，提高公共决策的科学化理性化水平。
       四、制度效应：规范参与、协调多元、优化竞争
       当代中国政党制度作为新型政党制度，对于国家的政治文明建设也会产生重要影响，其具体体现为它作为该制度所释放出的一系列制度效应。
       （一）成为实现有序政治参与的重要渠道
       我国和其他国家的治理实践证明，社会的现代化程度与参与意识的强烈程度是成正比的，对此，我们既不能消解，也不能忽略。改革开放以来的市场经济发展，唤醒了国民中沉睡已久的权利意识，这种意识肇始于经济领域，然后扩展至政治、文化，以及社会生活等各个层面。那么，如何在保持稳定的前提下，更好地满足人民群众日益增长的政治参与诉求，一个有效的治理途径就是充分利用我国的政党制度的特色和优势，扩大有序政治参与的覆盖面。建立在各民主党派重点分工联系的特定社会阶层基础上的界别性是各党派的“底色”，也是其立党之本。但对于界别性同样存在一个坚持与发展的问题，即在坚持的基础上，结合时代特征加以拓展和延伸。新时期的民主党派，一方面要在代表人民根本利益方面当好中国共产党的助手参谋；另一方面要在代表人民具体利益方面成为各社会群体可依靠的规范化平台。这是因为：
       首先，我国的各民主党派是社会主义“使命型”政党。中国共产党与各民主党派虽然其社会基础有别，但其性质和代表性却具有一致性。从性质上看，我国各政党党派都是社会主义政党；从代表性，即为谁的利益而服务上看，各政党党派都需要服务于人民利益。人民的现实利益关切就是各民主党派工作的着力点。
       其次，中国共产党有九千多万党员，他们是14亿多中国人民的根本利益的总代表。但一个规模如此庞大的社会如果仅靠一个政党包打天下的话，无疑就会带来利益代表不均的问题。充分利用各民主党派在知识和智力资源方面的优势，为特定利益群体特别是弱势群体建言发声，有利于扩充我国新型政党制度的意见表达和整合功能，维护安定团结的政治局面。
       再次，我国社会利益格局的分化重组推动各党派代表性的延展。一直以来中高级知识分子是各党派的主体。但近年来知识分子队伍也发生变化，许多知识分子成为新社会阶层人士。根据政党政治的发展规律，政党所代表的社会利益的全面性与其意见表达和整合能力高低成正比。因此，中国共产党“应鼓励其他政党履行利益表达功能，将各自所联系群体的利益和弱势群体等其他群体的利益即社会公共利益通过一定的利益综合过程向核心政治系统表达”。
       （二）成为调和多元化利益关系的重要手段
       改革开放以来，特别是随着近年来市场经济向纵深发展，我国社会的利益结构进入了一个频繁分化和重组的时期，计划经济时代铁板一块的单一化利益关系格局不复存在。在一个利益日趋多元化的时代，各利益主体之间的矛盾和冲突是无法避免的。如何调和多元化的利益关系，我国的政党制度具有独特的价值：
       首先，从治理性质看，多党合作与政治协商属于柔性治理，即以软法为规范性基础，以协商、沟通的途径，以求同存异，整合意志，力求共识为目标。我国的政党制度一方面是一个开放性平台，在这个平台上各种不同的意见、思想和观点，可以充分表达，彼此沟通、交流甚至碰撞博弈；另一方面，它们又是一个权威性平台，这种权威既源自宪法的确认，也源自党派、政协与执政党和其他国家机构的制度化联结。这里强调的是“权威”而非“权力”。因此，通过发挥我国的政党制度的柔性治理功能，可以在利益充分表达的基础上，实现有效的利益协调和利益整合。其次，从治理手段来看，我国的政党制度以民主协商为主要方式。从党派和政协的三个基本职能来看，政治协商和协商民主是一对紧密关联的关系体，政治协商是实现协商民主的基本途径，而协商民主是开展政治协商所追求的目标。参政议政中，无论是体现为行动的调研、考察、走访，还是以书面成果呈现的提案、社情民意，以及其他的意见建议等，都需要付诸协商的途径，或口头协商，或书面协商。民主监督本质上是一种协商性监督，它主要诉诸批判、建议、意见、说服等实践途径。因此可以这样说，协商性是我国的政党制度的最鲜明特性之一。而协商又是协调矛盾，化解分歧的最佳途径。通过协商，各主体可以在公共理性最大化原则的指导性，通过平等地分享信息、交流思想，相互说服，力求共识。
       （三）成为优化政党竞争的重要法宝
       我国的政党合作并不排斥竞争，但这种竞争是服务于合作的。因此，当代中国政党制度能在包容竞争的基础上，加以趋利避害，实现对竞争性政党体制的超越。我国的政党制度对于竞争因素的优化体现在：
       首先是通过竞争推进党政机关民主决策。在我国的政策议程中，中国共产党主导的，各民主党派有序参与的意见综合过程是整个决策过程的核心环节。而中国共产党与各民主党派在这一过程中的重要互动形式就是二者之间不同观点意见的交流，博弈甚至碰撞。各民主党派作为精英型政党，其主体是在某个领域学有专长的中高级知识分子，或者是有一定社会知名度和社会影响力的中上层代表性人士。他们的真知灼见，哪怕是不同意见，甚至反对意见，对于纠正党政机关决策中的错误，弥补其缺陷和不足，缓解其决策压力都是极为宝贵的。
       其次是通过竞争强化党际监督。竞争与监督本就是一对孪生体。在政党政治中，发挥与执政党系统并存的党派系统的监督功能，对于约束公权力的行使和治理腐败具有比制度、法律、教育等更为长远的政治意义。民主党派对执政党的监督，主要是监督其如何使用公权力。虽然这种监督不具备法定拘束力，但它对于权力的使用具有警示功能，它可以就党和国家大政方针政策的制定和实施情况，各级党委依法执政及党员干部的权责行为、治政清廉等情况提出意见和批评，起到警示作用。从这个意义上说，有监督比没监督要好，监督有效比监督无效要好。因此开发民主党派的党际监督功能，使民主党派真正承担起辅政督政的职责，既有利于提高决策的科学化和民主化水平，又有利于克服官僚主义和治理腐败；而在深层次上，则有利于巩固党的执政地位。