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【2020.05】新时代坚持和完善党的领导制度体系的基本路径
2020-11-10 16:44:53 来源:《社会主义研究》2020年第5期 作者:马玉婕 【 】 浏览:148次 评论:0
       党的十九届四中全会将党的领导制度优势置于制度优势的首位。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征、中国特色社会主义制度的最大优势,坚持和完善党的领导制度体系是社会主义的原则体现,是新时代治国理政的客观需要,也是促进党的领导的制度优势转化为国家治理效能的时代要求。党的领导制度体系内容丰富、结构严密,包括建立不忘初心、牢记使命的制度,完善坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度,健全党的全面领导制度,健全为人民执政、靠人民执政各项制度,健全提高党的执政能力和领导水平制度,完善全面从严治党制度。这套制度体系的建构是当代中国政治发展的重要组成部分,“有效的政治发展面对社会组织的结构变迁所可能形成的推动力量,不应是被动地承受,而应是主动地利用和转化”,坚持和完善党的领导制度体系是有效的政治发展的重要体现,也是彰显中国特色政治发展道路优势的集中体现。党的自身建设是坚持党的领导的主体基础,党领导制度体系的重塑不是单向回应过程,而是党在与国家、社会的交互影响中互动调适的过程。建构坚持和完善党的领导制度体系的科学路径,就要科学审视从中央到地方进行党的自身系统、党与政权系统、党与社会系统的相互关系,实现自我革命与社会革命深度互动,推动从严治党与政党治理、国家治理互相融合。
       一、党的政治建设与国家政治认同建设实现同向发力
       推进党的政治建设与国家的政治认同为党的领导制度体系确立立场原则。党的政治建设的目的是“坚定政治信仰,强化政治领导,提高政治能力,净化政治生态,实现全党团结统一、行动一致”,其根本目标是实现全党的意志统一。国家政治认同的目的是增强“善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导”的能力,其根本目标是实现党的意志转化为国家意志。由于党通过思想引领、组织嵌入、制度保障等形式进行政治领导,因此,党的政治建设不仅指向全体党员,也会间接影响到国家政权机关。实现一种新的政治秩序的建构和维持,坚持党的领导就要不断调适党与国家、社会、人民群众的政治关系,政治关系的调适是问题的克服和矛盾的解决手段,其中必然涉及政治稳定与政治活力问题。政治稳定与政治活力并不矛盾,政治稳定对应政治冲突,政治活力对应政治僵化。冲突与僵化都不是党和国家政治制度、机构改革的目标,其目标是在确保政治稳定的同时不断增强政治活力,在坚持党的领导的同时确保政权机关积极主动、独立负责、协调一致地行使权力,真正激发出党和国家的主动性、积极性、创造性。
       党的政治建设与国家的政治认同存在诸多契合点。一是增强党、国家与社会树立“四个自信”。体量巨大的中国提供的“无比广阔的舞台”、中国传统文化积淀的“无比深厚的历史底蕴”和最广大中国人民“无比强大的前进定力”,一并成为增强党、国家和社会坚定“四个自信”的主要构成。二是政治建设的溢出效应与政治社会化效应相辅相成。党的政治建设是对党员和领导干部进行的党内约束、规范、引导,致力于实现全党统一意志、统一行动、步调一致;政治社会化不仅要求将政党的指导思想、价值目标、理想信念转化为每个党员的思想认同与行动自觉,而且强调对全体社会成员的同化、教育,致力于在全社会奠定政治基础,凝聚政治共识,加强政治能力,增强政治认同,形成政治合力;都是教育与实践相统一的过程,尽管对象不同,但是手段、方式、目的相似。三是政治意识与政治能力相统一,政治认同力和政治执行力相统一。党的政治建设不仅注重坚定政治信仰,而且强调“提高各级各类组织和党员干部的政治能力”,是对党员、领导干部和党的组织的要求,也是对国家机关、群团组织、国有企事业单位的要求。并且将党的政治路线作为党和国家的生命线、人民的幸福线,将政治路线的执行与人民群众对政治路线的理解结合起来,以党性与人民性的统一增强路线方针政策的解释力、吸引力和执行力。
       党的政治建设和国家的政治认同统筹推进。党的政治建设以执政效率为基础增强党的政治领导力,国家的政治认同以树立“四个自信”为前提增进全社会的政治共识。党的领导制度体系以包容性为前提,实现科学执政、民主执政、依法执政;以同化力为指向,在增强党的政治权威的基础上凝聚广泛共识。一是制定强化党的政治建设、增强党的政治领导的党内法规。相继颁布了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党重大事项请示报告条例》《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》等,同时通过了《中共中央关于加强党的政治建设的意见》作为加强党的政治建设的基本遵循。二是建立健全督查问责机制。加强对贯彻执行党的路线方针政策和决议情况的督促检查。三是强化政治认同。加强党内政治教育以保持“讲政治”的优良传统,加强社会尤其是青少年思想政治教育以形成“讲政治”的社会风气。
       二、党的思想建设与社会思想认同教育实现机制融合
       党的思想建设和社会的思想政治教育为党的领导制度体系提供科学指引。党的领导制度体系的确立不仅在于它系统完备、科学规范,更为重要的是贯彻执行这套制度体系,也就是要在党内和全社会增强制度的解释力、认同力和执行力。思想建设在党的建设总体布局中居于基础地位,思想建党是体现在党的革命、建设和改革历史时期中的优良传统,是新时代推进全面从严治党、完善政党治理的集中体现。我们党高度重视运用马克思主义科学理论及其中国化理论成果教育党员,夯实党执政的思想基础,在局部执政和全面执政时期不忘初心和使命,持续推进党的建设理论、制度、实践创新,始终保持党的思想引领力。正如习近平指出,“我们党始终重视思想建党、理论强党,坚持用科学理论武装广大党员、干部的头脑,使全党始终保持统一的思想、坚定的意志、强大的战斗力。”全社会的思想政治教育尤其是学校思想政治教育是拥护和支持党的领导、坚定共产主义理想信念、确立马克思主义价值评判标准、有序参与政治权力运行过程的必要条件。思想政治教育本身就是社会规范的一种形式,思想观念与法律法规、规章制度、纪律准则、道德原则共同形成社会规范体系。党的思想建设有助于为坚持和加强党的领导提供科学化、时代化的思想基础,社会的思想政治教育则在增强思想基础和价值基础的同时,进一步夯实加强党的领导的群众基础和社会基础。
       思想建党与社会思想认同在机制层面具有融合性。融合的基础体现在四个层面:第一个层面是理想信念层面。党的指导思想是与时俱进的,这是马克思主义中国化的必然要求,也是党始终站在时代前列的生动体现。尤其是中国特色社会主义鲜活实践催生了发展的时代理论,思想建党是实现新思想武装全党的主要途径。思想政治教育则是实现新思想教育人民的主要途径,从而实现将党的指导思想转化为国家指导思想,全体党员的思想认同到全体人民的思想认同。第二个层面是价值判断层面。党领导的制度优势和政治优势是对革命、建设和改革正反两方面经验的高度总结,坚持党的统一领导就要将这种优势转化为全党和全体人民价值认同。党内价值观教育与社会价值观教育相融合,将党的领导制度体系的包容性和非排斥性转化为人民群众的内在认同。第三个层面是政策认同层面。党的全面领导是通过把“党的领导贯彻到党和国家所有机构履行职责”实现的,直接体现在政策执行力度上,认同党和国家政策的基础是认同党和政府的性质,服务型政党与服务型政府的价值统一。一方面,使得广大党员和国家机构的公职人员深刻认识党和政府的性质与宗旨,真正践行以人民为中心的发展思想;另一方面,使广大人民群众认识到党和政府的性质、宗旨的实质,积极参与到党和国家制度体制改革之中,贡献出群众智慧并认同其价值所在,通过认同党和政府的宗旨进而增强人民的政策识别力、判断力和认同力。第四个层面是程序确认层面。坚持党的领导不仅要有指导思想基础、价值判断标准和政策内在认同,还需要法定程序的确认。要“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”,通过思想教育不断增强人民的政治参与能力,实现制度优越性和人民积极性的良性互动。
       思想建党与思想认同教育在内容、形式、手段方面具有诸多相关性。在内容方面,坚持党的集中统一领导的显著优势,以总结历史经验的形式展现制度的发展性,在中外对比中彰显制度自信。通过增强“四个自信”使人们真正认识到党的领导制度体系的优越性,并在此基础上牢固树立“四个意识”,坚定“两个维护”。在形式方面,集中开展党史、新中国史、改革开放史、社会主义发展史等教育活动。总结经验的传统是共产党的重要优势,综合分析主要包括三类,分别是共产党革命经验和共产党执政经验总结,社会主义建设经验总结和人类社会发展经验总结。通过召开党的代表大会或中央全会、召开专门纪念历史事件的纪念大会、召开座谈会等形式进行经验总结本身是全党的重要教育形式,也对广大群众具有直接教育作用。十八大以来分别召开了庆祝全国人民代表大会成立60周年、庆祝中国人民政治协商会议召开65周年、庆祝中国共产党成立95周年、纪念马克思诞辰200周年、庆祝改革开放40周年等经验总结活动。此外通过完善学术体系、学科体系、话语体系等,在构建中国特色哲学社会科学的基础上全面增强党和人民的思想认同。在手段方面,不仅注重系统化的意识形态教育,还注重意识形态的日常生活化教育。不仅关注传播载体的时代性变革,更要充分发挥全媒体机制,“加快推动媒体融合发展,使主流媒体具有强大传播力、引导力、影响力、公信力,形成网上网下同心圆,使全体人民在理想信念、价值理念、道德观念上紧紧团结在一起,让正能量更强劲、主旋律更高昂”,而且高度关注改革和重塑传统思想教育机制。在党内教育层面,进一步完善中央政治局集体学习制度、强化党内集中教育制度、发展党性锻炼机制等。在全社会思想政治教育层面,习近平亲自主持召开党成立以来的第一次学校思想政治理论课教师座谈会,对加强思想政治教育的地位进行了高度确认。
       三、党的组织建设与党管干部实现相辅相成
       组织建设与党管干部原则为坚持和完善党的领导制度体系锻造健康肌体。在中国革命、建设与改革的历程中逐渐形成了关键在人的论断,这一论断深刻揭示了组织建设的重要性,也深刻反映了党管干部的领导机制。坚持和加强党的领导必然要解决好干部问题,这在共产主义运动中有着基本一致的认识。斯大林曾说过“干部决定一切”。毛泽东指出,“政治路线确定之后,干部就是决定的因素。”邓小平指出,“中国的事情能不能办好,社会主义和改革开放能不能坚持,经济能不能快一点发展起来,国家能不能长治久安,从一定意义上说,关键在人。”习近平指出,“实现中华民族伟大复兴,坚持和发展中国特色社会主义,关键在党,关键在人。”这些重要论述都充分表明了共产党对干部问题的重视。党员领导干部是坚持和加强党的领导的关键少数,是制度执行和提高治理能力的关键少数,也是确保中国特色社会主义事业稳步前进的关键少数。抓关键少数就要坚持党管干部原则,妥善解决好党的组织建设路线问题。
       组织路线保障政治路线,干部管理强化方针落实。“党的全面领导、党的全部工作要靠党的坚强组织体系去实现”,组织建设和发展问题是执政党极为关注的问题。当今世界一些国家的政党发展出现了组织衰败问题,进而产生国家治理失败的政治现象。正如政治经济学家赫希曼认为,组织衰落的原因是成员对组织失去了忠诚度,成员退出导致组织的衰落,而要坚持党的集中统一领导、坚持和完善中国特色社会主义,就要“坚持新时代党的组织路线,健全党管干部、选贤任能制度”。锻造一支强大而富有生机的组织,管理干部“把从严管理干部贯彻落实到干部队伍建设全过程。要坚持从严教育、从严管理、从严监督”。坚持党的组织路线,推进落实干部管理方针政策,才能够始终保持组织的吸引力、容纳力、创造力,将党和国家培养的优秀人才吸引进国家治理体系,增强执政体系与治理体系组织成员的代表性,既能够最大程度凝聚不同阶层、领域群众的共识,也能为推进国家治理现代化贡献智慧和力量。
       十八大以来组织建设不断推进、党管干部原则不断完善。一是完善组织路线。2018年召开全国组织工作会议提出新时代党的组织路线,为组织建设提供了基本遵循,提出了干部队伍建设的主要标准,完善了干部选拔任用的基本原则,明确了组织路线建设的根本目的。二是丰富了党管干部原则的内涵。习近平提出组织建设要建立素质培养体系、知事识人体系、选拔任用体系、从严管理体系、正向激励体系“五大体系”,对干部培育、选拔、管理、使用、考核、激励提供了坐标系。对组织建设各个环节的深刻阐释体现出整体性、系统性思维。三是进行党和国家机构改革,完善干部监督体系,坚持以党内监督为主导,各类监督机制协调推进。党管干部不仅包括选拔、任命,还包括对干部的监督。设置国家监察委员会与党的纪律检查委员会合署办公,对所有公职人员进行国法党纪监督,形成了制度化、体系化、全覆盖的监督机制。四是强化基层组织建设。出台《中国共产党农村基层组织工作条例》,中共中央办公厅印发《干部人事档案工作条例》等,在强调增强组织能力的同时将政治能力提升作为重要目标,将发挥政治领导作用与自身政治建设相统一、将密切联系群众与实现党的主张转化为群众的行动自觉相统一,实现党的组织覆盖和工作覆盖。
       四、党的作风建设与政风建设实现共促共进
       党风建设和政风建设为党的领导制度体系营造良好环境。作风建设是党的传统优势,党在领导革命中开始形成了优良作风传统,毛泽东在《论联合政府》中总结为“三大优良传统”,即理论联系实际、密切联系群众、批评与自我批评。党的七届二中全会上,总结出“两个务必”作风。两次总结都是在取得新民主主义革命胜利前夕进行的,既反映出党风建设在革命中及革命后的关键作用,又反映出共产党人以总结经验的形式坚持优良传统的特点。党风是党内政治生态的直观表现形式,加强政风建设是净化国家政治生态的有效形式,而党内政治生态直接反映并且影响着整个国家的政治生态,党风与政风都是塑造政治生态的重要机制。坚持和完善党的领导制度体系需要在风清气正的政治生态中运行,要求党风建设和政风建设共促共进。
       党的作风建设引导政风建设,党内政治生态建设为国家政治生态建设提供关键主体要素。党风决定政风,政风反映党风,党风、政风影响着社风、民风,因此作风建设问题是一个关系党、国家与社会发展的重大问题。主要体现在三个方面,其一,党内政治生态与国家政治生态交互影响。中国共产党作为执政党,党员的作风不仅是领导机关作风的集中体现,执政党的作风对其他党派、无党派等领导干部具有直接影响,并且潜移默化地引导广大人民群众的政治心理。党内政治生态是国家政治生态的主要构成,并在其中发挥积极影响。其二,文化建设塑造政治生态,党内政治文化与国家的政治文化交织渗透,两者都要从中华优秀传统文化、革命文化和社会主义先进文化中汲取营养并及时回应时代需要。积极健康的党内政治文化对推动政治文化建设、促进政治文化发展具有引领作用。其三,党风、政风建设具有潜在的同化力。作风建设总是与党的其他方面的建设相结合,形成规范、矫正、引导党员干部行为的规则和氛围,达到导正视听的效果。政风建设的推进有助于为党的领导制度体系的调适和改革提供有利外部环境,并通过强化思想自觉政治自觉行动自觉确保党的方针政策的落实。
       十八大以来在党风政风建设方面进行了广泛探索。党中央制定《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》以及八项规定等对党风建设进行了系统化规范,并建立健全了《关于完善党员干部直接联系群众制度的意见》等作风建设制度。一是强化思想作风建设,开展“两学一做”“不忘初心、牢记使命”主题教育。二是强化学风建设,进一步推进党内集中性教育和经常性教育相结合。党的十九大召开后,习近平在十九届中央政治局第一次集体学习时号召在全党来一个大学习。三是强化工作作风建设。开展以为民务实清廉为主要内容的党的群众路线教育实践活动和“三严三实”专题教育,反对“四风”问题。四是强化领导作风建设。其中党性修养与官德修养有着直接而密切的关系,前者是对全体党员尤其党的高级领导干部的要求,后者是对全体领导干部尤其是国家高级领导干部的要求。五是强化生活作风建设。通过整合监督力量,形成中国特色的监督体系,对党员干部生活作风问题进行了更精准化监督。
       五、依规治党与依法治国实现有机统一
       依规治党与依法治国为党的领导制度体系形成法规约束。“正风肃纪,严惩腐败”同向发力,表明了党的作风建设、纪律建设和反腐败斗争具有密切关联性。其中纪律建设致力于构建坚持党的全面领导的常态化规范体系。“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”是中国特色的政治发展道路,其“最根本的是坚持党的领导”,坚持党的领导要求用法治思维进行政党治理,如此才能为国家治理提供一个可靠的领导主体。党纪与国法都属于政治规则范畴,但是二者规制的范围和强度多有不同,党纪是用于规制党员的规则体系,国法是用于规制所有公民的规则体系,国法更具普遍性。同时“纪在法前,纪严于法”,党纪是一种更为严格的规则体系,党纪更具约束性。
       党的领导制度体系的法律确认。一是党与法治关系的科学界定。第一,坚持党的全面领导制度明确要求党领导人大、监察机关、审判机关、检察机关的工作。第二,党作为长期执政党要在法律范围内活动,更加强调将权力关进制度的笼子。习近平指出,“我们讲依宪治国、依宪执政,不是要否定和放弃党的领导,而是强调党领导人民制定宪法和法律,党领导人民执行宪法和法律,党自身必须在宪法和法律范围内活动。”党是依法治国的应然和实然的政治实体,是实现依法治国的政治保证。第三,党的领导是法治的应有之义。“党的领导是中国特色社会主义法治之魂,是我们的法治同西方资本主义国家的法治最大的区别。”二是以法律形式确认党的领导地位。首先以宪法文本形式确认党的领导制度的优势。“坚持依宪治国、依宪执政,就包括坚持宪法确定的中国共产党领导地位不动摇,坚持宪法确定的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体不动摇。”其次将党的领导地位和执政地位在国家政权机关的组织法、人民团体和社会组织的规章制度中进行确认。“贯彻落实宪法规定,制定和修改有关法律法规要明确规定党领导相关工作的法律地位。将坚持党的全面领导的要求载入人大、政府、法院、检察院的组织法,载入政协、民主党派、工商联、人民团体、国有企业、高等学校、有关社会组织等的章程,健全党对这些组织实施领导的制度规定,确保其始终在党的领导下积极主动、独立负责、协调一致地开展工作。”
       党规与国法的内在衔接。宪法法律体系、党规党法体系和规章制度体系共同构成党、国家和社会的规范体系。十八大以来党中央高度重视从依法治国、依规治党的统一中健全党的全面领导制度,也高度重视在法治国家、法治政府、法治社会一体建设中以培养法治思维和法治意识的形式,奠定党的全面领导制度的认同基础。在党规党法建设方面,重视“研究制定党领导经济社会各方面重要工作的党内法规”。在法律体系建设方面,将党的领导地位以宪法文本形式加以确认。在规章制度建设方面,通过对党章、政协章程以及人民团体、社会组织等规章制度的修改,及时将党的领导进行了确认。宪法法律与党规党法的有益补充,党规党法与规章制度的有效衔接,三者共同构成党和国家的规范体系,为确保坚持党的集中统一领导提供了法治保障。
       六、制度治党与党政体制改革实现协调互动
       制度治党和党政体制改革为党的领导制度体系提供运行载体。党的集中统一、全面领导是一种政治秩序的重新调适,旨在建构出一种遵循执政原则、确保政治稳定、激发政治活力和增强执政效率的体制机制。制度是政治秩序形成、运行与重构的基本规范,党的领导制度体系是中国特色社会主义制度的重要组成部分,党的领导制度体系的完善与国家制度体系的完善是协调互动的,共同构成现代化的国家治理体系,“为把党的领导落实到改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军各领域各方面各环节提供坚实制度保障”。从制度体制层面加强党的集中统一领导主要体现在两个方面,一是党自身领导制度体系建设,二是党政体制进行调适与改革。前者为党的领导提供始终保持先进性的领导主体,后者为党的全面领导提供科学性的互动机制。
       制度治党和党政体制改革具有鲜明时代特点。主要有三个特点:一是强调关键在党、集中统一和全面领导。从议事决策层面,十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》。从领导机构层面,成立中央全面深化改革领导小组后改为中央全面深化改革委员会作为决策议事协调机构统一领导改革。从方式方法方面,更加强调顶层设计,十九届四中全会对坚持和完善中国特色社会主义制度作出详细规划,要求“把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节”。二是重视把握根本、立足长远。“以什么样的思路来谋划和推进中国社会主义民主政治建设,在国家政治生活中具有管根本、管全局、管长远的作用。”“中国是一个发展中大国,坚持正确的政治发展道路更是关系根本、关系全局的重大问题。”三是追求总体效应、总体结果。构建系统完备、科学规范、运行有效的党的领导制度体系,把党的领导落实到坚持和完善中国特色社会主义的全过程,充分彰显党的集中统一领导的显著优势,以更加完善的政党治理推进国家治理现代化。
       十八大以来制度治党和体制改革成就显著。注重将党、国家、社会治理统筹考虑,立足推进国家治理体系和治理能力现代化,“实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化”。譬如,我们党全面执政70年来,在一段时期党内之所以出现严重的腐败现象,正如习近平总书记所指出,“其中一个重要原因就是我们一些领域的体制机制还不健全。如何靠制度更有效地防治腐败,仍然是我们面临的一个重大课题。”因此,党的十八大以来,党中央更加强调增强按制度办事意识,“把各方面制度优势转化为管理国家的效能,提高党科学执政、民主执政、依法执政水平”。主要有三项制度安排:一是党委党组制度。建构起党的全面领导制度,必然涉及到党与自身的关系、党与国家的关系和党与社会的关系。从党自身组织系统来说,党的各级职能部门、工作部门、办事部门要落实党中央的决策部署,通过了《中国共产党重大事项请示报告条例》《中国共产党政法工作条例》《中国共产党地方委员会工作条例》等党内法规;从党的系统与政权系统互动关系来说,人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、武装力量的党组织要落实党中央的决策部署;从党的系统与社会系统关系来说,完善党领导人民团体、企事业单位、基层群众自治组织、社会组织的制度。通过坚持党要管党,全面从严治党,完善坚定维护党中央权威和集中统一领导的制度,强化了执政党自身的贯彻执行能力;通过建构现代化国家治理体系,强化了党对政权机关的领导能力;通过进一步建立健全社会组织党委党组制度,改革社会治理体制,建构现代化社会治理体系,强化了党对社会组织的领导能力。二是党管干部原则。坚持党对干部的管理领导,从组织层面确保了党的全面领导。这一内容在组织建设部分详述。三是归口管理制度。这一制度全面确立了党对事权的领导,重新调整了党和国家机构设置,通过合署办公、合并设立、整合设置等方式将党和国家职能机构进行了重新整合。此外,还设立了决策议事协调机构统筹某一领域的咨询、决策等事宜。这三项制度安排的运行基础是民主集中制,议事决策的民主化与贯彻执行的集中化相统一,既激发了国家与社会活力,又确保了党的领导的显著优势。
党的领导制度体系 国家治理体系和治理能力现代化 政党治理 制度优势 责任编辑:admin
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