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【2020.06】论党内法规的制度边界
2020-12-25 15:51:00 来源: 作者:石 伟 【 】 浏览:975次 评论:0

        在全面从严治党的语境中,党内法规的制度功能是“规范党组织的工作、活动和党员行为”,是用来约束各级党组织和广大党员的。这是一种制度共识。但是,约束总是有限度,任何一种规则都是有制度边界的,党内法规也有制度边界。这一判断,源于法理学关于权利义务的基本理论。通常认为,法理学是研究“法的一般理论”的学问,是围绕“法”所涉及的共同性、根本性问题而展开的法学基础研究。所有的“法”,都以权利义务作为基本粒子,依靠权利义务的有效配置来体现约束的“度”。作为当代中国的规范体系的一部分,党内法规理所应当是法理学的研究对象。 然而,从近些年的党内法规研究来看,尽管已经成为一门显学,但是数量众多的研究还往往停留在概念辨析、体系建构、与国家法律的关系等宏大叙事的维度,相比而言,从“纯粹”的法理学视角对党内法规的微观剖析还比较少,特别是从权利义务这一法理学重要范畴切入的规范研究更显缺乏。 这就导致,关于党内法规约束党组织和党员的认识,长期停留在较为原则和笼统的层面。只知“党纪严于国法”,要给予党组织和党员更多的约束,但是“不知为何约束,更不知在何种程度上约束”。这即是本文的问题意识和研究起点。

       一、权利义务之于党内法规的重要性

       在法理学的视野里,任何一种规则,权利和义务都是其核心内容。张文显先生就指出,“权利和义务是法的基本粒子,无论从逻辑或现实的角度,还是从静态和动态的结合上观察法律现象,法律问题无不可以归结为权利和义务问题” 。法是以权利义务为机制对社会关系实行的规范性调整,同时权利义务贯穿于法的逻辑结构、各个部门以及运行实践的全部过程。
       党内法规也不例外。党内法规是党的中央组织、中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度,用来规范党组织的工作、活动和党员行为。从“纯粹”的法理学看来,“党内法规制度体系是一个由成千上万条党内法规规范构成的有机统一整体” 。每一条党内法规规范(条款)同样都是以权利义务为核心内容。换言之,党内法规也是以权利义务为机制对党务关系实行的规范性调整,同时党组织和党员的权利义务贯穿于党内法规的逻辑结构、各个部门以及监督执纪的全部过程。其中,党务关系“无论哪种主体间关系,其内容都是义务与权利” 。

       在党内法规条款的逻辑结构中,明确规定了党组织和党员的权利义务,指明党组织和党员可以做什么、应该做什么或者严禁做什么。就像法学家考夫曼(A. Kaufmann)所直言“法律是透过语言被带出的”,从语义上分析,党内法规条款所传递的“做与不做”“如何做”等信息则需要通过细致的语义分析才能得出。根据法理学的一般观点,规定党组织和党员拥有某一方面的权利的党内法规条款,是授权性规则;规定党组织和党员承担着某一方面的义务的党内法规条款,是义务性规则。其中,义务性规则,又可以细分成命令性规则和禁止性规则。党内法规的授权性规则,由“有权”“可以”“享有”“有”等语义学上的模态词所表征,体现着党组织和党员作为权利主体,可以自主决定权利的行使与否。党内法规的命令性规则,由“必须”“应”“应当”“要”等语义学上的模态词所表征,体现着党组织和党员作为义务主体,按照规定必须做出某种行为。党内法规的禁止性规则,由“不得”“不能”“不准”“不要”“不允许”“禁止”“严禁”等语义学上的模态词所表征,体现着党组织和党员作为义务主体,按照规定限制做出某种行为。

       综合来看,不论是授权性规则,还是命令性规则或禁止性规则,权利义务都贯穿于党内法规具体条款的逻辑结构之中,起到核心的规范指引作用。可以想象,如果没有权利义务的作为基本粒子的支撑,整个党内法规体系将出现“真空”的情况,广大党组织和党员将无所适从。

       另外,可以作为佐证的是,在党内法规的各个部门以及监督执纪中,权利义务作为核心内容的地位也十分突出。在党内法规体系的“1+4”为基本框架中,即在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度4大板块中,权利义务均贯穿始终。党章,重点规定了党组织和党员最基本的权利义务;党的组织法规制度,重点规定了夯实管党治党、治国理政的组织制度基础中的党组织和党员的权利义务;党的领导法规制度,重点规定了加强和改进党对各方面工作的领导中的党组织和党员的权利义务;党的自身建设法规制度,重点规定了党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设中党组织和党员的权利义务;党的监督保障法规制度,重点规定了党在进行监督保障工作中党组织和党员的权利义务。至于,监督执纪过程中党组织和党员的权利义务,更是必不可少,既有党员违纪后的处分要求,又有党组织对党员违纪的处理程序,还有党员的申辩作证之权,等等。

       二、义务优先于权利,制度边界相对“扩张”
       权利义务是党内法规的核心内容,并不意味着权利与义务在党内法规体系中都等量齐观的。相反,从实然状态看,党内法规中,党组织和党员的义务在文本规定、逻辑关系、数量对比以及运行状态上都优先于权利,呈现出“义务本位”的基本属性。党内法规的义务本位性,导致了其是以义务性规则为主体 构成的制度体系,也就导致了党内法规与国家法律相比,更强调对规则对象的约束,行为标准更高,约束范围更广,制度边界更加“扩张”。
       (一)在文本规定上,义务优先于权利
       《中国共产党章程》是最根本的党内法规,是制定其他党内法规的基础和依据。在党内法规体系中,党章的文本规定最具有权威性。2017年党的十九大新修订的党章在第三条、第四条先后规定了党员必须履行的义务和享有的权利。其中,党员义务和党员权利各有八个方面。这里,值得注意的是,党员义务和党员权利在文本规定中的先后次序——将党员义务摆在党员权利之前,充分表明了中国共产党在党内最根本的制度设计中是贯彻“义务优先于权利”的。
       将党员义务摆在党员权利之前,这种制度设计其实是《中国共产党章程》的一种文本传统。尽管不同时期的党章文本规定的党员义务和党员权利的内容有所变迁,但是“义务优先于权利”的文本顺序始终是存在的。早在1945年,党的七大通过的《中国共产党章程》首次系统规定了党员义务和党员权利。 在其第二条、第三条中,我们可以发现党章文本中就先后列举了的四个方面的党员义务和四个方面的党员权利。在这其中,不难看出,在党的历史上党章文本首次系统规定党员义务和权利之时,两者就是有先后顺序的,即将党员义务摆在党员权利之前。这种规定,开启了《中国共产党章程》在涉及党员义务和权利规定的一种传统。自此之后,历次党代会通过的《中国共产党章程》都遵循着先规定党员义务、后规定党员权利的顺序。 
       同样,在《中国共产党党内法规制定条例》这部党内“立法法”中,我们也可以找到“义务优先于权利”的文本证据。在其第四条、第五条、第九条,都存在“党员义务权利”的表述。这说明,在党内法规制定的直接依据文本中,党员义务和权利的先后顺序也是十分明晰的。换言之,其他一系列党内法规的制定,必须遵循“义务优先于权利”的顺序。
       (二)在逻辑关系上,义务优先于权利

       对于党组织和党员而言,在逻辑关系上,义务同样优先于权利。这在党内法规论及的发展党员的程序问题上,有着集中的反映。

       在撰写入党申请书,开启发展党员程序之时,“严格以党员的标准要求自己”是一项首要的义务。这意味着,在权利义务的范畴中,申请入党者虽然还未入党,已经开始履行党员的义务了。但由于还没有党员的身份,党员的一系列权利无从谈起,只是承担义务。因此,此时呈现出的状态是“有义务而无权利”,这是党内法规关于党员义务规定的“外溢效应” 。

       随着入党进程的推进,经过组织谈话、确定入党积极分子、指定培养联系人、集中培训听党课、组织考察等程序,党组织才会将“基本具备党员条件”的入党积极分子,在听取党小组、培养联系人、党员和群众意见的基础上,支部委员会讨论同意并报上级党委备案后,列为发展对象。毫无疑问,“基本具备党员条件”的评判,主要是对申请入党者履行义务的程度的认可,而不是对申请入党者是否享有权利的考察。被列为发展对象后,在两名正式党员作为入党介绍人的教育帮助下,申请入党者还要接受严格的政治审查。在这个阶段,对发展对象的审查,发展对象是否真正履行义务是重要的内容。

       接收为预备党员,标志着真正加入了中国共产党。也标志着预备党员在必须履行党员义务的同时,可以享有党员权利。但是,必须注意的是,预备党员的权利是克减的。因为,根据《中国共产党章程》规定,预备党员的义务同正式党员一样。预备党员的权利,除了没有表决权、选举权和被选举权以外,也同正式党员一样。义务一样,而权利有所不同,意味着义务在逻辑上是优先于权利的。另外,预备党员还要经过一年的预备期考验,才能被转为正式党员。这同样意味着,在预备期内,预备党员还要接受是否履行义务的考察。如果预备党员被发现没有履行义务,那么来之不易的党员权利随着预备党员资格的取消而被剥夺。

       在成为正式党员之后,履行义务与否依然是判断党员是否合格的关键。党员缺乏革命意志,不履行党员义务,不符合党员条件,党的支部应当对他进行教育,要求他限期改正;经教育仍无转变的,应当劝他退党。如被劝告退党的党员坚持不退,经过一定程序将其除名,彻底剥夺党员权利。

       从发生学的角度上看,在党内的语境里,只有先全面履行义务,才能进而享有权利。在入党前,是否真正、全面地履行义务,是判断申请入党者是否符合党员条件,是否有必要吸收入党、进而享有党员权利的前提标准。在入党后,是否真正、全面地履行义务,是判断党员是否合格,是否丧失党员条件进而需要劝其退党或除名、剥夺党员权利的前提标准。简而言之,在逻辑关系上,享有党员权利的前提就是履行义务,同样不履行义务必然会导致权利被剥夺。在这个意义上来讲,义务是第一性的,权利是第二性的,义务当然优先于权利。

       (三)在数量对比上,义务优先于权利
       对于党组织和党员而言,义务的条款数量显然多于权利。在我们对《中国共产党章程》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党党员权利保障条例》等一系列具有典型意义的党内法规进行文本分析时,可以清晰地发现,义务性规则(命令性规则和禁止性规则)的数量显然多于授权性规则。也就是说,通过“义务本位”的党内法规的规范作用,党组织和党员存在着“更多的约束”。 


 

《中国共产党章程》中权利义务条款数量对比


       党内法规体系中效力位阶最高的《中国共产党章程》中,涉及党组织和党员的义务条款大概是权利条款4倍,数量对比明显。这在其他党内法规我们可以得出同样的结论。与此类似,在《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党纪律处分条例》中,涉及党组织和党员的义务条款也显然多于与权利条款。即使在专门规定党员权利的《中国共产党党员权利保障条例》中,党员权利条款仍然明显少于义务条款。之所以在这样的党内法规中,仍然规定了大量的义务条款,是因为党员在享有权利的同时,需要党组织和党员履行相应的义务,对权利享有提供保障。从上述诸法规的分析中不难看出,在党内法规体系中,涉及党组织和党员的义务条款是明显多于权利条款的。“更多的约束”,伴随着党组织和党员的行为设定,大量的义务性规则占据了党内法规制度体系的主体,从而使党内法规制度边界的“扩张”更加凸显。
       (四)在运行状态上,义务优先于权利
       如果说,党内法规所承载的文本规定、逻辑关系、数量对比,是一种静态的描述,那么党内法规所体现的运行状态,则是一种动态的表达。在“动起来”的意义上,党内法规作为规则一旦“执行”起来,其运行状态也证明了义务优先于权利。
       “制定纪律就是要执行的。”党内法规发挥作用的重点是在执行,是在讲制度运行起来的结果展现上。只有党内法规的“规矩性”充分发挥,针对党组织和党员的“约束”才能实现,中国共产党作为一个强大的组织体系才能建成。在党内法规运行时,党组织和党员首先想到的是有哪些义务,哪些事情必须做,哪些事情不能做。即使权利条款在适用起来时,相较义务条款而言,也体现出一定程度上的工具性和手段性,即“赋予党员权利的直接目的是保证党员义务得到全面履行,因义设权而非因权设义” 。比如,在现实中,参加会议、阅读文件等党员权利的行使,是为了更好地增强执政本领,为了在行为上更好履行“学习党的基本知识,学习科学、文化、法律和业务知识”“贯彻执行党的基本路线和各项方针、政策”等的党员义务。还比如有的权利本身就是义务。在义务面前,权利的独立性相对减弱了许多。因此,我们在让党内法规运转起来的时候,往往使用的表述是“严明党的纪律”“把纪律挺在前面”“正风肃纪”“党的纪律是党内规矩”等。这些“硬”表述,都是基于党内法规的义务本位而来,也使党内法规的制度边界更显“扩张”。
       三、制度边界“扩张”的三重逻辑
       实然和应然,是法理学观察所有规则的一个重要维度。本文的第二部分,从实然的角度阐述了党内法规中义务如何优先于权利,也即党内法规义务本位的本质属性如何支撑了制度边界的“扩张”。那么第三部分,将重点讲述:从应然的角度,党内法规为何要体现义务本位,或者说党内法规制度边界的“扩张”究竟基于什么逻辑。
       (一)伦理基础:基于身份的集体主义观

       在国家(state)这个共同体的语境中,法律是权利本位的,这意味着在权利和义务的关系上,权利是目的,义务是手段,法律设定义务的目的在于保障权利的实现。作为最能把法与现实生活联系起来的范畴,权利是第一性的,义务是第二性的。诚如法国大革命时期重要的领袖人物罗伯斯比尔所言,“法律的力量仅限于禁止每一个人损害别人的权利,而不禁止他行使自己的权利” 。然而,一旦公民的身份开始增加,公民的权利义务配置就要进行“二次调整”,权利义务的对比就可能发生变化。“

       只有在集体中才可能有个人自由马克思和恩格斯如是说” ,当公民加入政党这种政治组织时,其身份也就具有了当然的双重性。他既是一个公民,又是一个党员。作为公民,享有公民权利,履行公民义务;作为党员,享有党员权利,履行党员义务。但区别是,在前者的身份条件下,权利优先于义务;在后者的身份条件下,义务优先于权利。身份的变化,引起权利义务的变化并不难以理解,但是为什么在党内的语境中义务优先于权利呢?这是因为集体主义的政党伦理所导致的。《中国共产党章程》就明确规定,党员要“坚持党和人民的利益高于一切,个人利益服从党和人民的利益”。入党誓词也规定,“随时准备为党和人民牺牲一切”。党和人民的利益,这种“集体主义”话语的分量,显然是重于党员利益这种“个人”话语的。自然而言,党员的权利是排在党员的义务之后的,党员义务是第一性的,党员权利是第二性的。

       从更深层次上讲,身份的变化,是社会个体所的在共同体变化。从公民到党员的身份变化,其实就是国家到政党的共同体变化。“在任何共同体中,成员资格使我们承诺遵守共同体的规则,服从它的法律。一旦一个人意识到这些规则,并且继续作为共同体的成员行动,就认为他已承诺了受这些规则的约束。” 共同体的变化,所辖资源的重新整合和二次调整,导致了主体在承诺内容上的相应变化。“在构造人格体时只是次要地涉及到权利,即人格体之所以需要权利,是为了能够满足他们的义务。” 从契约论的理论谱系看,作为公民,为了得到国家提供的安全与福利,承诺让渡一部分自己的权利,从而必须履行公民义务;作为党员,为了实现党和人民的利益,自愿加入党,承诺让渡一部分自己的权利,从而必须履行党员义务。中国共产党这种列宁主
义政党类型的共同体,比西方国家政党类型的共同体,更加强调集体,而不是个人,对“承诺”的实践要求更高。从本质上看,在党内,伦理意义上的集体优先于个人,是义务优先于权利的根本原因。如此想,作为实现党的主张的制度武器,党内法规制度边界的“扩张”就顺理成章了。
       (二)价值取向:“行动一致”的组织秩序
       党内法规的义务优先于权利,制度边界体现出的“扩张”性,与其价值取向也有关系。作为一个 9100多万名党员,460多万个基层党组织构成的庞大政党,要想令行禁止,自上而下地迅速动员起来,“组织严密”必不可少,“行动一致”的组织秩序必不可少。而这些,需要借助党内法规条款的义务本位来发挥关键作用。党内法规体系中存在大量的纪律处分条款,这些条款都是党组织或党员触犯党内法规的命令性规则或禁止性规则,违背相关义务,逾越制度边界的“不利后果”。简言之,你有逾越制度边界的违纪行为,不承担相应的行为义务,则要承担纪律处分的后果。在“行为模式+法律后果”中,义务而不是权利,成为了行为模式的关键。
       超越党组织和党员自身,从更广阔的视角看,组织层面的“集中”是以中国共产党为代表的列宁主义政党纪律中“行动一致”的最好诠释。所谓“行动一致”,在组织层面上要求党的各级组织和全体成员的行为必须符合政党的要求,必须保持集中化的一致,并形成统一的自上而下的组织秩序。“集中”的要求,也即列宁所谓的“行动一致,就是实际活动一致”。有了行动一致,才能在整个纪律体系中形成一种组织化的秩序格局。
       基于整齐划一的服从,集中化的自上而下的组织体系才得以形成,使得党的中央机构对整个党的组织动员可以切入脉络,达到极致,真正做到令行禁止,行动一致,从而真正发挥组织的力量。有学者就坦言,“列宁主义政党在组织结构上和西方议会政党的基本差别在于:它有笼罩每一个党员的基层组织” 。恰恰就是这个“笼罩”,便点出了列宁主义政党在“集中”上的强大优势,这正是中国共产党在“组织严密”上能够远胜西方国家政党的奥秘所在,也正是党内法规的制度边界相较国家法律要保持“扩张”的原因所在。
       (三)权威需求:“纪严于法”的自我革命

       现代政治需要权威。为避免“政治衰败”(political decay),一个更高的权威,需要出场。亨廷顿就直言:“首要的问题不是自由,而是建立一个合法的公共秩序。人当然可以有秩序而无自由,但不能有自由而无秩序。必须先存在权威,而后才谈得上限制权威。”在现代国家建构过程中,特别是政治后发国家的国家建构过程中,需要权威来通过政治秩序的安排来有序推进,需要权威进行制度意义上的顶层设计。

       由什么来构成权威?在不同政体里,权威来源不同。在英国、美国、法国等政治先发国家,政党在议会政治中竞争中获得胜利,通过执政来体现权威性;在亚非拉等许多政治后发国家,政党更是作用非凡。政党在前,政党塑造了国家,而不是国家缔造了政党。权威来自政党。这一点,对于中国而言更是如此。党史和新中国史告诉我们,中国共产党是“历史的选择,人民的选择”,是领导核心。“党的领导”是党的权威的集中体现。

       关键是如何更好地保证和实现“党的领导”。中国有句古语:“打铁还需自身硬。”作为一个拥有14亿多人口、国土面积 960万平方公里、国民生产总值稳居世界第二的庞大国家的领导核心,中国共产党持续保持“自身硬”,才能有底气实现党的领导,才能有能力担当起政治权威的重任。显然,为了持续保持先进性和纯洁性,实现“自身必须始终过硬”,需要推进“自我革命”,使党始终强大且具有活力。

       从列宁主义政党的运行模式上看,“自我革命”是这种政党类型的一个传统和标志。中国共产党,更是将这一传统传承始终。通过不断地自我革命,总结经验,修正错误,自我修复,中国共产党自成立以来,才能在中国政治舞台上适应、把握和引领时代变化。推动自我革命,自身的制度建设是最可靠最稳定的方式。如此,可以既不消解权威,又能保证权威稳定地受到约束。约束党组织和党员,需要依规治党,更需要超出一般标准的“纪严于法”。早在1937年,在给陕甘宁边区高等法院公审黄克功大会的信中,毛泽东就说:“共产党与红军,对于自己的党员与红军成员不能不执行比较一般平民更加严格的纪律” 。只有坚持义务本位,党组织和党员的义务在文本规定、逻辑关系、数量对比较以及运行状态上都优先于权利,受更多的、更严格的、更高标准的约束,党内法规的制度边界相较国家法律保持“扩张”状态,“纪严于法”才能实现,基于身份的集体主义观和 “行动一致”的组织秩序才能变为现实,党的先进性和纯洁性才能真正实现,“党的领导”的权威才能不断地、坚定地保持下去。

       四、制度边界“扩张”的限度
       如前所述,在党内法规体系中,党组织和党员承担着更多的、更严格的、更高标准的义务,并不意味着在“度”上是无限的,更不意味着党组织和党员的权利可有可无。虽然“纪严于法”已经催使党内法规在制度边界上相较国家法律呈现出“扩张”状态,但是并非“无限扩张”,义务本位也非“义务无限”。党内法规制度边界的“扩张”是有限度的。
       (一)为什么要有限度

       权利与义务是一切规则的核心内容,这要求任何一个规则体系,权利义务之间都要有明确和合理的边界,不能擅自进入对方的领域,存在相对平衡的关系。在国家法律体系中,国家公民的权利和义务存在着“结构上的相关关系,数量上的等值关系,功能上的互补关系” ,呈现出平衡的状态。

       在党内法规体系中,虽然义务在文本规定、逻辑关系、数量对比以及运行状态上都优先于权利,但是义务和权利之间也存在着一种相对的平衡关系。党组织和党员通过“学党章党规”,了解和掌握自己义务和权利分别为何,同时又可承受,从而知晓自己的行为应该“往何处去”。但是,就是因为义务具有优先性,负载了更多的行为要求,就更不能大而化之地定性处理,无限“扩张”自己的制度边界。否则,不论是党内法规的适用对象(党组织和党员)会在行为上无所适从,削弱积极性,而且党内法规的执纪机构(纪委)的权威性也会有所损害。因此,党内法规的义务本位和制度边界的“扩张”状态是存在限度的,而且这种限度应该明确且合理。

       客观来讲,明确地将党内法规制度边界的“扩张”状态限定在可遵守的合理范围内,是具有双重好处的。一方面,义务的数量、标准以及程度被设定在明确和可承受的范围内,有利于“义务优先于权利”的权利义务配置形态能够有效实现,提高党组织和党员对党内法规的现实认同度,提高党内法规的制度权威,从而更加凸显党的先进性和纯洁性。另一方面,党内法规虽然是义务本位,但并不意味着权利毫无作用。相反,党内法规明确权利,让党组织和党员更科学地享有权利,贯彻党内民主,同样有助于激发他们认同党内法规的积极性,增进党内法规的权威。现实发生的一些真实的例子也进一步印证了这一观点,比如“因洗澡迟接巡视组电话被警告处分”“教师假期自费聚餐,被通报批评”“在办公室喝牛奶被问责”等。
       (二)限度在哪里

       既然党内法规的义务本位和制度边界的“扩张”的限度划定如此重要,那么关键就是明确限度到底在哪里。完成划定边界这一工作,既容易,也不容易。容易的是,如果我们只是满足于定性地区分党内法规义务和权利的范围,追求“造成又有集中又有民主,又有纪律又有自由,又有统一意志又有个人心情舒畅生动活泼的政治局面”,工作似乎并不难。但是,一旦将案情置于现实的监督执纪过程中,这种单纯辩证化的理解,并不能给予执纪者和被执纪者太多的具体指引。在义务与权利、集中与民主、纪律与自由、统一意志与个人心情舒畅生动活泼之间,“绕来绕去”后,我们仍然找不到判断某项行为是否合规的依据,很容易陷入到上述“执纪问责简单化”的困境中。然而,如果我们再进一步,试图定量地划定出党组织和党员在义务设定在哪里,权利规定在哪里,找到其中的“平衡点”确实也遇到了难题。正如宋功德先生所说的,中国共产党的这种模式“长处往往也正是其难处,如何适应治党执政的现实需要找到一个平衡点,实现党规制度的供求平衡、权义配置的结构性均衡、顺应形势任务发展变化而不断调整的动态平衡,这无疑是一个难题” 。

       从现行党内法规的规定看,党组织和党员的义务优先于权利。这种权利义务配置是由主体身份的变化而引起的。对于党员来讲,其在入党以前,作为普通公民时,权利义务数量等值。但入党以后,随着身份的增加,共产党员这一新身份赋予了许多新的义务,而相应的有些权利得到了克减。原本权利义务边界的“等值线”向权利一侧移动,权利的范围相应缩小,义务的范围相应扩大,制度边界相较国家法律呈现出“扩张”状态。具体来说,“二次调整”后的制度边界,是迁徙自由、隐私权、担任国家公职的权利、劳动权、业外活动权利等权利克减的结果,也是相应的义务扩大的结果。比如,隐私权也是公民的一项重要权利。但是根据《领导干部报告个人有关事项规定》《领导干部个人有关事项报告查核结果处理办法》等党内法规的规定,一定级别(一般

是县处级副职以上)的党员领导干部需要向组织如实申报个人有关事项。这些事项包括一方面,包括本人婚姻变化和配偶、子女移居国(境)外、从业,以及收入、房产、投资等事项。显然,这里面的很多信息,属于典型的个人隐私,在党内法规的制度性规定下进行了权利克减和义务增加,划定了明确的边界。
       (三)怎么样确定限度

       综合而言,确定党内法规义务本位和制度边界“扩张”状态的限度,可以从三个层面加以明确。

       首先,明确制度实体。“在法律体系内部,法律实体所调整的是人们交往行为中所产生的具有目的性或目标性的权利义务关系。” 同样如此,在党内法规体系中,也需要明确规则条款中的权利义务关系究竟为何。上文中,我们采取列举式的方法,对制度边界“扩张”的限度内容进行了具体探讨。但是从制度原理上来看,实体上的明确需要遵守三个原则。一是边界法定原则,也就是党内法规条款对“义务优先于权利”的权利义务配置要符合国家法律的规定,不能违反相关禁止性规定。特别是在权利克减时,不能违反宪法中关于公民基本权利的内容。二是边界公开原则,也就是党内法规的制度边界要通过一系列具体条款中权利和义务明晰而公开。如此,党组织和党员才能知规守规,依规行事。三是边界适度原则,也就是“义务优先于权利”存在一定的限度,要让党组织和党员在“看得见”的基础上可以“够得着”,在现实环境中具备履行能力。义务不能无限,党内法规的制度边界也不能无限扩张。

       其次,明确制度程序。法理学一般认为,程序正义(Procedural Justice)可以排除恣意因素,保证决定的客观正确,在塑造制度权威上具有重要价值。实现党内法规制度边界“扩张”的限度的合理化、科学化,同样需要程序的保障。在制定过程中,要通过程序对党内法规条款设定的权利义务配置进行预先评估,充分考虑制定后的党组织和党员的承受力。通过科学的“立法”程序,把党内法规制定出来。2019年中共中央印发的修订后的《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》中就有很多详细的程序性规定。在适用过程中,让党内法规条款科学合理地动态地运转起来,推动相应义务得到履行,相应权利得以享有,同样需要明确的执纪程序。2019年中共中央办公厅印发的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》和2019年中共中央印发的《中国共产党党内法规执行责任制规定(试行)》就规定了许多程序性的执纪内容。
       最后,明确制度救济。任何制度,都要配备纠错机制,囊括制度救济内容。制度救济,是推动制度具有长久生命力的重要一环。这一法理要求,同样适用于党内法规的语境。义务的增长,必然伴随着权利的克减。在立规和执纪的过程中,设定义务以及处分“不义务”,都需要相应的制度化的救济机制作为保障。比如,假设有的地方制定的党内法规,与党章相冲突,义务设定不合理,如何进行救济。当然,《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》已经做了一些原则性规定,但是从操作层面还需要再细化。再比如,“执纪问责简单化”的问题,是党内法规在适用过程中制度边界“过度扩张”的直接反映。我们不能指望着总是通过舆论的推动,来纠正这个问题,关键还是需要稳定的制度化救济,来推动制度边界的合理设定。
       五、简要结语:制度边界越合理,制度权威越牢固
       党的十八大以来,全面从严治党成效卓著,与党的制度建 设有着直接关 系。中央提出“把纪律挺在前面”“党纪严于国法”等一系列重要论断,党内法规制定步伐明显加快,先后制定和修订了180多部中央党内法规,出台了一批标志性、关键性、基础性法规制度,党内法规制度体系的“四梁八柱”基本立起来了,总体上实现了有规可依。但是,随着党内法规体系的逐渐健全,一些深层次的理论问题必须加以重视。党内法规的制度边界问题,就是其中之一。
       如前文所述,党纪严于国法,党内法规的制度边界相较国家法律处于相对“扩张”的状态,这在理论和现实上都具有重要意义。然而,问题的关键是要搞清楚为什么“扩张”、“扩张”的度在哪里,从而科学地进行权利义务配置,在实体、程序和救济等方面明确哪些权利需要克减,哪些义务需要承担,进而明晰党内法规的制度边界。如此,党组织和党员在“制度治党”的层面才能更坚定地认同党内法规,使得党内法规制度权威的更加牢固。
党内法规 制度边界 义务本位 执纪问责 责任编辑:admin
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