政府机构改革是推进国家治理现代化的重要内容。改革开放以来，截止2017年，围绕国家治理现代化的目标与任务，国务院先后开展了七轮机构改革。作为最高国家行政机关的国务院，其机构改革的历史变迁成为中国推进治理现代化的缩影。协调部门间关系是政府治理的永久挑战。 1 从政府间关系角度来看，机构改革要解决的关键问题是如何协调部门之间的关系，提升整合治理能力。机构改革是如何实现政府组织整合的？整合的机制有哪些？是否有固定的整合模式？不可否认的是，整合治理有助于提供一个机构改革变迁的政治经济解释。从一定意义上讲，渐进整合式改革有其发展与演变的基本路径，这是中国政府治理转型中必不可少的一部分。对此，本文从推动国家治理体系与治理能力现代化的目标出发，回顾和分析改革开放以来中国政府机构改革的历程，在此基础上尝试提出一个新的概念框架，以期从制度创新视角探索机构改革的规律和逻辑，为新时代准确把握政府职能转变和行政体制改革的认知遵循和规范要求，提供重要的历史借鉴。

一、政府机构改革的整合逻辑框架

    马克思认为，“劳动的社会生产力，或社会劳动的生产力。它总是由合作发生的。” 2 政府组织是一个行政劳动联合分工与协作治理系统。因而，整合治理能力的构建是政府组织设计与管理运行必须解决的基本问题。沃尔多指出，“公共行政是具有高度理性的人类合作行动。” 1 为实现这种高度理性的合作行为，公共行政需要有效的组织与管理。组织是权威结构，管理是功能运行，二者相互依存。政府机构的职能定位与组织体系相互关联，行政运行机制涉及很多不同机构的职能定位，总体来讲是按照同样的模式组织的，但是实际上运行逻辑是不同的，这涉及不同类型机构之间的协调，影响到政府治理效能的有效发挥。

    当代行政国家发展的一个主要结果是几乎每一项公共行政职能领域的“政府间化”，实践中政府部门间交往互动的范围和频率均显著增加，政府间合作越来越重要。通过合作创造公共价值是政府管理中的一种重要美德。然而，转型社会中存在的整合危机，首先是在政府的部门和机构中，如果政府本身不很统一，其结果是整个政治体系施政水平的低下。 2 十八届三中全会强调“更加注重改革的系统性、整体性、协同性”。这意味着整体治理思维已被提上中国政府机构改革重要议事议程。美国著名公共管理学者古德塞尔指出，公共行政的发展方向是走向“整合式公共治理”，即分散化的公共行动必须保持整合，实现国家—市场—社会的合作和整合。 3 整合式公共治理是当前政府治理的重要趋势，有助于解决政府机构重叠的问题，克服机构之间的独立性和缺乏协调。4

    运用“组织间整合（Inte r- organi zational Integration）”概念，可以构建机构改革的逻辑分析框架（见图1），赋予整合机制在机构改革中的重要地位。组织间关系整合既是部门间协作的问题，又是公共部门战略管理的关键内容。 5 所谓组织间整合，是指通过机构之间的职责边界的重新安排、机构的设置调整和跨部门协调机制以实现各部门之间较为稳定的关联过程和状态，它是一种解决部门间职责交叉和冲突、提升组织治理效能的手段。国务院机构改革面临的第一个问题是：努力整合的是行政机构的哪些要素？这一问题的回答可能导致特定改革战略与策略的选择和设计。组织间信息不对称和相互依赖性的存在，以及提升政府体系的整体治理能力，要求设计不同的组织战略安排用以实现行政组织系统的资源整合。而通过协同治理与合作治理的研究视角，深入探索当前我国倡导的简政放权和下放行政审批权，完善管理制度，以及地方政府面对下沉的具体公共事务，可以取得研究路径的创新意义。 6

    从组织（机构）、功能（职能）、制度和技术四个层面，对机构改革中政府间整合治理展开分析，可以发现：一方面，机构是组织间整合中的重要要素，因为它是政府治理职能的活动场所，是制度和技术的载体，是维系政府整合治理的基本功能要件。机构设置是否合理制约着政府治理效能的发挥。另一方面，机构改革将推动组织结构全面的重新设计与优化整合，这是机构整合的必然要求，进而促使相关职能部分的合并，大部门制即是在这一背景下实现的。同时，机构的整合将有效增强政府部门的协调功能，在一定程度上实现由部门间“体外”协调转向部门“体内”协调，将“体外”协调所产生的外部成本通过“体内”协调内在化。组织整合需要通过部门的职能转变或职能划转，以及职能的再配置加以驱动，这是职能整合的一个基本要求。而行政体系的制度与法治建设推动制度整合，促使组织能力整合的实现。对政府机构改革的分析必须考虑相关技术层面的影响。技术整合则以信息通讯技术推动政务资源网络化集成整合创新。

二、从渐进改革到整合治理的演进路径

    改革开放以来，中国政府历次机构改革是在多重力量驱动下展开的。政府机构改革的历程，是政府组织的运动与发展过程，有其内在逻辑与发展规律。一是经济转型，从传统计划经济转向社会主义市场经济；二是社会转型，从传统农业社会转向现代工业社会、信息社会和城市社会；三是政治转型，从传统封闭政治转向现代开放政治；四是技术转型，从手工作坊转向现代信息网络技术。经济、社会、政治和技术等多重转型构成政府机构从渐进改革到整合治理的驱动力。
（一）组织层面整合：从精简机构到优化结构
    使构建在科层制基础上的行政组织系统更 好地 适应治理现代化的需要，这是 促 进机构整合的主要动机。机构整合背后是政府职能转变，主要围绕配置宏观调控部门、市场监管部门、社会治理和公共服务部门职能，解决政出多门、机构衰退、行政成本、功能危机与行政能力软化等问题。改革开放以来，政府机构改革的组织整合基本路径是从精简机构转向优化组织内部治理结构，从整合微观管理部门转向加强宏观调控部门、整合社会服务部门（见图2）。

    党的十四大提出建立社会主义市场经济体制，要求政府机构改革与之相配套。从19 93年起，机构改革按照政企分开和精简、统一、效能的原则，围绕理顺国务院各部门之间的关系，围绕重构政府与市场、与企业、与社会的关系以及中央与地方的关系全面展开，重在转变政府经济管理职能，通过精简和合并专业管理部门，将国务院各部委、直属机构、办事机构的数量压缩至59个，此举旨在推动综合性经济管理部门与经济检查监督机构的优化组合，实现机构职能的充实与加强。虽然这次改革首次提出“行政管理体制改革”概念，但在机构设置框架上没有打破计划经济体制下机构臃肿、条块分割、部门利益冲突的樊篱，整合机构的力度不强，统一效能方面的作用不明显，尤其是在理顺部门间关系方面不够到位，专业经济管理部门合并、撤销的少，保留、增加的多，再度陷入分拆（膨胀）和合并、撤销（精简）的困境。
    1998年国务院机构发生大规模的再整合，最大特点就是设计了总体目标，提出“按照精简、统一、效能的原则，调整政府组织结构，实行精兵简政。建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系” 1 。国务院各部委、直属机构、办事机构的数量裁撤至53个，机构裁撤力度之大，堪称历次机构改革之最，由此在事实上启动“大部门体制”改革。大部门体制，又称大部制，即在政府部门设置中，将职能相同或相近的部门整合至一个部门统一管理，避免政府职能的交叉、重复，增强部门之间的协调合作，提高政府行政效率，降低政府行政本成。 2 大批专业经济部门改组为国家经济贸易委员会（简称国家经贸委）管理的国家局。这是大部制改革的一次尝试。当时专业经济部门大批并入国家经济贸易委员会，内设司局2 0个，整合电力、冶金、机械、医药等部门职能，行政管理权限大幅度扩充，由此成为国务院最强大的组织，成为众所周知的小型国务院。 3 经贸委作为国家经济体制改革的重要机构，由此成为国务院机构系统中重要的宏观调控部门。

    2003年，以“精简机构”为原则的国务院机构改革方案发生根本性变革，即其原则转变为“优化政府组织结构”， 4 这标志着机构改革的思路从规模控制型转向结构优化型。此次改革围绕“形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制” 5 的目标，一方面，通过国家发展和改革委员会与国务院国有资产监督管理委员会的重组，促使国家宏观调控体系的完善；另一方面，通过国家经贸委、中央企业工委、财政部三部委相关职能部门的重要整合，推动宏观调控目的的进一步实现。“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制” 6 ，这一工作方案反映出中央对跨部门协作治理（Cross -sectorcollaboration s）的重要性给予高度关注。2008年国务院机构改革以建设服务型政府为战略方向，以加快转变政府职能、减少和规范行政审批、优化政府组织结构为主要内容。通过工业和信息化、交通运输管理体制的整合，实现社会管理与公共服务的无缝对接，突出民生的改善，彰显以“大部门体制”为核心的整合式改革思路。“大部制”符合现代公共行政“精简、集中、效能”的原则，但它事实上还是属于机构层面的组合方式范畴，仍然是传统的按照部门化思维配置职能，而很难从根本上解决公共行政管理职能配置不合理的问题。2013年3月2 8日，《国务院机构改革和职能转变方案》在十二届全国人大一次会议上审议通过。方案把简政放权、优化组织结构和完善制度机制作为重要任务。一方面，通过转变政府机构职能与理顺部门职责关系，推动大部门制改革进程，借以实现政企分离；另一方面，通过卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理机构的整合，以及对政府与市场、与社会、与企业的关系以及中央与地方关系做出重要的制度机制设计，完善行政一体化治理体系，实质上是指向构建一种新的政府治理模式。

（二）职能层面整合：从内部整合到系统整合
    作为机构改革的核心问题，政府职能转变涉及机构整合、职能转变等各个方面的科学配置与分工协调，这些转变不仅有内部的调整，也有结构性、系统性的变革，而职能层面的整合是其中的关键要素。纵观改革开放以来的七次改革，国务院在职能转变过程中通过简政放权，逐步建立部门职责权力清单制度，渐进地把弥散性地分布在市场和社会领域的职能资源整合起来，纳入政府治理的整体职能结构体系，并通过行政职能资源的再结构化和再组织化，解决部门职能交叉、政出多门和政策“碎片化”问题。
    首先，整合宏观调控职能。社会主义市场经济体制是中国改革开放所建立的市场经济体制，其优越性的发挥需要宏观调控的科学实施，以及政府治理的有效开展。1993年6月2 4日，《关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》正式颁布，这标志着国家经济宏观调控的全面实施。国务院加强中央宏观调控能力建设入手基本思路就是，按政企分开、政资分开、政社分开的原则，理顺国务院各部门之间的关系。一方面，建立健全各种社会协会，赋予其一定社会职能，使其主动承担原来行政机关的部分职能，由对企业的微观管理、直接控制转向宏观管理、间接调控，逐步建构一体化、权威性的宏观调控体系；另一方面，强化政府对企业的间接管理，使其具备决策、咨询、调节、监督和信息等职能。上述政策措施的重要一环，即实行垂直管理改革。这项改革从19 9 4年开始启动，包括审计、央行、金融、财政等二十多个领域被纳入改革范畴，以纠正过度分权化倾向为重心，以增强中央政府宏观调整能力和整合治理能力为目标，凸显纵向管理体制和国家自上而下监管权建设的力度与成效。 1

    其次，整合市场监管职能。为构建现代监管型国家，2 0世纪8 0年代以来的国务院机构改革以实现政府监管一体化为目标，旨在加强国有资产、食品药品安全和安全生产等领域的部门监管能力建设，进一步提高重要监管机构的行政级别，特别是解决整体治理食品安全领域“九龙治水”问题，推进市场监管体系和监管能力现代化。突出体现在将国务院食品安全委员会办公室、国家质量监督检验检疫总局、国家工商行政管理总局等部门职责的整合，通过行政资源的整合，重新组建国家食品药品监督管理总局，借此加强对食品药品的集中统一监管，改变食品安全的分段监管体制。以环保机构为例，在1988年机构改革中，为强化全国的环境政策制定、规划、监督、协调等职能，国家环境保护局升格为正部级的国家环境保护总局，被列为国务院直属机构，成为国务院综合管理环境保护的职能部门。升格后的国家环境保护总局，改变以往单一的执法监督角色，增加核与辐射环境安全管理职能，形成执法监督与综合管理双轮驱动的职能格局，由此避免“统管”产生的负面效应，进一步增强环境保护部门的协调能力。国家环境保护总局的成立，从科层制的根源提高其位阶等级，并且进一步完善相关的法律制度，将环保部门的职能专业化、综合化、法制化。到20 08年政府机构改革，组建环境保护部。以“综合协调”为原则的环保部门，其主要职责在于沟通与协调、指导与监督等。同时，环境保护部作为国务院组成部门在中央政府组织体系中的政治地位得到提升，掌握更多的行政权力资源，这在某种意义表明我国政府的环境治理模式发生重大转型。
     再次，整合社会服务职能。纵观改革开放以来国务院七轮机构改革，其变化趋势是社会治理和公共服务职能的先分化后整合，基本思路是以公共服务为主要职能的社会建设职能部门，通过大部门制改革整合社会服务职能，力图在政府组织结构上优化公共服务部门设置。以现在的人力资源与社会保障部为例，该部门在七次机构改革中经历了“劳动人事部”分拆成为“劳动部”与“人事部”，再改革成为“人事部”与“劳动和社会保障部”，最后再次整合成为“人力资源和社会保障部”，推动人力资源与整体治理系统的深度整合。近年的机构改革主要是推进社会服务职能系统整合、市场监管职能整合，减少部门职责交叉重合与过度分散情况，切实提升部门职责划分的科学性与规划性。推行多证合一，将土地、房屋等的登记职责整合起来，实现新型农村合作医疗与城镇居民基本医疗保险职责的有效整合。总体上看，2 013年新一届国务院成立以来，机构改革工作呈现出简政放权、放管结合、优化服务齐头并进的整体格局，中央与地方开创了上下联运、合力攻坚的良好局面，这无疑为我国改革开放的进一步深化注入了强大动力。

（三）制度层面整合：从三定方案到法治保障
    机构整合和职能转变后仍然面临协调问题，根据协调递减定律，“组织规模越大，在不同行为之间进行协调的能力越差。” 1 无论机构如何合并，都不可能将所有政府职能整合成一个“部”，也不可能彻底消除部门之间“协调难”的问题，专业化分工管理与部门负责的基本要求仍然是客观存在的。 2 当前，部门职能的整合应当以改善公共政策制定与执行为目标，着力提升公共服务的水平与质量，在避免产生新的部门分化和政策碎片化问题的同时，注重配套制度机制设计，并且通过优化政策过程、改进行政流程和创新管理方式，实现多部门的通力协作。制度整合重新定义政策过程，完善行政运行体制，促进行政一体化和协同化。协同政府意味着实现横向和纵向协调性地思考和行动，消除损害部门彼此利益的不同政策的情形，更有效地利用稀缺资源，在特定政策领域或网络中不同利益相关者实现协同效应，它可以为公民提供无缝隙而非碎片化的公共服务。 3
    《关于国务院机构改革问题的报告》提出：“机构精简之后，还要进一步深入研究各部门上下左右之间的工作关系。” 4 《中华人民共和国国务院组织法》规定了国务院的领导体制和组织体制。与19 8 2年精简机构相比，19 8 8年机构改革的最大的不同点就是以转变政府管理职能为关键，注重政府内部的制度化建设相配套。19 9 7年8月，为规范国务院机构设置和编制管理，国务院颁布《国务院行政机构设置和编制管理条例》，要求各级政府部门普遍实行三定方案，即“定职能、定机构、定编制”。19 98年，国务院调整政府部门的职责权限，科学划分 部门之间职责分工，旨在推动行政运行机制的完善，为此提出“按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设” 5 的要求。次年的宪法修正案确立建设“社会主义法治国家”，实现从“法制”到“法治”的转型。行政审批和行政许可制度成为建设法治政府的突破口。《行政许可法》第二十五条提出“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权”。2 0 0 4年国务院出台的《关于全面推进依法行政实施纲要》提出“积极探索相对集中行政许可权”。全国各地纷纷建立“一站式”政务服务中心，构建行政审批的统一办理、联合办理、集中办理制度，逐步淘汰政府部门传统的“单兵作战”的行政审批方式。
    国务院在机构改革中注重构建顶层沟通协调机制。部际联席会议、领导小组、部门联合工作小组和部门牵头协调机制等多种跨部门协调机制推动了跨部门沟通、协商和磨合。以各种“领导小组”为代表的议事协调机构成为中国政府部门结构与运作中一种独特的跨部门协调整合机制。议事协调机构是嵌入在我国政府体制中的一种针对特定领域问题的治理机制，主要承担跨行政机构的重要业务工作的组织协调任务，对于促进政府治理体系有效运转发挥重要功能。国务院第一次常务会议审议通过的《关于国务院议事协调机构和临时机构设置的通知》（国发〔1993〕27号），要求设置国务院议事协调机构和临时机构，以承担某项特定事务或临时性工作，这一机构的成员单位众多，机构规格较高，担任机构领导职务者一般具有总理、副总理、国务委员或国务院秘书长身份，通过成立国务院食品安全委员会等专门委员会或领导小组，加强对相关工作的高层协商与沟通协调。针对涉及多个部门的职责事项，为促使各部门积极沟通与协调各方意见，各方按照工作制度有效贯彻落实工作任务，国务院办公厅同意建立部际联席会议。2 013年以来，国务院先后批复同意建立12个部际联席会议制度，包括金融监管协调部际联席会议制度、经济体制改革工作部际联席会议制度、全国社会救助部际联席会议制度、不动产登记工作部际联席会议制度和推进新型城镇化工作部际联席会议制度等。
    法治是政府治理体系和治理能力的重要依托。2013年以来的机构改革更加“注重完善制度机制，加快形成权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的国务院机构职能体系”，注重“发挥法治对转变政府职能的引导和规范作用” 1 。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“依法全面履行政府职能。完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化” 2 。近年来，在政府向市场、企业、社会转移职能，以及中央向地方简政放权过程中，中央通过建立部门权力清单和责任清单制度，用制度保障简政放权改革成效，同时强化“放管服”整合制度化建设，加强调控与监管的力度，不断推进中央与地方政府间权责法治化，最大限度解决中央与地方关系中存在的权力不对称、信息不对称和利益不对称问题.

（四）技术层面整合：从政府上网到网络治理
    “互联网+”时代不断产生的新思维、新模式、新业态，往往对政府传统的组织模式和治理模式产生颠覆性的挑战。以信息通讯技术为核心的新技术的出现赋予政府机构改革以全新的内涵，为政府治理现代化提供了重要的技术支撑。作为战略工作，信息通讯技术逐渐应用于机构改革的总体战略，这为互联网与政治治理模式集成创新的实现，提供了重要保障。作为一种“电子化转型（E -Tr a n sfo r m ation）”战略，其内容包括采纳整体政府途径；追求公民为导向的服务型政府；“一站式”业务流程和政务网络基础设施、行政服务的标准化；平衡部门途径和跨部门途径；中央与地方纵向网络化整合。信息网络技术整合的重点是构建部门间电子政务平台，打破部门间垄断和封闭，优化行政流程和运作方式，推动电子治理转向互联治理，实现行政资源的跨部门整合和公共服务整合，官僚体系运作逐步超越传统的科层制，转向网络治理，有助于打通政府联系服务群众“最先一公里”和“最后一公里”。
    为改善政府机构之间的互动关系，一种新的政府治理形态——网络化政府应运而生，协调不同层级和机构共同提供更为整体化的公共服务。 3 中国政府改革中的网络化治理形式包括以“一站式”服务中心为代表的公共服务整合模式、政府购买公共服务模式及政府与社会资本合作模式（PPP）、第三方治理模式、以小组机制和部际联席会议为代表的部门间协调配合模式等。其中，公共服务供给中的整合治理模式包括三种基本类型：1）政府间协作（Inte rgove rnmental collabo ration），如中央与地方协作、地方不同层级政府间协作等；2）政府内部协作（I ntragovernment alcollaboration），如同层级不同机构间、部门间的协作；3）政府外部协作（E xt ra gove r nment al collabo ration），如政府与志愿者组织、政府与私人部门、政府与非营利部门、政府与公众之间的协作等。
    国务院机构改革中技术层面整合的基本方向就是健全为社会、企业和公众服务一张网，构建公共服务信息化、网络化平台。中国“政府上网工程”启动以及 2002年 8月中办国办转发《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》，标志着真正意义上的电子政务在我国正式启动。党的十六大以来，电子政务的推行与政府职能的转变、管理方式的改进、电子政务的推行并重，使得行政效率大幅度提高，行政成本不断降低，这进一步凸显了“电子政务”在政府改革中的重要性。政府上网和电子政务催生“一站式”服务（One -Stop Service）组织模式。从公众的角度来看，信息网络技术的全部潜能只有通过横向整合跨部门的政府服务才可实现。 4 “中国政府网”作为在线公共服务的综合平台，在国务院及其各部门之间，以及为各省（市、自治区）人民政府提供了政府信息在线发布和分享的重要来源。2008年5月1日，《中华人民共和国政府信息公开条例》正式施行，《条例》旨在通过依法行政，切实解决部门间信息资源交流与分享的问题，构建法治化的公共服务整合制度，提高政府部门工作的信息透明度，这一举措的有效实施，将从组织结构、行政流程和治理工具方面，使国务院行政系统接受全面再造。
    近年来，随着政府网站数据库建设的持续推进，教育、医疗等公共信息资源的逐步整合，以及政治治理大数据系统的稳步构建，以往分散的政务服务平台得到有效整合，公共服务信息化水平有效提升，这为公众享受优质的公共服务提供了重要保障，使国务院机构改革的成效十分显著。在此背景下，不动产登记职责的整合力度不断加强，部门的行政效率借此不断提升。同时，工商登记全面实施“三证合一、一照一码”。此外，在信息网络平台上重构政府内部不同机构之间、国务院各部委与地方政府部门之间、政府与社会和公众的关系，驱动政府治理结构再造，这种再造意味着不断超越传统官僚制行政模式，转向更加有效提供公共服务的组织间网络治理模式，最大限度地降低政府治理的制度性交易成本.

三、制度创新：通向整合治理的未来改革之路
     如果说改革开放以来中国政府机构改革正在进行一场创新的话，我们或许可以把这场创新称作“渐进整合式治理”的制度创新。整合式治理改革战略关注政府组织内外部行政生态境，侧重组织间关系协调，以治理体系不断优化促进政府的整合治理能力提升。纵观国务院七轮机构改革，如果将机构改革视为动态治理过程，那么国务院通过渐进整合式改革，加强行政一体化建设，推动政府机构以及这些机构组合方式由低级向高级的渐进变革和转型，逐步走向整合治理、简约治理、协作治理、网络治理和共享治理，实现从渐进改革到整体治理建构的逻辑演进，反映了政府治理中多样化组织间关系随历史变迁而具有的新特征、新趋势。因此，机构改革本身也是践行协调发展理念的一种制度创新，是对现代官僚组织的理性化建构与再建构，不断破解官僚组织的现代性困境和合法性危机。
    恩格斯认为：“一切社会变迁和政治变革的终极原因，不应当到人们的头脑中，到人们对永恒的真理和正义的日益增进的认识中去寻找，而应当到生产方式或交换方式的变更中去寻找；不应当到有关时代的哲学中去寻找，而应该到有关时代的经济中去寻找。” 1 这一认识所反映的历史唯物主义原理，为我们考察政府治理模式转型提供方法论。机构改革只是一种表象，表示经济基础和社会结构发生了深刻变革。而从推动国家治理体系与治理能力现代化的目标出发，回顾和分析改革开放以来中国政府机构改革的历程，借此提出一个新的概念框架，并从制度创新视角探索机构改革的规律和逻辑，才是新时代准确把握政府职能转变和行政体制改革的认知遵循和规范要求。
（一）正视机构改革存在的问题
    第一，快速的经济社会转型带来政府机构中的权力分化和组织整合问题。整合不同部门的职能和利益是机构改革面临的一个政治难题和棘手问题。因此，机构改革的最大挑战就是如何把部门化的行政体制整合为运转协调、高效有序的行政系统，解决因部门职能分化所导致的中央政府体制中结构和功能两个层面上的“协调难”问题，以改善公共政策制定和执行以及公共服务提供。
    第二，组织间整合式改革的最大阻力，仍然是多年来被强化和固化的部门利益，每个部门都视本部门的重要性超过其他部门。所以机构改革难以一步到位，改革的战略性、系统性、整体性、协同性有待加强。
    第三，组织间整合后，给予相关部门管理者更大协调权力，如何统筹协调整合后的大部门内部权责关系，如何有效解决大部门的行政资源和权力约束问题，需要政治智慧、系统思维和管理战略。
    第四，简政放权有积极作用，但也可能加剧政府治理中的政策不协调和新的“碎片化”管理等问题，需要加强后续监管。正如李克强总理所言，切实解决部门责任不清、体制不顺问题，革除相关部门政出多门、多头管理的弊端，必须“要推进政府职责优化配置和统筹整合，减少部门职能交叉，理顺职责关系，解决制度‘碎片化’问题。同时，要推进流程优化再造” 2 。
    第五，嵌入在官僚机构中的行政程序和责任理念加强部门独立和利益竞争，阻碍跨部门协作行为。没有整合和合作，机构改革无法达成理想效率。最后，机构改革的目标设置与效果评估脱节，缺乏对历次机构改革成效的系统评估。没有科学评估，就难以精准深化机构改革.

（二）下一步改革的主要方向
    首先，新时代政府治理的生态环境正在发生重要变革，政府治理改革的战略和策略必须适应新时代的新挑战。创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念为时代中国政府治理转型提供了一个系统的行动指南。创新发展是政府治理转型的第一动力。协同创新、绿色创新、开放创新、共享整合创新是未来改革的主要方向。整体效能原则是现代政府机构改革的重要原则，政府组织作为一个整体开放式的治理系统，必须做好两件事情：一是合理界定部门权责，理顺部门职能分工；二是优化组织机构设置，完善行政运行机制。从这个角度讲，机构改革下一步需重点从组织结构和职能体系两个层面解决部门之间职能分工与合作的关系，强化政府间整合创新治理的组织基础、法治基础、人力资源基础和技术基础。
    其次，从现代组织设计角度讲，政府机构改革需要遵循系统整合原理和结构功能主义，即通过大力开发政府治理的组织资源、结构资源、功能资源和法治资源，构建新的公共行政治理结构，形成新的公共行政功能。跨部门协作治理是解决有关组织碎片化、专业任务分工和部门职能分化的普遍方法。顶层设计是跨部门协作治理的重要环节，其核心则是解决跨部门协作治理的激励问题。对此，需要构建部门间统筹协同机制，探索部门间利益争端与矛盾冲突治理的制度体系，通过科学立法、严格执法、公正司法，统筹协调部门之间的职责权限，有效消除部门理性与整体治理之间的冲突。
    再次，着力推动行政体制改革、市场改革、社会建设三者的有机结合，始终坚持把行政体制改革的力度，市场改革的速度和社会建设的程度统一起来，从而实现三者的有机互动和系统推进。 1 适应信息网络社会、知识经济和大数据时代公共事务的复杂性、多样性、关联性和渗透性的发展形势，政府组织机构需要打破科层制的严格界限，以开放治理、协作创新思维，从“政府—市场—社会”三个宏观层面推进跨边界、跨部门、跨层级的组织间协作治理，通过冲破狭隘的部门围墙培育跨部门合作能力，构建精准供给、多方参与、民主协作的公共服务提供模式。在这种整合治理创新中不断延伸公共价值链。
    最后，构建简政放权、放管结合、优化服务、改革评估（简称“放管服评”）整合治理框架，建立政府治理改革成效“第三方”评估制度，将评估结果与改革战略的调整、改革目标的优化和改革任务的问责有机结合，用法律制度保障和巩固机构改革取得的成果。