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【2019.06】四个统一:中国特色政党协商民主的实践优化
2020-02-15 15:38:56 来源:《社会主义研究》2019年第6期 作者:陈怀平 【 】 浏览:160次 评论:0
    协商民主作为克服聚合民主实践弊端的内生性民主形态,彰显着我国政治文明建设的制度优势。政党协商作为中国特色协商民主的重要形式,构成了我国民主政治发展的突出亮点。中国特色政党协商并不是将“协商”作为实现民主的终极目的,而是要将“协商”贯穿于处理政党关系的全过程,通过中国共产党的领导与各民主党派共同协商的二维互动,凝聚广大人民进行现代化建设,使国家的经济社会发展更加符合人民诉求,从而彰显社会主义制度的人民性立场和人民性主张。因此,进一步完善中国特色政党协商,既是推进民主政治体制改革的实践需要,也是彰显社会主义制度优越性的现实选择。
    一、政治协商与协商政治:方式与理念的统一
    随着我国市场经济的不断深入和民主政治的不断完善,社会结构多元化和政治参与主动化构成了我国当下经济政治领域的时代特征,构建社会多元力量合法参与政治的管道构成了中国特色民主政治发展的实践主题。为此,中国特色民主政治发展唯有树立“协商”价值理念,从方式和理念的二维统一视角,将广大人民纳入到政治参与主体之中,才能凸显中国特色民主政治的广泛性和真实性。中国共产党和各民主党派作为广大人民利益的代表,在国家经济社会发展的顶层设计中开展广泛协商,逻辑地构成了人民民主政治实践的主体内容。中国特色政党协商的实践选择,不仅因为各民主党派有共同的政治认同、合作的社会结构和相应的政治制度,而且具有深厚的传统文化根基和完善的政治框架。“政治协商”作为基本的执政方略、基本的政治结构和基本的政治制度,构成了政党协商的政治基础,传统文明的“和”“合”政治文化精神,构成了政党协商的文化基因;革命和建设实践中形成的“统一战线”构成政党协商的政治架构。
    政治协商为协商政治的确立和发展提供了重要的政治资源,但政治协商不等同于协商政治,政治协商作为一种民主手段,是实现民主政治的一种方式,而协商政治作为一种民主政治形态,更强调民主的内涵和结果,并特别强调协商的程序性和结果的共识性。“政治协商从本质意义上讲,是国家政治生活领域内主体政治力量与次主体政治力量之间的合作、协商与联合,虽涉及社会各阶层、各团体的建设者,但其运作的单位主体是党派与界别组织,所以不能直接运用于日常性和社会性民主政治生活。”同时,“协商政治不是政治协商与社会协商的简单相加,因为它不是协商领域的扩大,而是民主运作程序的价值偏好选择。所以,协商政治在本质上超越了政治协商与社会协商之间的机械分野”。为此,发展中国特色政党协商政治不仅是对传统政治协商的丰富和发展,而是将其作为处理中国特色政党关系的基本价值偏好,内化为我国民主政治发展的基本政治理念。诚然,中国特色政党协商政治的实践展开也不能忽视政治协商的地位和作用,政治协商为其提供了重要的政治和制度支撑。政治协商无论是作为制度性存在,还是作为方略性存在,其实践运行在某种程度上都满足了协商政治的价值原则和实践诉求。
    为此,中国特色政党协商必须从方式与理念二维统一的视角,推进政治协商与协商政治的实践统一。一方面,进一步发挥政治协商在中国基本政治制度建设和民主政治发展中实践优势,夯实中国特色政党协商的政治基础;另一方面,在总结政治协商实践经验的基础上,使协商政治的协商精神走出政治生活,融入经济和社会生活,成为处理中国特色党际关系和推进民主实践的基本价值遵循。首先是将政治协商中的“协商”理念落到实处,每个民主党派能真正发挥政治主体性,平等参与到协商实践中。在此基础上将“协商”作为中国特色政党政治的基本行为操守和普遍生活方式,让协商体现在政治过程的各个环节,促进民主政治从竞争性向和谐性和普遍性转型,彰显中国特色民主政治的本质特征。其次,进一步优化“一元领导与多元参与有机统一”的实践机制。坚持中国共产党的领导地位不动摇,强调执政党对国家动员和利益整合的主体优势,发挥执政党在协商实践中的政治领导和组织领导。同时,发挥民主党派的代表优势和界别优势,通过纵向的政治和组织领导与横向的平等协商,不同民族、党派、界别、群体之间达成政治共识,从而实现真正的人民民主。再次,以政治协商制度为基础,构建协商政治的制度化平台。现阶段的政治协商制度还不足以为协商政治实践展开提供良好的制度保障,必须从协商理念、协商主体、协商内容、协商程序等角度,在宏观、中观和微观层面出台制度体系,为中国特色政党协商提供制度支撑。最后,在“人民民主”的实践原则和“人民利益至上”的价值原则下,构建政治协商和协商政治二维统一的“共识”生成路径。无论是“协商有助于达成共识”,还是“共识有助于促进协商”,“协商”与“共识”的互动关系是政治协商和协商政治的内在核心,在中国共产党与民主党派存在利益差异的背景下,唯有坚持“人民中心”的立场,才能在“平等对话或商议中求同存异,统筹兼顾”。
    二、咨政协商与平等协商:咨询与对话的统一
    中国特色政党协商作为中国特色协商民主的重要维度,逻辑地要求遵循协商民主的运行准则和价值诉求。传统的政治协商虽然构建了我国协商民主的基本政治框架,但还处在“咨询”的层面,其与政党协商所要求“平等、自由地讨论”的价值原则还存在一定的理念差距。协商民主视阈下的政党协商要求协商主体的多元化和协商关系的平等性,在协商过程中必须严格遵循法律和制度的规定,政治协商的“咨政”实践属性,表征了协商主体的单一性、协商地位的不平等性、协商主题的先在性和协商议程的随意性,本质上“属于执政党调节范围而不是法制调节范围”,执政党以领导者和参与者的双重身份参与政治协商,容易陷入“既当裁判员又当运动员”的实践误区,“很容易造成中国共产党作为领导者与参与者的角色关系的失衡,这也是造成实践中经常出现‘提案回娘家’的主要原因”。同时,将中国共产党置于政治权力体系的中心地位,容易导致我国的政党协商实践失去制度弹性,政党协商过程中,“一旦外部力量影响到执政党的权力格局或政治权威时,一种天然的抵触便油然而生”,政党协商的大门也必然随之关闭。另外,由于执政党与民主党派间的“地位的不对称”,进而造成他们之间的“信息的不对称”和民主党派的“权威惧怕效应”,最终影响各民主党派进入协商实践过程,无法做出正确的、理性的和真实的意见表达,违背中国特色政党协商的价值初衷。
    诚然,我们不可否认以“咨政”为实践特征的政治协商在中国特色政党协商中的重要价值。一方面,它是中国共产党践行“爱国统一战线”的重要实践路径,为调动广大人民参与革命和建设,实现中华民族的伟大复兴发挥了重要作用,经过了历史与实践的检验,符合历史和人民的选择;另一方面,保证了中国共产党执政地位的优先性和领导地位的权威性,契合了中国特色政治实践“民主”与“集中”的二维价值统一,“无疑增加了决策制定的科学性和决策实施的成效性”。值得强调的是,以“咨政”为实践方式的政治协商,其“民主监督、参政议政”的方式,超越了西方票决民主的短暂性与虚伪性,凸显中国特色政党协商的过程性和真实性,为以“对话”为实践方式的平等协商提供了实践平台。同时,坚持“肝胆相照、荣辱与共”的关系定位,充分体现了中国共产党同各民主党派平等合作的关系,保证中国共产党的领导地位并且促进政党关系的和谐发展,“实现了党际协商主体间关系的内在统一,凸显了中国协商民主实践的制度优势和中国特色”。
    “对话与协商是达成实质民主的重要途径。”中国特色政党协商作为双向性协商民主实践,政党间“享有协商关系中平等的主体地位和对话权利”。为此,中国特色政党协商必须从原有政治协商制度框架的单一“咨政”属性中走出来,积极推进“咨政协商”与“平等协商”的二维统一,才能更好彰显中国特色政党协商的制度优势,确保“人民民主”的价值诉求。推进“咨询”与“对话”的二维统一,不仅必须摒弃政治优越感,而且要增强政治责任感,在坚持“大家都是人民的勤务员,彼此平等的交换意见”基本原则的基础上,从如下向度进行逻辑展开:首先是实现政党协商“横向平等与纵向领导”关系的内在统一和“民主与集中”的内在统一,在国家顶层设计的决策形成期,中国共产党与民主党派通过“平等协商”的方式广泛吸纳人民诉求,保证政党协商和人民民主的真实性和广泛性;在此基础上,在决策的制定期,中国共产党通过“咨政协商”的方式广泛征询人民意见,确保中国共产党执政地位的优先性。其次是决策的“平等对话”阶段,将各民主党派纳入到政党协商主体的序列中,使“各种团体、形态与阶级的心声能够真正被倾听,并在辩论中也能发挥他们的影响力”。最后是不能以“信息资源不足”而将其排斥在协商过程外,而是通过建立定期的信息交流机制,扩大各民主党派信息的知情权,提升对协商主题信息了解的广度和深度,为构建“平等对话”的实践平台奠定基础。
    三、程序规范与实质参与:形式与内容的统一
    协商民主是“中国特色社会主义民主政治的特有形式”,在社会主义政治文明建设中必然要求广泛多层制度化发展。中国特色政党协商民主作为社会主义协商民主的重要维度,逻辑地遵循广泛多层制度化发展的实践要求,这不仅是促进党际和谐和践行人民主权政治价值的根本要求,而且生成了中国特色政党协商程序规范和实质参与的二维统一。从形式与内容二维的视角出发,“任何制度必须首先设置程序,民主的过程就是程序先行的过程”。哈贝马斯指出,民主有程序的也有实质的,只有有了程序性的民主,才可能实现实质性的民主。“如果没有程序化的保证,制度化、规范化的实体内容就成为可实现又可忽视的状态”,构建程序合理、环节完整的政党协商体系,为实质参与提供了“有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵”的制度支撑。诚然,在政党协商民主实践中,实质参与是程序规范的价值指引和实践延伸。程序规范“光落到纸上、落到口头上还是远远不够的,它要体现在具体的行动中”,否则将“远远没有达到制度设计和人们期望的理想状态”。实质参与不仅实现了程序规范的实践转向,而且凸显了中国特色政党协商的真实性。在一定意义上讲,程序规范与实质参与的二维统一,不仅是彰显中国特色社会主义政党协商制度优势的价值诉求,而且是贯彻政党协商广泛多层制度化发展的现实需要,惟其如此,中国特色政治协商和协商政治才能真正在实践中有效展开。
    由于我国政治实践的历史惯性、思维方式以及民主所具有的“不断完善”的发展属性,导致传统“协商”与中国特色政党协商所追求的程序规范和实质参与的二维统一还存在一定的差距。一方面,现阶段政党协商虽然已有顶层制度的宏观指导,但还缺乏中观与微观实践层面的具体规范,从而导致协商主题的不确定性,对“重大”或者“重要”的协商主题没有明确的划分标准;协商形式的模糊不清,部分协商会议没有根据会议等级、会议性质进行严格区分;协商程序的随意性,对协商的准备时间和召开时间没有科学的设置和充分的考量,必然造成协商过程中正常的规定性动作少了些,临时的自选动作多了些。另一方面,由于民主党派对政党协商的功能性价值和自身定位认识不清,导致在协商中产生冷漠性和盲目性,部分协商主体认为政党协商对决策结果作用微弱,“或者认为自己‘说了也白说’”,从而将自己闲置在协商活动的准备阶段,只关注决策前而不关注决策中,以至于在政党协商中产生参与主体的“缺位”。与此同时,由于民主党派没有明确自身的职能定位,在“应该”与“不应该”参与协商中交错混乱,出现政党协商的功能性“错位”,担心自己的角色“越位”而不敢大胆地表达建议,从而在协商过程中产生“对政治生活的冷漠逃离”现象。
    为此,从“程序与实质两个维度”进行实践展开,在“可以协商”的基础上,推进政党协商的程序规范与实质参与的二维统一,是中国特色政党协商民主的必由路径。首先,坚持以“民主监督、参政议政、肝胆相照、荣辱与共”为基本价值导引,以调动广大民主党派的主动参与积极性为旨归,以“重视制度的中观和微观层次的有序衔接和良好运转”为核心,根据中央、地方的具体差异,对政党协商的协商主题、协商形式、协商程序等制定出具有针对性和可行性的制度准则,使政党协商“在更加健全、规范的渠道里充分表达意见和建议,为促进科学决策、推进国家治理体系和治理能力现代化而集思广益、群策群力,为推动政党协商有效运行提供保障”。其次,各民主党派要厘清自我认知,彰显主体价值,积极在政党协商中做好“补位”,在保证不会“越位”的前提下,发挥好自身“参政议政”的职能,克服“缺位”和“错位”的困境。最后,各民主党派应以“共同体成员的身份参与公共事务”,克服民主党派的团体局限性,从“个体理性”转向“公共理性”,从“自私偏好”转向“公共利益”,彰显中国特色政党协商民主“人民性”与“公民性”的统一,在政党协商中形成公开、理性的讨论和交流,最终实现中国共产党和各民主党派同舟共济、齐心协力地推进社会主义现代化建设。
    四、民主决策与民主监督:点与线的统一
    如果将中国特色政党协商民主的运行轨迹视为“点”与“线”的有机统一,那么民主决策就是点状的,民主监督就是线性的。民主决策作为政党协商的核心环节,不仅关系到国家路线方针政策的制定和国家法律与重大政策的形成,而且是将人民合理的政治诉求转变为具有权威性政策的过程,“它能够发挥各民主党派的资源优势,在比较各种方案优势与不足的基础上,形成尽可能体现更多人普遍要求的最终共识,有利于克服执政党的‘有限理性’”,从而表征了中国特色政党协商民主的“点”状属性。与此同时,民主监督作为政党协商有效运作的基本保障,在促进协商过程公开透明的基础上,使公共权力的运作受到互相监督,从而克服“官僚主义”和腐败现象,同时也“能够对于我们党提供一种单靠党员所不容易提供的监督,能够发现我们工作中的一些我们所没有发现的错误和缺点,能够对于我们的工作作出有益的帮助”,从而增强政党协商的全面性和过程性。为此,推进政党协商中民主决策与民主监督的二维统一,不仅因为“政党协商是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要内容”,必须严格践行“民主监督、参政议政”的基本准则,而且有利于夯实政党协商的合法性基础,凸显中国特色民主政治制度的优越性。
    诚然,当下中国特色政党协商由于历史和现实的原因,要实现在“点”“线”结合的基础上,进而促进政党协商“面”的拓宽,还存在一定的现实距离,但习近平同志明确指出,要“把协商民主贯穿履行职能全过程,坚持发扬民主和增进团结相互贯通、建言资政和凝聚共识双向发力,积极围绕贯彻落实党和国家重要决策部署情况开展民主监督”。为此,我们必须做好以下几个方面的路径优化:首先,“决策和政策实施是两个连续的过程”,一方面,科学决策作为政党协商的关键环节,本身也有“真协商”和“假协商”之分,“所谓‘假协商’,就是做了决定以后再同你协商,协商的结果对已经作好的决定没有任何作用”。另一方面,在贯彻落实“把政治协商纳入决策程序”原则时,“单纯强调‘协商在决策之前’,而忽视了对政策执行环节存在问题的协商”,容易导致前半程的协商成果流于形式,未在政策实施中得以落实。其次,政党协商缺乏专门性的民主监督机构,各地虽然或多或少的规定了政党协商的监督评价主体,但具体实施中各地差异较大,民主监督主体的“缺位”致使政党协商的线性过程缺乏实践前提。再次,政党协商的民主监督缺乏明确完整的指标体系,导致监督主体在民主监督中没有合规性的参考准则。最后,政党协商的民主监督制度有待完善,不仅中央层面的指导性民主监督制度不健全,而且地方层面的操作性制度也较为笼统。
    民主决策作为政治运行过程中的重要节点,彰显了民主党派“参政议政”的功能定位;但过分关注民主决策的政党协商,忽视民主监督的实践价值,不仅悖离了“相互监督”的功能价值,而且容易导致民主决策成为彰显“民意”的工具和手段。为此,中国特色协商民主必须在实践过程中凸显“相互监督、参政议政”的“点”“线”统一。首先,建立政党协商过程公开透明和协商结果督办落实机制,即“协商过程是公开的,协商主体支持某项政策的理由和偏好是公开的,政策建议、政策咨询和政策论证的结果是公开的”同时,“广泛参与协商的决策的具体办理、落实等工作”也必须进行沟通协商。民主决策的公开性可以促进协商结果的公正性,从而保障协商结果的有效实施,增强政党协商的真实性。其次,建立专门性的协商监督机构和信息反馈部门,“对于民主政治来说,监督是民主政治保持持久活力的动力源泉”,尝试在党政、党派内部建立专门监督机构和反馈部门,就协商形式、协商内容、协商程序等进行有效的监督,就决策制定和实施中的各类问题和反馈意见进行归纳整理。最后,制定健全的过程监督法规,提升文件制度刚性,实现从“柔性监督”到“刚性监督”的转变,“改变目前民主监督方面存在的问题,激发政治协商制度的活力,有效发挥民主监督的职能,推动社会主义民主政治建设”,体现“人民民主”和“依法治国”的有机统一。
    总之,中国特色政党协商民主不仅是一种政治理想,而且是一种政治实践方式。说其是一种政治理想,意味着它是广大人民政治实践的价值追求,是一种无限接近的政治状态,在民主理想实现过程中,必然会存在诸多不合理和不民主的现象,我们不应对当下的民主实践进行过度的期盼和苛求,因为理想本身就是一个“走在路上”的不断接近的过程。说其是一种实践方式,主要体现在民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的过程中,同时在民主实践过程中,必然会受到历史、现实、制度、体制等方面的影响和制约,不可能存在一种“至善”的民主实践机制。因此,中国特色政党协商民主作为社会主义民主政治的重要内容,它距离相对成熟的民主形态还需努力,诚然这不是一蹴而就的,而是一个系统发展的过程。为此,中国特色政党协商民主应该遵循“四个统一”的实践路径,在理论层面,我们要批判地吸收其他优秀的理论成果,构建中国特色政党协商民主机制,在确保中国共产党领导地位不动摇的前提下,同各民主党派进行平等地民主协商,凸显“人民当家做主”的根本属性。在实践层面,“我们必须坚持从宏观的顶层设计、中观的制度建设和微观的具体路径三个维度”来规范中国特色政党协商民主的实践常态,彰显中国特色政党协商民主的制度优势。
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