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【2019.06】论新时代中国民生政治实践——以共建共治共享为视角
2020-02-15 16:17:38 来源:《社会主义研究》2019年第6期 作者:刘镭 【 】 浏览:310次 评论:0
    民生,即民之生计,是民众的基本生存和生活状态,以及民众的基本发展机会、基本发展能力和基本权益保护的状况。民生问题是关乎人民生活和生计的各种社会矛盾的总和,其产生和解决与政治密切相关。由于民生的政治属性,所有执政党和政府都需要参照民生需求不断调试自身的政策和纲领,以获取社会公众的信任进而强化其合法性。民生政治即为一种旨在保障和改善民生的政治形式。中国当前的民生政治的推行和实现,就是在执政党的领导下各级各类公共部门掌握和运用公共权力,将国家的政治、经济、文化及社会资源用于改善民众的生活状态。民生政治已成为考量国家治理体系合法性的重要价值面向,国家治理的首要目标正是以“民生建设”来保障合法性治理的实现。“民生建设”依赖于政府民生政策的有效供给,以民生问题的解决来引导公共政策和制度安排的合理构建。随着中国特色社会主义进入新时代,民生政治实践发生了新变化并呈现出新特征。新时代民生政治实践具有结构上的整体性,是政府围绕人民生存权与发展权实施的民生政策供给并把国家的政治、经济、文化及社会资源用于改善人民群众生活,满足人民群众对美好生活需要的具体行动。
    关于民生政治的研究,学界既有研究可以归类为以下方面:一是把民生作为社会问题研究,重点研究民生领域存在的问题并提出相关建议,属于对策研究;二是总结和挖掘前人关于民生问题的相关论述,研究旨在回归前人的思想,是深化和丰富人物的思想研究;三是研究执政党的民生理论,重在梳理执政党的民生观发展历程,侧重党史方面的研究;四是政治学领域的民生研究,把民生作为政治学领域的概念予以深入分析,并提出民生权、民生国家、民生政府等观念。以上研究为本文的研究提供了有益的参考,但既有研究鲜有在国家治理能力和治理体系现代化的顶层设计和宏观背景下去探讨新时代民主政治实践问题,尤其是很少有文章专门在社会治理的论域中针对性论证民生问题,鉴于此,本文试图在此方面实现研究创新。之所以选择在社会治理论域来探究民生政治问题,是因为二者之间存在高度契合性。在中国政治社会情境中,切实保障改善民生是实现我国社会转型的必然要求,也是完善社会治理体制的现实需求。解决民生政治实践中凸显的矛盾和问题,是创新社会治理体制的出发点和落脚点。
    党的十九大报告提出要“打造共建共治共享的社会治理格局”,这已成为新时代我国社会治理领域最重要的指导原则和创新方向。“共建共治共享”的核心要义在于全体社会成员都能公平合理地共享发展的权利、机会和成果,这与民生政治建设的核心理念不谋而合。本文基于共建共治共享的理论视域来审视新时代民生政治实践的价值取向、主要面向、具体任务和衡量维度等议题,以期对该领域的研究贡献理论和应用价值。
    一、新时代民生政治实践的价值取向
    构建符合特定情景的公共价值是新时代民生政治实践的逻辑起点和理论落脚点,其核心价值内容是必须代表民生政治中国家与社会的集体偏好和价值共识。共建共治共享理论高度重视公共价值的实现和表达,其中“以人民为中心”的公共价值是共建共治共享理论的精华所在。“以人民为中心”思想是十八大以来治国理政的核心价值理念,它暗含着“为了人民”“依靠人民”“全面共享”的内涵。在“以人民为中心”的价值指导下,治理成果要由人民共享,表达出人民对于新时代民生政治实践的价值需求。
    一方面,全民共享是中国特色社会主义发展新阶段的必然要求。从改革开放的进程来看,共享发展有一个从错位到匹配、从失衡到均衡的演进过程。在曾经的一段时间里,把发展经济满足基本民生需求作为社会主义建设的根本任务,以先富带后富,差异化发展格局致使民生实践呈现区域差异、行业差异的结果。在中国特色社会主义发展的新阶段,不仅要实现国家富强,而且要实现人民幸福,在解决民生“从无到有”的需求之后,需要更加注重解决“从有到优”的问题,朝着创造人民美好生活、共同富裕的目标迈进。因为在社会主义发展的新阶段,民生需求已经从物质需求递进到更高层次的需求,这个发展阶段的民生难题是解决供给的多样化和均衡化问题。在新时期,国家有充足的物质基础和供给能力促进基本民生供给均衡化,更好地满足人民日益增长的需要。因此,以全民共享为价值取向进行民生政治实践,符合社会主义发展新阶段民生需求的特征。
    另一方面,全民共享是社会主义制度优越性的体现。社会主义的根本任务是解放生产力,发展生产力,消灭剥削,消除两极分化,最终达到共同富裕。从民生政治实践所坚持的共享价值取向渊源来看,社会主义要实现的是全体人民的共同富裕,这也是社会主义本质属性的要求。“共享发展注重的是解决社会公平正义问题。‘治天下也,必先公,公则天下平矣。’让广大人民群众共享改革发展成果,是社会主义的本质要求,是社会主义制度优越性的集中体现,是我们党坚持全心全意为人民服务根本宗旨的重要体现。这方面问题解决好了,全体人民推动发展的积极性、主动性、创造性就能充分调动起来,国家发展也才能具有最深厚的伟力。”当前,我国经济发展的总量尽管十分可观,但涉及民生的收入分配差距、城乡、区域公共服务水平差距依然存在。从社会主义消灭两极分化、消除不平等、实现共享发展成果的制度本质而言,必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的原则,政府需要通过有效的制度安排,使全体人民朝着共同富裕方向稳步前进,而不能出现“富者累巨万,而贫者食糟糠”的现象,只有从根本上改善民生,实现发展成果的共享,才能彰显社会主义制度优越性。
    二、新时代民生政治实践的主要面向
    民生问题具有多样性和复杂性,如住房问题、拆迁问题、贫富分化问题、就业问题、稳定物价问题、养老保险问题、教育公平问题、央企、国企与民企关系问题,环境保护问题,流动人口问题、恶性矿难问题、突发性或群体性事件问题等等。这就决定了民生政治实践必须涉及经济、政治、社会、文化、生态等多个领域。参照新时代中国特色社会主义建设政治、经济、文化、社会、生态“五位一体”的总布局,民生政治实践的发展蓝图同样应包涵这五个方面的内容,以保证其全面性和均衡性发展。新时代民生政治实践是为了更好地满足人民群众在经济、政治、文化、社会、生态等方面日益增长的需要。多方面的需要从总体上构成民意的完整表达。民生政治之所以是一种良治的政治,是因为它以民意为依归、以共享共治为目的,其内在逻辑是建立一个公序良俗的社会秩序,而“五位一体”的民生政治实践是实现共建共治共享的必然要求。具体而言,新时代民生政治实践的主要面向包括:
    经济基础。新时代民生政治实践仍然应十分重视经济发展问题,因为经济是民生改善的物质基础,是解决好一切民生问题的前提条件,也是破解民生难题的必要条件。要全面把握发展和民生的相互牵动、互为条件关系,需要通过持续发展以强化保障和改善民生的物质基础,因此任何时候解决民生问题必须重视经济发展问题,同时以经济发展促进民生改善,这是新时代经济领域民生实践的依归。新时代经济领域的民生政治实践需要处理好经济发展与民生改善的关系,民生是做好经济社会发展工作“指南针”。习近平总书记指出“发展要落实到改善民生上”,明确了经济发展与民生的逻辑关系。鉴于经济、民生各自以及相互之间呈现的复杂关系,既要通过经济发展把经济这盘蛋糕越做越大,为民生改善创造充足物质基础,但同时无论经济发展还是民生改善,都要基于新发展理念,坚持经济发展高质量,以此来促进民生高质量的改善。高质量发展要着眼于满足人民日益增长的美好生活需要,坚持在发展中保障和改善民生,以物质财富积累为人的全面发展、全体人民共同富裕创造条件,解决好人民群众关心的教育、就业、收入、社保、住房、医疗卫生、城市管理、公共安全等问题,要在经济高质量发展过程中高质量改善民生,其根本的标准是人民群众确确实实有足够的获得感、幸福感和安全感。
    政治保障。民生既要保障和实现人民群众的生存权,也要保障和实现人民群众的发展权。发展权是基于生存权之上更高的权利。无论是生存权还是发展权的保障、落实,其本质体现的都是政治权利的分配功能,分配过程就是社会正义的落实过程。习近平总书记早在2015年的新年贺词中就指出,“全面推进依法治国,用法治保障人民权益、维护社会、公平正义、促进国家发展。”在党的十九大报告中又进一步强调要从全体人民的角度出发,通过创新制度安排,创造更加公平正义的社会环境,让改革发展成果惠及全体人民,保证人民平等参与、平等发展权利,给人民群众带来更多获得感,这是政治民生实践的最终目标。在中国特色社会主义制度下,政治领域的民生实践一是要通过完善政府的社会服务功能、加大公共财政的民生保障投入、推行体现共享价值的公共政策来保障和实现人民群众的生存权和发展权;二是要通过民主法治制度建设,完善人民当家作主的制度,保障人民群众的政治权益,以更好地保障人民群众生存权和发展权。
    社会福祉。从社会公正和人民群众生存与发展权的保障与实现看,社会领域的民生实践其主要内容是完善各类社会公共服务,尤其是要解决人们最直接的现实利益问题,如收入分配、教育事业、就业、社会保障等相关的社会事业。其手段是完善收入分配格局,深化社会领域改革,保障基本民生,推进基本公共服务均等化。其着力点是从民众的基本生活保障入手,努力提高居民收入在二次分配中的比重,以此推进教育、就业、医疗、保障等方面的社会公平。同时既要坚持在经济发展的基础上尽力改善民生,又要量力而行,也就是不能脱离社会主义初级阶段这个现实而提出脱离实际的民生目标,这是新时代民生政治实践在社会公共服务方面坚持的原则。“五位一体”的民生政治实践对社会领域的关注是为了创造和谐安定的社会环境。人是社会性存在,个人生活离不开社会,社会和谐稳定有利于人们安居乐业,新时代社会民生实践要适应社会利益格局调整现实,通过社会利益治理机制建设,保证人民群众维护和实现合法权益,保障在利益协调的基础上实现社会的稳定和谐。实现这样的目标,就需要创新社会治理,提高政府社会治理能力,建设平安中国,维护社会和谐稳定,以确保人民安居乐业。
    文化境界。文化需要是人的一种内在普遍需要,是民生改善的重要内容,是人幸福快乐的重要途径。文化民生事关人民群众的精神信仰、思想状况、文化权益和生活品质,体现国家的软实力,是民生之魂。没有文化的民生是不完整的民生,是不健康的民生。进入新时代,我国居民收入总体进入中高水平阶段,这一时期人们物质性诉求的占比,逐渐开始让位于非物质性诉求,人们关于精神文化等非物质性诉求日益强烈。保障好、实现好人的文化权益,成为文化自觉的重要责任担当,政府顺应发展趋势进行公共文化建设,形成体现时代精神和社会主义核心价值观的公共文化、新时代社会主义繁荣昌盛的精神支撑。在物质生活富裕的同时,通过文化民生建设,给人最持久、最实在、最真实的幸福和快乐,使人民群众基本文化权益得到更好保障,使社会文化生活更加丰富多彩。新时代的民生政治实践在文化领域一方面是通过创办和提供一定的载体、空间、条件等来保障公民文化活动;另一方面,通过公共文化建设活动,提倡培育特定的公共精神以推动大众观念的进步和公共素养的提升,从而在社会规范建构、社会秩序维系等方面发挥重要作用。
    生态格局。生态民生是新时代中国特色社会主义在民生问题上的新贡献。生态与民生紧密关联,人们的生存和自然的发展紧密关联,这一理念突破了单一经济民生取向,丰富了人们对民生问题的认知。在这种认知下,人们逐渐认识到“人们直接利用阳光、空气、水分、土壤、矿物等自然物质的活动,与人们的身体健康直接相关,是人的生命的源地,是人们整体生活的前提条件和根本依托”。生态民生体现为人民群众利用自然物质的权利和享有良好生产和生活环境的权利。随着我国经济社会发展和人民生活水平提高,人们的需求已不再满足于简单吃饱穿暖等较低层次的物质需求层面,休闲、愉悦、健康等更高层次精神需求日益凸显,这也使得生态产品、生态环境等问题成为优化民生福祉的重要着眼点。习近平总书记在海南考察时指出,“良好生态环境是最公平的公共产品,是最普惠的民生福祉。”为全面推进生态民生建设指明了方向。我国全面落实生态民生建设必须要意识到生态文明是社会生产和生活发展到一定阶段的必然要求。社会主义生态文明就是要实现人与自然的和谐发展、和谐共生,维护人与自然之间的生命共同体关系。因此,形成人与自然和谐发展的新格局、推动绿色发展、保护生态和解决突出的生态环境问题、改善人居环境是新时代民生政治在生态实践中的主要议题。从根本上说,新时代民生政治的生态实践不但要重视创造更多的物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要,更要重视提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。
    三、新时代民生政治实践的重点任务
    党的十九大报告指出,“发展不平衡不充分的一些突出问题尚未解决,发展质量和效益还不高,创新能力不够强,实体经济水平有待提高,生态环境保护任重道远;民生领域还有不少短板,脱贫攻坚任务艰巨,城乡区域发展和收入分配差距依然较大,群众在就业、教育、医疗、居住、养老等方面面临不少难题。”因此,要满足人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等美好生活的向往,在更高层次和水平上进一步保障与改善民生,运用民生为本思维来打造共建共治共享的社会治理格局。发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的共建共治共享的社会治理理念与民生政治的民本思维高度一致。这要求民生政治实践必须加快补齐民生短板,完成重点任务。
    其一,脱贫攻坚。脱贫攻坚是第一民生工程。2019年中央一号文件《中共中央、国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》从“聚力精准施策,决战决胜脱贫攻坚”等方面提出了坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的指导意见。习近平总书记指出,贫穷不是社会主义。如果贫困地区长期贫困,面貌长期得不到改变,群众生活长期得不到明显提高,那就没有体现我国社会主义制度的优越性,那也不是社会主义。脱贫攻坚中的民生政治内涵,可以总结为我国推进民生建设的基本准则,即民生建设必须始终关注民生最薄弱群体的最大福祉。以民生最薄弱群体的基本需求为出发点,面向适度普惠,坚持小步快走,逐步提高。在决胜全面小康社会时期,要打好精准脱贫攻坚战,对贫困人口中的绝大多数通过产业扶持、转移就业、易地搬迁、教育支持、医疗救助等措施实现脱贫,其余完全或部分丧失劳动能力的贫困人口实行社保政策兜底脱贫,这是全面建成小康社会的基本要求。
    其二,污染防治。要以改善生态环境质量为核心,以解决人民群众反映强烈的突出生态环境问题为重点,做好大气污染治理、水污染治理、国土绿化等自然生态治理工作。习近平总书记指出,把解决突出生态环境问题作为民生优先领域,把解决损害人民群众健康的突出环境问题看作是一场必须要打且必须打赢的大仗、硬仗、苦仗,作出坚决打好污染防治攻坚战的战略部署,包括要坚决打赢蓝天保卫战、深入实施水污染防治行动计划、全面落实土壤污染防治行动计划、持续开展农村人居环境整治行动等重点工作,要坚持生态惠民、生态利民、生态为民,重点解决损害群众健康的突出环境问题,不断满足人民日益增长的优美生态环境需要。新时代的中国农村日益表现出朝气蓬勃的时代风采,在乡村人居环境阶段性变化历程中,散发出中国特色农村居家文化的无穷魅力。伴随着乡村振兴战略的实施和推进,农村住房从式样、结构到人居环境将会持续更新换代,未来的农村不仅有美丽乡村,还会有令人羡慕的农民职业和社会身份,不难看到,美丽乡村中的新时代农民,必然会把家庭住房转变成为一道道具有中国特色的靓丽风景线。
    其三,乡村振兴。以乡村振兴战略统领未来国家现代化进程中的农业农村发展,是解决我国发展不平衡不充分问题、满足人民日益增长的美好生活需要的要求。40年前启动的农村经济体制改革对缓解农村贫困,改善农村居民物质生活,促进国家经济发展做出了重大贡献。但是,当农村被卷入以城市为中心的市场经济体系时,“三农”在相应社会生态系统中被边缘化。要改变城乡发展不平衡状况,实现包括农村在内的全面现代化,必须走振兴乡村之路,党的十九大和中央2018年农村工作会议为振兴乡村绘制了宏伟蓝图,必须从现在开始有力度的行动,补“三农”之短板。实行乡村振兴战略,就是要坚持农业农村优先发展,构建现代农业产业—生产—经营体系,完善农业支持保护制度,发展生态农业、设施农业、体验农业、定制农业、创意农业,培育新型农业经营主体,健全农业社会化服务体系,实现农业强和农村现代化;就是要改善农村人居环境,推进美丽宜居乡村建设、农村基础设施建设,加强乡村有效治理,推动农村文化繁荣,实现农村美丽和农村现代化;就是要解决农民生产生活、就业医保、文化发展等问题,增加农民收入,提高农民生活水平,推动农民发展,实现农民富裕和农村现代化。在这个过程中,要坚持推进以扶贫脱困与服务均等为基础、以经济发展与天蓝水绿为核心、以民主善治与文化昌兴为根本的共享治理。
    其四,民生供给侧结构性改革。在新时代,面对新形势和新任务,从“供给-消费”的视角来看,政府、市场是民生资源供给方,人民群众是消费方。研究新时代供给侧结构性改革命题,将供给侧结构性改革延伸到民生政治实践领域,推动人民获得感提升,是新时代民生政治实践的重要内容。民生供给侧结构性改革是立足于人民群众不断升级的多元化需求,减少低端和无效供给,扩大有效和高端供给,解决好民生供给相对不足问题,同时增强体制机制在民生产品社会分配阶段的公平性、有效性。在中国特色社会主义语境下,供给侧结构性改革不能以资本增值为根本价值导向,而是要始终遵从以人为本、共同富裕、共享成果的社会主义核心价值原则。供给侧结构性改革的直接目的是为了解放和发展社会生产力,而解放和发展生产力的根本价值取向是为了改善民生。因此供给侧结构性改革一方面是压缩过剩产能,另一方面是侧重从结构上扩大民生供给,提振民生消费。民生供给侧结构性改革遵循供给侧结构性改革的原则:在增量上,要通过新发展方式,为更好民生改善提供更多经济资源和物质基础;在存量上,要对现有经济资源和机会配置格局进行结构调整,对体制机制,政府、市场关系进行调整,最终让绝大多数人民群众分享发展成果。换言之,既要解决民生产品供需错配问题,也要解决导致民生供给侧结构深层体制机制问题。民生供给侧结构性改革在新时代需要紧扣社会主要矛盾变化、综合施策、精准发力、补足各类民生短板,不断满足人民群众日益增长的美好生活需要,让人民群众在改革发展中切实体验到获得感。
    就民生供给侧结构性改革中政府与市场的角色和关系而言,理想的民生产品供给方关系是政府与市场一同构建的协作治理关系。相较于科层制和市场供给模式,协作治理机制更能实现资源的有效整合与优化配置,满足基本公共服务供给对于公平与效率的双重需求。一方面,在社会主义市场经济条件下,民生保障和改善离不开市场。依靠市场机制不断促进社会财富总量增加,才能从根本上提高人民群众民生水平。从这个意义上讲,创造财富是发展问题,而改善民生是分配问题。目前,我国总体民生供给依然不足,尤其在基本公共服务的供给方面。因此,需要发挥市场在各种民生资源和要素的配置中的作用,通过价值规律、竞争规律、供求规律等市场机制,优化各种普通民生资源和要素配置,矫正资源要素配置扭曲,提高普通类民生产品和服务生产效率,让市场为民众提供更加丰富多样普通类民生产品和服务供给。另一方面,同样需要政府的协同创新。单纯依靠政府包办民生供给或者单纯依赖市场运作民生供给均难以呈现持续性。既要利用市场机制来配置资源改善民生,又要对其弊端进行有效调节和限制。这就要求发挥政府规划、监督、调节功能,将市场与政府作用结合到恰到好处,在保障民生供给有效性的同时有益尝试提升人民获得感。
    此外,民生供给侧结构性改革不但要解决民生产品供给问题,也要重视民生产品供给的体制机制问题,从而形成完整的民生供给侧结构性改革架构。习近平总书记在党的十九大报告中指出:“不断促进社会公平正义,形成有效的社会治理、良好的社会秩序,使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。”确保社会公平公正,改善经济环境,尤其是参与市场竞争的过程公平、机会公平,建设廉洁政治,也是影响获得感的重要因素。这些因素正是民生供给侧结构性改革的体制机制因素。但当前相关的体制机制的供给存在较大缺失,不仅供给的数量不足,而且还存在供给的质量不高的问题,由此导致各种民生问题,大大延缓了民生改善的步伐。因此,我们首先需要将服务型政府建设与民生改善结合起来,以民生理念指导服务型政府建设,通过树立服务意识、转变职能、转变决策机制、改变考核机制等方式,向服务型政府转变。服务型政府通过政府统筹规划、扩大民生投入、履行民生监管责任和义务等方式既改善公共性民生产品供给,创造良好体制环境,从而提升人民群众的获得感;其次我们需要改革完善收入分配制度,特别是收入分配结构问题。通过提高中低收入者收入水平,缩小收入差距来解决民生供给问题。收入分配结构矛盾与城乡二元体制、财政税收体制相关,也与整个劳动力市场、社会保障体系密切相关。所以,完善收入分配制度,提升人民获得感是一个系统工程。重视民生政治实践发展,通过在初次分配上促进公平,提高普通劳动者收入水平,建立更为完善的社会保障与公共服务体系等方式,才能从体制上解决民生获得感提升问题。
    习近平总书记指出,要“把是否促进经济社会发展、是否给人民群众带来实实在在的获得感,作为改革成效的评价标准”,“获得感”体现了以人民为中心的发展理念,是准确把握中国特色社会主义新时代主要矛盾、推进全面深化改革的新颖(概念)工具,更是新时代国家治理的良政基准和善治标尺。同样,人民获得感也是新时代民生政治实践的衡量维度。中国特色社会主义发展进入新时代,民生政治面临着新形势和新任务,评判民生政治的实践成效,能否不断提升人民获得感成为最重要的衡量维度。民生政治实践是一项系统而长期的伟大事业,应把握其全面性和动态性、复杂性和多主体性,在共建共治共享的视域和理念下推动民生政治实践,这不仅与不断变化中的民生需求相适应,也与以人民为中心的治国理政理念相匹配。实践证明,越是面对错综复杂的改革发展形势和利益格局,越是面对攻坚克难的改革发展任务,越是面对日益增长的多元化需求,就越需要集中民智、凝聚民心、反映民意、激活民力,就越是要紧密依靠人民群众、尊重群众创造、回应群众期待、满足群众关切,为民生实践和改革发展夯实坚实的群众基础。
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