改革开放以来，中国共产党始终重视 农民合作社的发展，并在关于“三农”问题的一系列会议和文件中，就发展农民合作社作出了很多论述并提出了政策要求。特别是进入本世纪以来，随着“把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重”理念的提出和践行，党中央对发展农民合作社愈益重视，相继出台了一系列扶持政策，这在2004～2020年的“中央一号文件” 中均有所体现。从这些会议和文件中，可以窥见党的农民合作社政策的基本内涵及其历史走向。本文拟主要结合改革开放以来党中央针对“三农”问题发布的22个“中央一号文件”（以下简称“一号文”）以及其他涉农会议或文件中的相关论述，探究改革开放以来党的农民合作社政策的历史变迁及其现实启示，希冀为我国当下及未来农民合作社的健康发展有所鉴益。
一、农民合作社的功能定位：由市场流通中介组织到现代农业经营组织的变迁
对农民合作社予以科学的功能定位，防止其定位模糊或定位偏误，这是确保农民合作社健康发展的逻辑前提，因而也是党的农民合作社政策尤为关注的首要问题。众所周知，在新中国成立后的很长时间内，农民合作社被赋予了改造广大小农并使之过渡到社会主义道路上去的政治功能，发展农民合作社被纳入完成社会主义改造、壮大社会主义集体经济的国家政治战略之中。这种定位，在新中国成立初期虽有其合理性乃至必然性，但其后高级社和人民公社的实践失败，印证了这种功能定位并不适合社会主义初级阶段的基本国情。改革开放以后，随着人民公社体制解体和农产品购销体制改革，通过发展农民合作社等合作经济组织以便于农民购销、搞活农村商品经济，遂成为党的农村政策的重要关注点。1982年“一号文”在指出“农村商业不适应发展商品经济的需要，以至农村多种经营刚有初步发展就出现了流通不畅，买难卖难等问题” 的同时，要求把试办社队集体商业作为疏通和开辟农村流通渠道的重要措施，而1984年“一号文”则提出了“为了完善统一经营和分散经营相结合的体制，一般应设置以土地公有为基础的地区性合作经济组织”的要求。1985年“一号文”在述及农产品流通时提出“农民也可以通过合作组织或建立生产者协会，主动与有关单位协商签订销售合同”，并强调要“按照自愿互利原则和商品经济要求，积极发展和完善农村合作制” ，而发展“农村合作制”的主要载体是“地区性合作经济组织” ，1986年“一号文”则进一步提出了在农村“逐步发展专业性的合作组织”的要求。1987年初，中央政治局会议在研究农村改革问题时又强调，“要支持农民组织起来进入流通”，各有关部门应热情支持和帮助专业合作社或协会等购销组织的发展。这些文件要求表明，对于农村改革之后，商品经济条件下的农民合作社产生的必然性、存在的合理性和发展的重要性，党中央已经从顶层政策设计层面予以认可和重视。
进入九十年代后，随着社会主义市场经济体制的逐渐建 立，“小农户”与“大市场”之间的矛盾愈加突显，农产品销售困难问题更为严重，因此，党中央关于发展农民合作社的态度和政策更趋积极、更具建设性。1993年10月召开的中央农村工作会议特别强调，为解决分散生产与统一市场的矛盾，应该以供销社或其他经济技术部门为依托大力发展专业合作社。为此，1994年初农业农村部被中央确定为指导扶持农民合作社发展的行政主管部门，并于当年完成了《农民专业合作组织示范章程》的起草工作。在中央政策的鼓舞和引导下，农民合作社发展迅速，对缓解农民的购销困难发挥了重要作用。据统计，从1982年到1994年全国农村以合作社、协会等名称出现的农民合作组织增长至12万多个，会员达450万人（户）。
当然，商品流通与商品生产具有密切相关性，这些合作社在农村商品流通领域帮助农民解决“买”“卖”难题、缓解购销困难的同时，也在农村商品生产领域开展了诸如技术指导、信息咨询、新品种引进等方面的活动。党中央因势利导，及时提出要引导农民合作社扩展服务领域、延长服务链条。比如，《中共中央、国务院关于1998年农业和农村工作的意见》指出：“农民自主建立的各种专业合作社、专业协会以及其他形式的合作与联合组织，多数是以农民的劳动联合和资本联合为主的集体经济，有利于引导农民进入市场，完善农业社会化服务体系，要积极鼓励和大力支持。”通过这一论述可知，党中央对农民合作社的功能定位悄然开始变化：已不仅仅将它视为方便农民购销的市场流通中介组织，而是开始肯定它对于“完善农业社会化服务体系”的重要意义。这种变化，在进入本世纪之后表现得更为明显，究其原因在于：从国际上看，2001年我国加入世贸组织以后，迫切需要通过合作社提高农民的组织化程度，以增强我国农业的国际竞争力；从国内来看，我国农业开始进入到农产品供给总量基本平衡并呈现结构性、地区性相对过剩的新阶段，农业产业链条短窄、农民增收空间狭小成为制约新农村建设与城乡统筹协调发展的突出问题，需要借助合作社以推动传统农业的改造升级与农村经济的强劲发展。在此背景下，党中央对农民合作社的发展寄予厚望：希冀其由市场流通中介组织升级为现代农业经营组织，即由主要在产前、产后环节提供购销服务延展为在产前、产中、产后诸环节提供产购加销一条龙服务。《中共中央、国务院关于做好20 01年农业和农村工作的意见》指出：“对农产品加工企业、批发市场、合作组织等各种类型、各种所有制的农业产业化经营龙头企业，只要有市场、有效益，能够增加农民收入，都要一视同仁，给予扶持。”首次把农民合作社视为能提供产购加销服务的“农业产业化经营龙头企业”。2004年“一号文”强调要“鼓励发展各类农产品专业合作组织、购销大户和农民经纪人”，使之成为一个重要的农产品营销主体，并积极发挥“农民专业合作组织在农业科技推广中的作用” 。2007年“一号文”首次将合作社定位为“适应现代农业发展要求的经营主体” ，同年７月《农民专业合作社法》施行后对农民“合作组织”改称农民“合作社”。2008年党的十七届三中全会提出，必须“扶持农民专业合作社加快发展，使之成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织” 。这是在中央文件中首次提出把农民合作社定位为“现代农业经营组织”，并支持其开展规模经营、提供多种形式的生产经营服务。此后至今，在每年的“一号文”中，均要求以“现代农业经营组织”的定位来认识和发展农民合作社。比如，2012年“一号文”提出，要扶持农民合作社等社会力量“广泛参与农业产前、产中、产后服务” ，充分发挥其“发展现代农业的积极作用”；2018年“一号文”所强调的“新型农业经营主体培育工程”中，即包括了农民合作社；2019年“一号文”要求“突出抓好家庭农场和农民合作社两类新型农业经营主体”，2020年“一号文”再次强调“重点培育家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体”。总之，上述导向性话语与政策性号召，确定和凸显了农民合作社在农业和农村发展中的重要地位：农民合作社已不再是向农民仅提供购销服务的市场流通中介组织，而是应该成为服务领域不断扩展、服务能力不断增强的现代农业经营组织。为此，2017年5月中办、国办专门印发了《关于加快构建政策体系培育新型农业经营主体的意见》，要求从基础设施建设、市场营销等六个方面加大对农民合作社等新型农业经营主体的培育扶持力度。而据农业农村部的统计数据，截至2019年10月底全国依法登记的农民合作社已达220.3万家，其中53%的合作社能提供产购加销一体化服务，并扩展到休闲农业、乡村旅游、民间工艺、农村电商等新产业新业态。
二、农民合作社的组织形式：由单一化到综合化的变迁
从国际经验看，农民合作社涵盖了生产、流通、消费等各领域和产前、产中、产后等各环节，合作内容涉及农资、农产品、技术、信息等各要素，因而其在发展中必然表现为多种组织形式。但在新中国成立后、改革开放前，出于对恢复发展农业生产的重视、对商品经济的抵制和国家（以国营、集体企业为其代理人）对产品流通的垄断，党和国家对流通领域的合作社关注不够，而偏重于发展生产领域的合作社，农业生产合作社又主要局限于种植业，较少涉及农村的副业、牧业、渔业，从而致使农民合作社形式呈现出严重的单一化倾向。改革开放以后，党中央逐步确立了摒弃合作社形式单一化、促进其多样化发展的思想观念与政策思路。《关于建国以来党的若干历史问题的决议》承认了五十年代中期以后农业合作化存在的“形式也过于简单划一”的弊端与失误，这成为实现农民合作社形式多样化的思想先导。同时，党中央清醒地认识到，由于各地农村的经济社会发展程度不同，农民的思想认识水平和现实需求不同，农民合作社的建立和发展不可能也不应当采用统一形式；只要符合当地实际和农民意愿、有利于促进农村经济发展和增加农民收入，就应鼓励多种形式的合作社并存共生。关于这一点，在以下文件中清晰可见：1983年“一号文”以“适应商品生产的需要，发展多种多样的合作经济”为题，首次明确提出了促进农民合作社多样化发展的问题。该文件在澄清和批判“一讲合作就只限于生产合作，而把产前产后某些环节的合作排斥在外” 等错误观念的基础上，强调合作经济应该向供销、加工、贮藏、运输、技术、信息、信贷等领域延伸，“并不断丰富自己的形式和内容”。这里，虽然没有出现“农民合作社”或“农民合作组织”之类的字眼，但统一使用了“合作经济”一词，这就为日后农民合作社扩展服务领域、实现多形式发展预留了足够的政策空间。1984年的“一号文”提出了“农民还可不受地区限制，自愿参加或组成不同形式、不同规模的各种专业合作经济组织”的要求。1986年“一号文”进一步指出，“完善合作制要从服务入手”，而“农民对服务的要求也是各式各样的，不同内容、不同形式、不同规模、不同程度的合作和联合将同时并存”。1998年党的十五届三中全会通过的《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》也强调：“适应生产和市场需要，发展跨所有制、跨地区的多种形式的联合和合作。”进入本世纪以来，2013、2014年的“一号文”也都重申了鼓励农民兴办“多元化、多类型合作社”的要求。
当然，对于多样化服务、多形式发展，农民合作社不可能齐头并进、一步到位，而是先易后难、逐步展开的。根据中央的政策要求，农民合作社的多形式发展在总体上依循了“两步走”的思路：首先，在八十年代，农民合作社由于是为了实现农户与市场的对接、解决农民的“买难”“卖难”问题而出现的，因而主要集中在农资购买和农产品销售领域，而较少涉足于能够获取丰厚利润的农产品加工领域。并且，从它们的活动区域看，也多局限在村、乡范围内，能实行跨区域、纵横向联合的较少。在从事农资和农产品的购销、储运活动中，产生了购销合作社、储运合作社等类型。其次，从九十年代开始，逐步向生产领域进军，新增了农技推广、农产品生产与加工等多种服务活动，以实现贸工农一体化经营。对此，中央政策给予了积极引导与支持。比如，《中共中央、国务院关于做 好1995年农业和农村工作的意见》要求“支持农村多种形式的贸工农一体化经济实体，支持为农业产前、产中、产后服务的互助合作性质的新型经济组织” ；2007年“一号文”强调要“着力支持农民专业合作组织开展市场营销、信息服务、技术培训、农产品加工储藏和农资采购经营”等多样化服务。特别是从2004年以来的“一号文”来看，党中央在发展农民合作社问题上不仅一再重申要坚持多样性原则，而且明确了农民合作社的具体形式，除了上文所提及的购销合作社、储运合作社之外，还新出现了农机合作社、用水合作社、资金互助合作社、旅游合作社等提法和类型。就这些合作社的具体合作形式来看，既涵盖种养业、加工业、旅游业、流通业等多行业，也包括劳动、土地、技术、资金等多要素；既有单一所有制合作，也有混合所有制合作；既包括局限于某一村、乡的单区域合作，也有横贯多个村、乡的跨区域合作。
然而，上述合作社尽管在形式上具有多样性，但在功能上却往往具有单一性，即只能向农民提供生产、供销、信用等某一方面的服务，而不能集多种功能、多种服务于一身，因而一般冠名以“专业合作社”。这种状况，既不利于合作社自身综合实力的增强，也不利于服务农民的全面化、便捷化、高效化。鉴于此，2013年以来，党中央着力倡导能够实现综合化发展的农民合作社。从2013年“一号文”开始，中央未再沿用“农民专业合作社”的旧提法，而是改称“农民合作社”，其用意即在于引导合作社的综合性发展而不是单纯的“专业合作”，把合作社建设成为宽领域、多功能的综合性服务组织。事实上，农民合作社在实践发展中也确实不断超越专业合作的经营和服务范围，从而创新出土地股份合作社、合作社联合社等一些新的类型。2017年“一号文”在论及农民合作社发展时则首次明确提出，要“积极发展生产、供销、信用‘三位一体’综合合作”，即在条件足、实力强的单个合作社内，同时开展生产、供销、信用三方面的合作与服务，从而促进专业型合作社向综合型合作社的转换升级。政策导向的这种重大变化，促进了农民合作社在实践中的功能集成与实力提升。据全国农村固定观察点调查体系对695个农民合作社的典型调查，多数合作社已由过去单一的生产服务向多业务综合合作演变，其中，半数以上的合作社向社员提供了产加销一体化服务，25%的合作社为社员提供了融资担保，26.4%的合作社能够提供内部信用合作。
三、农民合作社的助推措施：由政策性号召到实质性扶持的变迁
如何助推农民实现对合作社广泛的心理与情感认同，使其乐于加入合作社，是攸关农民合作社发展速度与质量的关键所在。历史经验表明，合作社发展的助推措施主要有两大类：一是动用政治力量和行政手段，使农民在短时间内快速加入合作社；二是通过利益刺激和经济手段，引导农民循序渐进地加入合作社。新中国成立之初，党和国家只能主要通过行政手段快速促动农民加入合作社，这无疑是导致合作社的内部激励不足、人民公社体制效率低下并最终被迫解体的根本原因。改革开放以后，伴随着人民公社制度的解体和家庭联产承包责任制的施行，农民成为具有相对自由的生产经营自主权的个体劳动者，但随之而来的农民生产经营的分散性和进入市场的无序性，又使得党和国家不能任由农民游离于“组织”之外而去“单打独斗”，必须通过合作社等组织把农民聚合起来，以增强其抵御市场风险和自然风险的能力以及自我发展能力。而在农民加入合作社的具体方式上，则特别强调尊重农民意愿、坚持自愿原则。客观来看，在1982～1986年连续5年的“一号文”中，以及八九十年代的历年中央农村工作会议上，几乎都有关于鼓励农民在自愿基础上加入和发展合作社的号召与要求，“热情支持和帮助”“积极引导和支持”“积极鼓励和大力支持”之类的措辞也频现其中并屡被强调。但这些措辞的背后，更多包含的是对农民合作社的“允许”“赞同”“鼓励”“倡导”之义，至于对农民合作社发展所急需的财力物力人力支持，则尚不多见。究其原因，主要是在城乡分治、以农补工、以乡补城的制度安排下，党和国家对农民合作社的实质性扶持确属“少心无力”。
其实，农民合作社发展的历史和事实表明，制约其发展的最大瓶颈来自两个方面：一是资金短缺，导致其“无力服务”；二是人才稀缺，导致其“无人服务”。在2003年新修订的《农业法》要求支持各类农民专业合作经济组织发展和20 07年开始施行的《农民专业合作社法》特设“扶持政策”一章并要求从财政、金融、税收等方面全面扶持合作社的法律框架下，党和国家想农民合作社之所需，重点从资金和人才两个方面予以实质性扶持。值得强调的是，如果稍加注意一下“一号文”中的措辞，就会发现，上世纪八九十年代中央在谈及农民合作社发展时多使用“支持”一词，而本世纪以来则往往代之以“扶持”。由“支持”到“扶持”，虽仅有一字之差，但意蕴大不相同，预示着对合作社的支持由一般性的政策号召，变为实质性的财力、物力、人力支持。
从本世纪以来的17个“一号文”来看，对农民合作社的资金扶持主要通过两大渠道：第一，财政补贴。具体方式又有两种：一是“直补”，即对农民合作社直接安排财政专项资金和农业补贴。比如，2004年“一号文”要求“中央和地方要安排专门资金，支持农民专业合作组织开展信息、技术、培训、质量标准与认证、市场营销等服务” ，2013、2014年“一号文”提出“允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社”；二是“间补”，即通过让农民合作社承担涉农建设项目的方式对其予以财政补贴。比如，2008年“一号文”提出“农民专业合作社可以申请承担国家的有关涉农项目”，2013年“一号文”要求“逐步扩大农村土地整理、农业综合开发、农田水利建设、农技推广等涉农项目由合作社承担的规模” ，2020年“一号文”提出国家支持农民合作社“建设产地分拣包装、冷藏保鲜、仓储运输、初加工等设施”。就财政扶持政策的落实情况来看，自《农民专业合作社法》施行后，中央财政扶持资金快速增长，仅2007年一年就达到2 .2亿元，接近前四年的总和，2007-2017年累计为118 亿元，年均增长 21. 5%。 3 第二，税收优惠。比如，2008年“一号文”提出对农民合作社“尽快制定税收优惠办法”，2014、2016年“一号文”均要求“落实和完善相关税收优惠政策，支持农民合作社发展农产品加工流通” 。此外，针对农民合作社“贷款难”“融资难”问题，中央还要求对其强化信贷扶持：2012年“一号文”要求加大对农民合作社的“信贷投放力度”，2014 年“一号文”要求设立融资性担保公司为农民合作社提供“贷款担保服务”。
在人才支持方面，主要是加强合作社人才的培养，并为此提供经费支持与制度保障。之所以如此，是因为农民合作社本质上是“人合”而非“资合”的农民自救互助组织，其建立和发展的一个必要前提和内在基础，是拥有一定数量的、兼具公益精神和管理能力的合作人才作为合作社的带头人或领办人，同时使广大农民具有较强的合作意识和合作能力。但我国长期以来，由于政府忽视对合作人才的培养，再加上农民的文化素质偏低、合作意识偏弱，所以，通晓合作社运行与管理等方面知识的合作人才在农村非常稀缺。鉴于此，本世纪以来党中央在强调加快培育新型农民的同时，也对培育合作社人才提出了明确要求：一是加强内部培训，即重点培训农民合作社内部已有的带头人。2008、2012、2014年的“一号文”都明确要求把培训合作社领办人或负责人纳入“新农村实用人才培训工程”之中；2013年“一号文”提出要“建立合作社带头人人才库和培训基地” ；2009年“一号文”则提出对合作社人员的培训，“各级财政给予经费支持” ；2018年“一号文”还要求支持农民合作社等主体承担新型农民培训。二是强化外部吸引，即从农村外部吸引优秀专业人才助力农民合作社发展。比如，2013年“一号文”首次提出要“引导高校毕业生到合作社工作”，并为其工作、生活提供优惠条件。在国家强有力的资金支持与人才支持下，近年来农民合作社高速发展，其数量增长呈现“井喷”之势。据统计，仅从 2007年到2017年7月底，即在《农民专业合作社法》正式施行后的短短10年内，全国在工商系统登记的农民合作社由2.6万家增至193. 3万家，增长了74倍，年均增长60%；2017年加入各类合作社的农户超过1亿户，占全国农户总数的46.8%，入社农户的收入普遍比非入社农户高20%以上。
四、改革开放以来党的农民合作社政策的现实启示
以上在功能定位（为什么发展合作社）、发展形式（发展什么样的合作社）、助推措施（怎么样发展合作社）三个方面的政策变迁，总体反映了改革开放以来党的农民合作社政策的历史演进和发展趋向，并诱致了良好的政策实效，其突出表现是促进了农民合作社数量规模的空前提升和服务功能的持续增强。回顾和总结改革开放以来党的农民合作社政策的历史变迁，可以得出一些有益于推动农民合作社未来发展的重要启示。
其一，政策的逻辑前提：在思想上高度重视农民问题。解决农民问题是我国社会主义道路选择与政策设计的重要基点。早在改革开放之初，邓小平在设计中国特色社会主义现代化道路时就提出：“耕地少，人口多特别是农民多，这种情况不是很容易改变的。这就成为中国现代化建设必须考虑的特点。” 农民问题确已成为影响中国特色社会主义建设目标能否如期实现的最大变量和最大难题。而要真正解决农民问题，必须针对农民问题的根源症结而施策发力。理论研究与经验事实均已表明，农民自身的孤立分散、内部联接度弱，是导致农民缺少话语权和抗争力、进而受穷受欺的重要根源。一百多年前马克思的“一袋马铃薯”和孙中山的“一盘散沙”之比喻，仍贴切当下中国大多数农民之现状。因此，若要增强农民的自我发展能力，使农民获得与自身数量规模相匹配的社会地位和经济收益，进而在工农平等、城乡协调的基础上推进社会主义建设事业，必须提高农民的组织化、协同化程度。毛泽东早在抗日战争时期就提出了“把农民组织起来”的号召，并认为组织农民的根本途径是组建农民合作社，为此还设计了讲求多种形式并予以财政资助等多方面的发展对策。而在当下“把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重”的理念背景下，须把是否真正在思想上重视合作社发展、在政策上保障和推动合作社发展，作为检验是否真正重视解决农民问题的重要试金石。2004～2020年连续17个“一号文”之所以都强调农民合作社发展，重要原因就在于提出和践行“重中之重”思想，并把农民问题视为“三农”问题之核心。
其二，政策的价值旨归：维护和增进农民的现实利益。我国是一个农民大国，重视维护农民利益理应是党的政策制度的重要出发点。诚如1965年6月毛泽东在谈到我国医疗工作重点时指出的：“中国百分之八十五的人口在农村，不为农村服务，还叫什么为人民服务。” 农村改革后，邓小平在论及经济发展时也强调：“中国经济能不能发展，首先要看农村能不能发展，农民生活是不是好起来。” 我国农业和农村发展的经验教训一再证明，“在农村开展任何一项工作、实行任何一项政策，都必须首先考虑，是有利于调动还是会挫伤农民的积极性，是维护还是会损害农民的物质利益和民主权利，是解放和发展还是会阻碍农村生产力。这是我们制定农村政策必须坚持的基本准则，是检验政策是否正确的根本标准” 。而党的农民合作社政策作为党的农村政策谱系中的重要一环，自然也应以维护和增进农民的现实利益作为根本价值旨归：从认识层面看，判定党的农民合作社政策之优劣及其功效之大小，归根到底应当以农民的获益多寡和受惠程度为根本标准；从实践层面看，党和国家对农民合作社的支持度和资助度，也应主要取决于该合作社是否以及在多大程度上实现和增进了农民利益。比如，对于有些地方存在的那些出于政治任务压力、套取国家惠农补贴、只为享受税费优惠政策而成立的形形色色的“假冒合作社”，中央不仅不予支持资助，反而要求严加整治乃至取缔；相反，那些经济社会效益好、辐射带动能力强、农民从中获益多的农民合作社，不仅可被授予“示范合作社”之美誉，而且能获得更多奖补资金，正如2010年“一号文”所强调的，对合作社“给予补助”的前提是该合作社“服务能力强、民主管理好”。从对于这两类农民合作社的迥异态度上，明显可见党的农民合作社政策的农民利益导向。
其三，政策的内源动力：国家意图与农民智慧的合谋。农民合作社发展的成功之道，在于国家与农民双方的“志同道合”与良性互动。实际上，改革开放以来党的农民合作社政策的发端与演进，其内驱力亦在于国家意图与农民智慧的合谋：一方面，在改革开放以来的不同发展时期，党中央都对农民合作社给予了高度评价和殷切期望。例如，2008年9月，胡锦涛在河南省考察时强调：“通过组织农民专业合作社发展规模经济，是一条切实可行的路子。希望大家继续探索，更好地把农民组织起来，给农民群众带来更多实惠。”2016年5月，习近平在黑龙江省考察时指出：“农民专业合作社是带动农户增加收入、发展现代农业的有效组织形式，要总结推广先进经验，把合作社进一步办好。”这些论述，反映了中央重视发展农民合作社的明确意图，这无疑是党的农民合作社政策的政治先声与实践指向。另一方面，党的农民合作社政策也是对农民智慧的肯定、凝结与升华。改革开放以来的农村发展史证明，农民是富有智慧和创造力的，土地的家庭承包经营、乡镇企业、村民自治、土地流转等引致农村经济社会深刻变革的新事物，都是最早发端于农民的创造，后由党和政府认可总结后上升为国家政策。正如邓小平所言：“农村改革中的好多东西，都是基层创造出来，我们把它拿来加工提高作为全国的指导。”改革开放以来党的农民合作社政策亦是如此，其中也凝结着广大农民的许多智慧与创造。比如，农村改革初期兴起的购销合作社、储运合作社，以及后来出现的劳务合作社、土地流转合作社和旅游合作社等多种类型合作社，都是农民的探索与创新成果，这成为党的农民合作社政策的重要的“供料站”和“零部件”。
其四，政策的优化方向：将政策适度适时上升为法律。把农民合作社纳入依法治理的总轨道是建设现代法治社会的现实需求。对于那些被实践证明科学有效、为农民欢迎拥护的农民合作社政策，也有必要适度适时上升为法律，进而实现对农民合作社依“策”治理到依“法”治理的转变。回顾改革开放以来农民合作社的发展之路可以发现，逐步实现对农民合作社治理的制度化、法律化，是农民合作社健康稳定发展的重要保障。如前所述，2007年开始施行的《农民专业合作社法》作为新中国成立以来我国专门针对农民合作社的首部法律，其中的很多法律规范和条文实际上就是过去党和国家关于农民合作社基本政策的结晶和升华。事实证明，这种转变对于确保农民合作社政策的稳定性、权威性和实效性具有重要作用。鉴于该法在实施中也显露出不少的漏洞与问题，所以，根据党和国家在 2007年以后的多个涉农会议或文件中提出的“修订《农民专业合作社法》”的政策建议，以及近年来中央关于农民合作社的新的政策要求，2017年12月全国人大常委会对该法进行了修订，修订后的新合作社法已经自2018年7月开始施行。截至目前，我国已经形成了以《农民专业合作社法》为核心、以地方性法规为支撑、以相关规章制度为配套的合作社法律法规体系，从而增强了党的农民合作社政策的执行力与实效性、保障了农民合作社的健康快速发展。可以想见的是，为了持续促进农民合作社在实践中的良性发展、及时矫治合作社在发展中出现的新问题，党和国家势必还会针对农民合作社颁布一些新文件、出台一些新政策、提出一些新要求，因而农民合作社法律法规在保持相对稳定性的同时，在未来也会因势而动、与时俱进、不断完善。
