【摘要】政府商事管理职能向商会转移是推进商事制度改革、实现国家治理现代化的有效制度安排。为解决商事管理失灵的困境，政府通过市场竞争化生产、供给主体多元化两类公共服务生产与供给分离的职能社会化方式降低管理与服务成本，推动了政府相关职能向商会转移改革，相应形成了购买商会社会服务与授权商会“准公共权力”两类实践形式。在提高行政效能、促进行业发展、供给多元服务等层面已取得良好成效的同时，改革的阻力亦逐步显现，竞争不充分、权力下放缓慢、配套保障缺失等限制性因素正阻碍改革的深化。究其根源，阻碍改革进程的关键症结在于政府简政放权过程中放管尚未有效结合，应当倡导在政府积极培育商会的前提下，通过构建充分竞争环境以提高政府放权意识、建立综合监管机制等举措合理应对，从而构建合作、互助、共赢的新型政会关系。
【关键词】商事制度改革；政府职能转移；商会
【中图分类号】C912.2【文献标识码】A【文章编号】1001-4527（2017）05-0128-09【基金项目】2013年度教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“近现代长江中下游重要城市商会资料整理与研究”（13JJD770012）；2014年度华中师范大学中央高校基本科研业务费项目“全球视野下的中国商人与商业（1500-2000）”（CCNU14Z02003）。
【作者简介】郑成林（1973—），男，湖北红安人，华中师范大学中国近代史研究所教授，博士生导师，主要从事中国近现代经济史研究；陈印静（1990—），女，福建南安人，华中师范大学中国近代史研究所博士研究生，主要从事中国近现代经济史研究。
党的十八届三中全会提出“要激发社会组织活力，……适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”1，强调简政放权，深化社会领域改革，实现国家治理体系和治理能力现代化。为响应党中央转变政府职能、创新社会治理的号召，国务院、财政部等相关部门相继出台了系列政策2，探索政府职能向社会组织转移改革，以充分利用社会力量完善公共服务供给体系。商会具有商人社团组织与市场中介组织的双重身份3，在社会经济发展中发挥着不容忽视的作用，尤其在当前推进“简政放权、放管结合、优化服务”改革中，李克强总理强调应把商事制度改革作为重要抓手，商会势必成为承接政府职能转移的重要社会力量。当前越来越多的学者将商会研究置于“国家—社会”理论框架之中，探讨商会在政社关系变动中对于公共领域治理的功效，研究视角也不乏对管理体制变革视野下政府职能与商会发展关系的关注。1社会治理改革的推进，为政会关系2研究的进一步深入研究提供了新的课题。纵观已有成果，专门就政府职能向商会转移的学术探讨却寥寥无几，且多为改革必要性、改革目标等宏观层面的设想与描述，或以商会视角观察改革现状，尤其缺乏对改革实践中所呈现的曲折性与复杂性的关怀。3鉴于此，本文尝试以自上而下的政府视角对政府职能向商会4转移改革的动力机制、实践模式、限度困局、发展面向等微观层面进行探讨，以期对于当下商事制度改革的进一步深化有所裨益。
一、商事制度改革的内容、红利与目标
在2013年10月召开的国务院常务会议中，李克强总理部署了注册资本登记制度改革，掀起了商事制度改革的新浪潮。2015年3月，李克强总理确定了“三证合一、一照一码”的商事登记改革举措，降低市场准入门槛，激发了市场主体的活力。2016年5月，国务院常务会议提出持续深化商事制度改革，升级“三证合一“为“五证合一”，扫除制度羁绊，营造有利创业创新的市场环境。2017年3月，十二届全国人大五次会议将深化商事制度改革，实行“多证合一”与“证照分离”，完善事中事后监管制度作为2017年重点工作任务。
当前商事制度改革以商事登记制度为核心，改革红利已逐步释放：首先，通过减少企业进入市场的行政审批环节，带动相关部门推进行政审批制度改革，促进了权力清单制度的发展；其次，“宽进严管”的改革举措催生了以信用监管为核心的新型市场监管机制的形成，促进政府简政放权与职能转变；再次，市场主体创业创新空前活跃，营造了公平竞争的市场环境，激发了市场的内在活力。为进一步释放商事制度改革红利，在积极推进商事登记制度改革的同时，广东、浙江等地为进一步简政放权，将大量企业和社会有需求但政府不该管、政府需要管但管不好、企业有需求但政府做不好的商事职能交由市场和社会接手，推动了政府商事管理职能转变改革。
推进商事制度改革进一步深化的目标应以发展市场经济的需求为导向，正确处理好政府与市场关系，通过对市场主体赋权增能与完善市场监管体制的放管结合途径，打破政府对市场机制的抑制局面，持续深化简政放权改革，激发市场活力，优化政府服务。随着行政体制改革的深化，掀起了以林毅夫和张维迎为代表的新一轮政府与市场关系的大辩论。一方面是关于“有为政府”与“有限政府”的争论。政府应当作为协调者积极发挥引导与干预作用？还是政府应当收回“看得见的手”？另一方面是关于“有效市场”与“自由市场”的争论。市场应当允许政府按照比较优势对其资源进行调控与配置？还是市场应当完全由“看不见的手”来自我调节？顾昕在此基础上提出有限有为政府主张，强调形成行政——市场——社会间的三足鼎立治理格局。鼓励社会参与协同共治的关键是政府对市场主体进行赋权增能，政府商事管理职能向社会组织转移便是积极发挥社会治理作用、构建有限有为政府的重要途径，是全面深化改革时期调适国家与社会关系乃至深化改革商事制度的关键思路。
二、政府商事管理职能失灵及其社会化转移
就西方国家的经验而言，政府被赋予商事管理1职能的原因在于政府能够办好市场办不好的事，通过行政干预解决市场的外部性、垄断以及信息不对称。然而，中国所具有的特殊环境为政府商事干预提供了另类解释。新中国成立后形成了控制型社会结构，为集中力量迅速恢复国民经济，政府以计划形式将商事管理职能大包大揽，经济类社团在消灭市场力量与社会空间的环境中被政治权力高度整合。随后，我国实行了以经济建设为中心的改革开放，国家与社会合二为一的“总体性社会”2逐步消解。经济增长产生了更多的公共和私人资源，以及更为复杂的、难以受国家控制的经济体系，加之“文化大革命”的破坏严重影响了政府公共供给，因而，经济体制改革要求政府从“全能政府”向“有限政府”转型，逐步退出对微观经济领域的干预，在经济调节上减少不必要行政手段，并利用市场与社会力量进行经济治理，经济类社团在此阶段应运发展，以官方、半官方身份开始承担起部分商事职能。然而，改革开放初期从“市场无用论”转变为“政府为主、市场为辅”，在相应的行政体制改革中，政府唯恐陷入“一抓就死、一放就乱”的体制困局，仍对部分微观经济领域的商事活动进行管理干预。
时至今日，“市场经济为主、政府调节为辅”的发展模式已逐步确立，随着经济社会体制改革的深化，社会分工在市场领域不断细化，在严格控制政府机构规模膨胀的当下，政府面临行业分类逐渐精细、社会事务日益繁杂的情形，尤其是计划经济时期建立的部门管理行业的体制障碍仍难以有效调适，从而产生了“政府失败”4现象。“政府的失败既可能是由于它们做得太少，也可能是由于它们做的太多”5，政企分离改革后，为维护市场经济活动秩序，市场准入权、行业和市场协调权、行业引导与监督权等诸多行业管理职能仍掌握在政府部门手中，管理范围过宽，因政府与市场信息不对称时常出现政府行业政策偏差，政府为获取市场完全信息和分析处理信息需扩大财政投入，结果导致商事管理成本增加，在政府预算支出不变的情形下，直接导致政府公共服务供给不足，难以满足公众日益增长的需求，这是出现政府低效运作困局的根本原因，在政府与市场双重失灵的情况下降低了社会效益。
为有效解决政府公共服务供给不经济的商事管理失灵困境，政府开始寻求降低管理与服务成本的制度安排，探索了政府职能向商会转移的社会化解决途径，并通过公共服务的生产与供给相分离实现成本与收益的平衡。政府商事管理职能向商会转移并非新时期的创新产物，自中国近代以来，政府部门便有委托商会承担政治与经济事务的先例，另其参与市场与经济管理。新中国建立至今，国家与社会的关系由合并到分化，协同治理的需求重新出现，掀起了新一轮的政府职能向商会转移改革浪潮。关于当前我国政府职能向商会转移的形成原因，学界已有讨论，主流观点认为：在深化行政管理体制改革过程中，为解决权责脱节、效率不高等问题，通过职能转移实现“行政减负”，然而此论断仅流于表面，对改革背后的利益驱动鲜有分析。究其根源，政府将商事管理及相关的社会职能转移给商会是政府出于寻求职能转移成本最优、商事管理效益最优的制度选择。
一方面，通过供给权力分散提高效益。政府处理商事管理不经济的应对举措之一是实现公共服务的多主体供给，即分散提供公共服务的部门权力，为缓解政府与市场信息不对称的矛盾，政府采用授权方式将社会力量纳入供给体制，在确保社会力量愿意提供、且能够有效提供的前提下，将部分专业性较强的公共服务交由社会力量供给，从而达到保障供给质量的目的。政府将权力通过授权的形式分散给商会，原因在于通过商会进行权力结构调整是可行性高、风险小的选择，不仅提高权力分散后的运行效益，能够有效降低改革成本。此做法借鉴法国、德国为代表的政府主导型政会关系，赋予被授权商会准公共权力以履行特定辅助性行政管理职能，既提高政府行政效率，又保证授权职能得以高效执行，提高政府治理绩效。自改革开放以来，已有诸多政府通过与商会合作在事实上由商会代为履行部分行政职能：乡镇、街道商会向来行政化现象较为显著，直接或间接履行治安、教育等综合性公共管理服务及行政事务性工作；行政脱钩前体制内行业协会因自上而下由政府机构内部分化出来而成为行使政府职能的“二政府”；异地商会在协助两地政府开展客乡互通、招商引资、接待等工作上发挥着“桥梁”作用。改革前政府与商会间“约定俗成”的合作虽尚未制度化与规范化，却为政府职能向商会转移具备可行性提供了经验，是职能转移后商会具备协管共治能力的有力证明，能够有效降低转移后职能履行不善的风险，是降低政府权力分散成本的最优选择。
另一方面，通过市场化竞争生产降低成本。政府处理商事管理不经济的另一应对举措是公共服务的多主体生产，允许私人生产者进入，政府通过付费的方式、采用市场竞争机制进行公共服务生产，在社会力量生产后由政府组织供给，形成政府向社会力量购买公共服务制度。政府选择向商会购买服务，原因在于购买成本较低且服务质量较高。该模式借鉴英美国家市场主导型政府与商会间的商事管理结构，纯民间性的商会不承担政府行政职能，而是以市场主体的身份参与社会公共事务，采用参与、购买服务的方式承接公共类和技术类服务性职能。商会由工商主体自发组建，组织自治在会员间构建“私序”的同时，还形成了行业自律、企业协调管理等外部性“公序”效益，因其与工商主体的天然联系以及在商事管理中难以取代的关键功能，能够以最低的成本且高质量地帮助政府获取与处理市场信息。尤其是当前直接登记、一业多会、行政脱钩等改革推行后，促进商会数量迅猛增长，竞争环境已逐步形成，政府通过优胜略汰的市场竞争机制向商会购买服务，市场竞争固有的成本控制与生产高效能够有效解决公共服务生产的不经济现象，从而扩大公共服务供给总量。
三、政府商事管理职能向商会转移的实践模式及限度
政府职能向商会转移是政府解决商事管理失灵、降低管理与服务成本的制度安排。总体而言，我国当前探索的政府职能向商会转移改革属于吸纳了大陆法系和英美法系政会关系优点的混合类型，法律授权与自主参与双管齐下，不仅保证了商会履行政府授权职能的运行效率，而且激励商会在服务会员的基础上积极发挥社会作用，通过调整当前商事管理结构下政府与商会间权力分配格局，以期优化经济调控与社会管理的有效性。具体来看，以政府采取的公共服务生产与供给相分离的职能社会化做法为划分，相应的采取了政府授权商会职能、政府向商会购买服务两大类职能转移方式。
政府授权商会职能是政府实行供给权力分散，由商会参与商事管理的探索。政府向商会购买服务，是政府采取市场化竞争进行公共服务生产，由政府组织供给，鼓励商会参与社会治理的改革模式。两类政府职能向商会转移方式得以推进，均关键得益于国家对政府让渡商会“准公共权力”1的政策保障。为培育各级政府部门的放权意识，中央出台了《国务院关于印发2015年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案的通知》（国发〔2015〕29号），提出积极推行“负面清单”“准许清单”“监管清单”制度，探索建立行政权力清单、责任清单和行政监管事项清单，解决政府职能缺位、越位和错位。该举措通过厘清政府权力清单，界定职权清退、授权转移和委托转移的范围，对政府与市场边界进行重新界定，“把错装在政府身上的手换成市场的手”2，是确保政府让渡部分行政职能的有效举措。
当前我国政府授权商会职能的试点将承接主体限定于经济类行业协会，决定了其转移职能以协助政府职能部门进行行业管理为主导，具体包含行规行约制定、企业资质认定及等级评定、专业技术职称评定、执业资格评定、行检行评等职能事项，但行政审批除外。3政府授权商会职能伴随着权责关系的转移，在行政授权范围内以商会名义行使行政职权，并由商会独立承担由此而产生的法律后果。政府通过购买商会服务进行职能转移的承接主体在范围上较为宽泛，行业协会商会、异地商会、基层商会均可参与承接政府职能，所承接的职能以更适合由商会承担、通过市场化运作可提供更好服务的社会公共服务、技术性服务等综合性职能为主。一类是公共性或公益性的公共服务事项，异地商会、行业协会商会、基层商会等各类商会均可承接，具体的转移事项包括教育、就业、社保、医疗等基本公共服务，以及开拓市场、发布市场信息、推广行业产品、咨询等非基本公共服务；另一类是技术性服务类职能，以行业协会商会为主承接，包含行业规范、行业评价、行业统计、行业标准、职业评价、等级评定等行业管理与协调性服务，技术推广、行业规划、行业调查、行业发展与管理政策及重大事项决策咨询等技术性服务。4政府购买商会服务并未形成权责并转，形成委托——代理关系或合同关系，政府与商会通过购买协商确定双方权利与义务。
当前试点地区多数采取的是政府向商会购买服务的职能转移方式，仅有少数改革进行授权。本文分别选取政府授权商会职能、政府向商会购买技术性服务、政府向商会购买社会公共服务三类典型试点进行论述，并分析其实践成效。
浙江省天台县是政府授权商会职能的典型试点地区。该县转移实践的承接主体仅限于工业行业协会，出台了《天台县推进工业行业协会提升发展的实施意见》，县质监局、经信局、环保局、安监局等职能部门将企业联盟标准的制定和落地、中高级工程师资格推荐初审、省级新产品鉴定等职能通过授权方式转移给机电、橡塑、产业用布等行业协会，制定了《12个部门59项转移职能工作流程图》，要求转移类职能事务“见章盖章、即时办结”。该县通过职能转移，提升了产业链竞争力。虽然该县机电行业拥有银轮、永贵、天成三家上市公司，在汽车零部件、轨道交通配件、电子通信配件等领域具有较强的行业竞争力，然而该县机电行业的最大短板在于加工环节。政府职能向行业协会转移以后，由机电工业行业协会牵头，梳理出模具、铸造等5大产业链关键关节，高标准新建铸造加工中心、高端冲压中心等行业公共服务平台。如铸造加工中心便是在机电行业协会的主导下，投资两千多万元，将该县银轮、银兴、金字、宏翔等企业的压铸车间进行整合而组建。改革形成了机电行业五大关键环节“一站式”加工，提升了行业整体竞争力。
政府向商会购买技术类服务的典型探索测出现在，浙江省余姚市该市出台了《余姚市推进政府部分职能向经济类商协会转移的试点实施方案》《余姚市政府向商协会购买服务目录》《余姚市政府首批向商协会转移职能目录》等方案及配套政策，裘皮城商会、电动工具协会、模具协会2作为试点单位承接了草拟行业政策、行业规范准则、行业统计、行业状况调查、行业评优评奖和优秀成果推荐、行业内企业纠纷调解等在内的27项政府职能，涉及市经信局、商务局、质监局等部门，实施了商协会“三元管理”3体制模式。裘皮城商会推出税收代收代缴服务、小企业融资担保咨询服务、商标注册申报服务等“十大服务”功能，由政府进行购买。余姚市国税、地税相关职能部门将裘皮城税收代征职能转移给了裘皮城商会，商会成立了税收代征管理办公室，职能转移前税务部门只能年征收400万元税款，而转移以后商会代缴税款达到每年1750万元，征管税收率实现了100%，既保障了国地税的税收征收任务，又为会员企业做好税务服务。
广东省南村镇商会是政府向商会购买社会公共服务的典型代表。该镇政府出台了《南村镇人民政府职能转移暂行办法》，南村镇商会与镇派出所、宣传办、工会、组织办、经济办等10个部门签订了27项职能转移的内容，主要涵盖政策宣讲、法律法规的教育、企业文化的推广、非公有市场政治经济工作的建设、企业调研、科技项目申报、人才招聘会、岗位培新、企业流动人口信息采集和企业维稳等具体事项，通过打包服务、按年付费的方式购买，三年来共为商会提供了240万元的经费支持。因而，南村镇商会在参与经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等社会治理方面卓有成效。例如，开展“春风行动”现场招聘会，为企业解决招工难困境；为企业统一办理注销税务登记；每月25日举办国税、地税政策宣讲；将15个会员企业作为流动人口信息采集示范点，把信息采集器由流管中心发到企业由人事经理进行采集。
当前试点地区的改革取得了显著成效，提高了“有限政府”行政效能，发挥了“行业公序”市场效益，供给“多层次”社会服务。然而，不可否认的是，在改革地区的实践中，两类政府职能向商会转移方式均存在一定程度的改革限度。
政府授权商会职能过程中，当前政府职能部门仅对行业协会进行“选择性”转移，该困境主要出于增加成本风险的顾虑。受制于我国商会等社会组织治理体制不完善，即便政府“转得出”，商会能否“接得住”，成为职能部门采取延缓权力下放进程的应对方式的重要原因，商会承接后若难以优质高效地履行职能，政府将面临增加善后成本的风险。因而当前改革地区政府采取仅对行业协会授权的举措，均未将异地商会与基层商会纳入授权范围。行业协会商会作为社会经济秩序自我调控的重要机制之一，组织治理相对完善，与政府职能部门关系紧密，相对而言风险可控，是多地试点政府实施职能转移的重点授权对象。与经济类行业协会商会相比，异地商会作为地域性联谊类社会团体，由于专业性缺乏，虽然在招商引资、驻外联络与政府长期合作，但至今仍未授权；基层商会虽然作为综合类经济商协会，却因发展水平整体较低，亦尚未与政府建立制度化合作关系以取代当前的行政化倾向。与此同时，政府职能向商会授权的目的在于将商会纳入多元供给模式体系之中，以优化公共服务的质量与效率，因此，转移事项的履行效果是检测职能转移绩效的最重要指标。然而，当前诸多改革地区尚未制订验收细则与问责机制，要求商会优质高效地提供社会服务的配套措施仍未完善，转移职能的实施效果无验收标准进行衡量，倘若实施效果未达标亦无惩处措施，直接导致转移绩效大打则扣，这亦导致政府权力性职能“下放难”。
政府购买商会服务在试点过程中存在的关键障碍在于竞争不充分。为降低改革成本，以民政部门等级管理方式对转移对象进行限制，多数改革地区采取高等级商会“优先性”的应对措施，限定民政部门开展社会组织等级评估中获得特定A级以上的商会才具备竞争资格，未设立民政系统等级评估与政府职能向商会转移专项评估相结合的考评体系。因而，不少新成立的商会组织反映，自身组织完善、承接意愿强烈，但由于不符合民政系统等级评估规定的“取得社会团体、基金会或者民办非企业单位登记证书满两个年度”的申请评估条件暂未成为A级组织，两年内均无资格参与承接职能竞争，呼吁建立政府职能向商会转移专项评估，给予新建立商会公平竞争的机会。正因多数改革地区直接选取优秀商会进行试点探索，尚未制订公平竞争程序，职能转移过程公平机制欠缺，政府职能部门在职能转出时监督与制衡机制难以依规遵制有效落实，加之商会组织的自律、社会问责及信用责任体系尚未健全，难免出现“关系户”的恶性竞争现象，与职能部门关系良好的商会优先获取承接项目，既阻碍公平竞争，又滋生腐败，也不可避免地使商会再次陷入被职能部门操控的“二政府”困境之中。
四、政府商事管理职能向商会转移的突破取向
政府职能向商会转移改革因囿于多种限制性因素而出现的不确定性规避1程度较高，各界已有共识，深化行政体制改革、提升商会的承接能力是促进政府职能向商会转移的基础并进行了充分的讨论。鉴于此，本文不再进行论述，而将突破重点放在前文所分析的两类转移方式所面临的改革限度，尝试提出具有针对性的改进建议。究其根源，当前实践所面临的阻力在于政府简政放权、优化服务过程中尚未处理好放管相结合的过渡性弊病，因此，推动政府职能向商会转移的改革向纵深发展的突破口在于，强化权力清单制度，由政府主导培育商会的前提下，实现“放”与“管”的同步调适：一方面可构建职能转移的充分竞争环境，降低改革成本，以提高政府的放权意识；另一方面，应当建立健全相配套的综合监管机制，以确保改革实效。
第一，市场主体赋权增能与“非政治性”去行政化。当前改革的阻力之一在于商会承接能力不足，影响政府放权意愿，即便如此，深化改革的突破口仍在于强化权力清单制度，对于可下放的政府职能应当以国家权力强制推动，一旦职能脱离政府，社群机制具有自发嵌入的特性，将刺激职能的社会化转型。然而在强制放权的同时应当注意，当前行业协会商会的去行政化改革不能一去了之，应在一定程度上实现“非政治性”去行政化，即以政府行政权力推动去行政化有利于改革的顺利进行，在继续推动行业协会与政府及其部门、企事业单位职能分开、机构分设、人员分离、财产分置的同时，应当着重实现行业协会在“经济性”与“市场性”的独立性，从而确保行业协会严格依照法律法规和章程独立自主地开展活动，切实解决行政化倾向严重以及依赖政府等问题。
第二，政府主导培育商会。在中国，由政府培育商会的做法自近代伊始，从清政府劝办商会后，晚清政府、北洋政府、南京国民政府等各时期均通过商会立法发展与规范商会组织，并由商部培育商会助力政府政策推行。在西方国家，无论是英美模式、大陆模式亦或混合模式，政府均会通过商会立法、财政支持等方式培育商会发展。当前政府职能向商会转移改革应当以历史和国外经验为鉴：一方面，加快商会立法，确立商会民间性自治组织以及作为多元共治社会主体的法律地位，并在商会立法中明确政府与商会联系的制度化渠道，提高商会在政府、市场与社会的公信力，创造政府培育商会的法律环境；另一方面，加大财政支持，可借鉴大陆模式国家通过财政预算支持、授权特许服务收费进行经费补助，并结合英美模式通过政府项目合作进行服务性收费的办法，探索出符合中国特殊国情的财政扶持方式。
第三，构建充分竞争机制。政府职能向商会转移过程中出现的转移职能与承接对象的“选择性”困境，除行政体制改革不彻底、商会自身承接能力不足之外，关键阻力还在于政府当前等级制商会组织的管理模式在职能转移过程中的应用。该模式能降低政府转移失效的风险，在现有条件下实现成本最优，同时却也难以避免该模式“一刀切”的弊端。为鼓励政府实现权责并转，降低改革成本，还应构建职能转移的充分竞争机制，扩大承接主体范围。除行业协会之外，应当重视新建商会、异地商会、基层商会等各类商会组织在政府职能转移中的作用，将其纳入承接主体资质范围。首先，创造新建商会参与承接的公平环境。社会组织管理体制改革后，新建商会组织数量在直接登记和一业多会的刺激下迅猛增长，其中不乏具备承接能力的组织。因此，在确定商会承接资质时，应打破民政系统等级评估关于满两个年度的申请条件的限定，将新成立的商会组织纳入承接商会资质范围，给予新建商会参与竞争的公平机会。其次，实现异地商会参与承接的制度化。改革地区应将异地商会纳入承接主体范围，鼓励其参与非行业性职能转移事项的承接竞争，这是规范政府职能向商会转移的前提。在此基础上，对于已在事实上承担政府派驻外地办事机构职能的商会，应当实现该职能的制度化转移，明确转移内容、权责关系以及经费补助办法，从而提高履行职能的公信力，确保服务质量与效率。最后，建立基层商会参与承接的市场化。广东地区的实践充分证明了基层商会在政府职能转移改革中发挥的积极作用不应被忽视。将基层商会纳入承接主体资质的过程中首要应解决的问题在于实现市场化，在充分发挥地方基层商会统战作用的基础之上，明确基层商会作为市场主体的身份，深化基层商会的去行政化改革，明晰政府职能部门与基层商会间的边界所在。
第四，建立政府综合性市场监管体系。监管缺失是政府职能向商会转移实践中产生诸多问题的关键因素。为确保转移实效，应当建立健全多部门联动综合监管体系。一是综合监管考评机制。职能转出部门应强化对承接商会的协议履行结果验收，建立绩效评估考核体系，量化检验合作协议的履行情况。健全考评结果的激励机制，对承接工作实绩突出的商会予以服务报酬或奖励表彰，并作为后续资质专项考评的参考。对于未按委托事项的工作要求履行义务的商会可追究其违约责任，职能转出部门有权拒绝支付服务报酬，在后续专项资质评估中可考虑取消其承接资质，形成优胜劣汰的竞争局面，提高职能转移的实效。二是协调与信息公开制度。工商联作为商会与政府之间联系的桥梁纽带，应充分发挥在行政监管中的中介作用。加强商会与政府相关职能部门的沟通协调，便于双方及时反馈转移工作中的困难和问题，负责督促所属有关商会对所承接的政府委托、转移事项按照要求规范运行和实施。同时，在工商联的主导下建立政府职能部门、工商联、商会三方信息公开制度，确保职能转移相关信息的真实性、准确性、完整性、及时性和公平性。三是问责与投诉反馈制度。由监察部门负责对部门转移职能的全过程实施监督检查，对转移职能工作不到位的部门实施问责，建立投诉举报渠道，对社会反映的转移职能违纪违规问题调查处理，并直接与验收考评相挂钩，确保转移职能工作的公开、公正、公平。四是商会自律建设监管体系。由民政部门指导建立健全商会信息披露、重大事项报告、诚信评估、财务审计监督等制度，加强执法检查，确保政府职能向商会转移运作规范、公开透明、诚信自律。五是建立健全社会公众反馈制度。制度外则可建立社会反馈渠道，通过公开信箱、大众媒体、公共服务满意度调查等方式获取公众、社会团体、政府部门等社会主体对于政府职能向商会转移的效果评价、意见建议；定期召开社会监督会议，征求意见，对反映的问题进行汇总，交由监察部门、职能转出部门等进行调查核实、督促整改、终止转移，并及时反馈办理结果。
五、结语
改革在降低政府管理与服务成本的同时实现了社会效益的更优化，这是政府职能向商会转移的社会治理逻辑。为解决商事管理失灵的困境，政府通过市场竞争化生产、供给主体多元化两类公共服务生产与供给分离的职能社会化方式降低管理与服务成本，推动了政府职能向商会转移改革，相应形成了购买商会社会服务与授权商会“准公共权力”两类实践形式。当前改革已处于由“试点”向“扩面”深化的阶段，及时对试点实践进行总结与反思是认清阻碍改革进程关键症结的必要环节。在推动我国政府职能向商会转移改革过程中应当积极借鉴国外与历史经验，实现全球化与本土化的有机结合，既要因地制宜，构建符合中国国情的制度结构，注重实现协同治理模式制度化的培育，又要因类施策，鼓励各地探索创新，扬长补缺，避免“一刀切”。值得注意的是“行业协会、商会的核心问题是回归本性”，新型政会合作的前提首先应当准确定位商会作为会员自治组织的性质，核心职能在于服务会员，其次才是发挥联结政府与企业间的桥梁纽带作用。因此，政府通过职能转移的方式积极与商会建立合作关系时，应当确保转移行为符合商会会员意愿及有利于商会的健康发展，以平等合作的身份鼓励商会参与社会治理，合理规避再次“行政化”的风险，从而推进商事制度改革进程，促进政府简政放权，助力“政府—市场—社会”协同共治格局的形成。（网页编辑：张德林）
