【作者简介】王群光（1990—），男，山东东营人，南开大学周恩来政府管理学院博士研究生，主要从事公共组织和公共政策研究。

近年来，治理研究成为了一门“显学”。中国共产党第十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出要“推进国家治理体系和治理能力现代化”进一步激发了学界对于治理的研究兴趣，出现了从理论到实践“言必称治理”的现象，甚至盲目使用未经厘清的“治理”的概念，导致其在许多情境下的错用，这在一定程度上造成“治理”的语义混乱和内涵外延的扩大，使其成为了一个可以指涉任何事物，甚至毫无意义的“时髦词语”。本文通过探究“治理”在中西方不同语境下的概念沿革，厘清“治理” 的内涵和外延，把握“治理”在西方语境下的使用规律，及其在中国语境下所蕴含的精神，以期在理论上更全面、更审慎地理解“治理”一词，从而促进治理研究的有效性及治理实践的可行性。

    一、西方语境下治理的沿革、兴起和含义

    二十世纪的最后十年，“治理”一词进入西方社会科学研究的聚光灯下，成为最为常用的社会科学概念之一。治理来源于中世纪法兰西王国的社会政治体系，意指其缺乏有效国家控制下的谈判和仲裁。从词源学上来讲，“治理”就是“掌舵”，早在15世纪的西方著作中，夏尔·德·奥尔良就已使用古法语谈论治理的实施和治理的艺术。而在英语世界中，治理也已作为“在特定范围内行使权威”之意使用了数个世纪之久。1989 年，世界银行在《撒哈拉以南非洲地区从危机到可持续发展》报告中指出，非洲发展问题的根源在于“治理的危机”，要以“善治”为目标进行改革。多数学者也认为这是“治理”一词得到学术界关注和广泛使用的开始。

    从词义本身的特性来看，“治理”具有可塑性、宽泛性和模糊性的特点。治理概念的可塑性促进了其在各个学科广泛使用，形成了宽泛的概念体系，而这种宽泛性也在一定程度上造成了概念的模糊不清。一方面， “治理”广泛应用于跨学科的语境中，从国际关系、工商管理到公共管理和社会学都对“治理”有着独特的使用环境，这以多元的学科视角丰富和发展了治理。在西方学界近三十年积简充栋的研究中，“治理”的内涵得到不断丰富，外延不断扩大。另一方面，虽然治理这一概念的重要性已经被大多数的学者所认可，但对于什么形式的“治理”可以被归为治理名下却没有达成共识。对于治理的含义，不同学科背景下的学者都有着各自的理解。

    从治理的定义来看，在最广泛意义上，西方学者认为“治理”是组织有序的统治的各种类型。联合国等国际组织在“治理”的定义中注重在宏观层面利用法律化的语言对“治理”进行概括，如世界银行在1992年名为 “治理与发展”的报告中提出，治理是行使管理国家经济和社会发展资源权力的方式。许多西方学者则认为治理不能够简单的一概而论的定义，而应在具体领域下进行不同层次的解释，如罗兹从“作为最小国家的治理”“公司治理”“作为新公共管理的治理”“作为善治的治理”“作为社会控制系统的治理”和“作为自治的治理”个方面来定义治理；而另一些学者如冯·克斯伯根和冯·瓦尔登则强调治理是一个跨学科语境下的词汇，应该在特定的学科背景下来定义治理；还有一些学者如托费因则强调治理是一种通过协商妥协并达成社会集体目标的过程。

表 1：西方学界对于治理的定义

 二、西方治理研究的三个视角

    总结既有研究，目前西方学界对于治理的研究主要有以下三个视角：主体视角下的治理（治理主体），包含全球治理、新公共治理和公司治理；方式视角下的治理（治理形式），主要有网络化治理和多层次治理；目标视角下的治理（治理目标），表现为善治。

表 2：治理的研究视角

    （一）主体视角下的治理

    主体视角下，治理研究有三个层次：超国家的全球治理、国家层面和公共领域的治理，及私人领域的公司治理。从全球治理的角度看，随着全球化、信息化和现代化席卷世界，资本在全球各个角落自由的流动，社会的转型速度不断加快，国际政治体系进入自二战来最不稳定的时期，世界金融危机、全球环境问题、恐怖主义的蔓延、最不发达国家的人口爆炸和贫穷加剧等重大国际问题考验着国际社会、各个区域性跨国组织和民族国家。跨国联盟的国际组织的发展也让很多学者提出，当今世界正在经历去国家化、去层级化和国际化的三重变革。跨国非政府组织和国际公民社会迅速发展，也导致国家作为国际社会主要行动者的地位动摇。与此同时，国际治理的碎片化、低效率现象严重，已不能适应风险时代的治理要求。总体来看，全球正在进入具有高度不确定性的“风险时代”。“风险时代的全球治理”正是在这样一个缺乏支配政治权威的国际社会中，试图通过国际合作和设计规制政策来解决针对全球变暖、恐怖主义等超越国界的问题。

    从国家层面和公共领域的治理看，后现代理论学者认为传统的垂直的民主正在向横向的、不断讨价还价的网络社会转变。在公共管理领域，治理是当前世界各个国家回应新的治理挑战中，所采取的区别于传统公共管理方式的总结。治理关注的核心是国家干预和社会自治之间的关系。治理超越了国家主义和新自由主义的抽象对立，在国家和市场的二难选择中引入了社会这一因素。其本质上是公共事务中权威、权力运作方式和决策与责任的重构。治理重在形式的转变，而治理形式的转变又重在公共权力的配置和运作方式的转变。公共权力的配置和运作实际上是公共权力与社会的互动过程。在不同的场域里，公共权力在此互动过程中地位发生变化，治理相应也会表现为多种形式。作为其中代表的新公共治理的研究出发点便是公共物品中的搭便车现象。通过集体行动理论和公共池塘的理论来解决国家层面和公共领域中公共物品的管理，强调地方社区及其伙伴在克服上述困境中采取团结互信的非正式机制，这实际上是承认个人和公民社会可以作为公共政策协同生产的行动者，而并非只是公共规制的目标和主体。事实上，新公共治理认为治理在某些情境下寓意着一种政治进程，其包含在利益多样化的场域中，为了实施某个项目而达成的共识。

    从私人领域中的公司治理看，“治理”一词在经济学和工商管理领域早已于1977年出现。在二十世纪八十年代中期以来，以公司治理为主题的文献大量涌现。公司治理研究既涉及理论方面的所有权结构、产权理论、委托人-代理人问题，也涉及公司内部体制、国别比较和市场体制的作用等具体问题。

    （二）方式视角下的治理

    从作为治理 形式的网络 化治理和多层 次治理视角看，治理强调从传 统的科层制向多层 次的（Mu lt ilevel）、多中心（Polycentric）的转变。向多层次的转变包括治理由国家层次向地方层次和超国家层次、从纵向层级向水平层级的转变，向多中心的转变是指从单一中心向多中心的转变。

    首先，从国家层次向超国家层次的转变主要关注全球化背景下，资本和信息超越国家的界限，在跨国领域自由交换，由此形成的国际社会跨国政策合作削弱了传统国家的地位。另一方面，治理也从国家层次向地方层次转变，通过自上而下的自治组织，利用组织网络中的信任关系和非正式社会控制，通过非正式的谈判和妥协，在国家强制之外达成治理的目标。这主要强调社会自治，尤其是超越国家和市场的局限的基层社会自治。

    其次，从纵向层级向水平层级转变主要关注从传统的科层制向网络化治理这一过程中权力的集中程度和治理结构的变化，其本质是国家对其他行动者自上而下的权力关系，转变为治理网络中的各相关行动者的水平关系。

    最后，从单一中心向多中心的转变则强调跳出国家主义和自由主义的“二难选择”，将社会中社会组织和个人纳入到治理之中。通过将社会组织和个人纳入到治理网络之中，与国家和市场共同参与公共物品的供给，实现从单一中心到多中心的转变。传统的国家不再是统治的单一力量，国家、市场和社会成为治理网络中的平等主体。

    （三）目标视角下的治理

    从作为治理目标的善治看，既有研究认同善治是治理的最终目标，主要研究者包括世界银行和联合国等国际组织和福山、曼德等学者都以建构和完善治理评价体系为出发点，将善治划分为多个维度进行评价。一些研究强调不断细化治理的评价体系，提出测量指标，比较世界各国的治理水平，如世界银行利用话语权和问责制、政治稳定与无暴力状况等6大类指标，在1996到2015的二十年间持续发布世界各国的善治评分；另一些研究则从善治所蕴含的理念出发，提出规范性的善治特征，如联合国开发计划署于1997年实施的“分权治理项目”提出了参与性、法治性、透明性等15个善治的核心特征。总体来说，现有研究集中在对于善治的评价，但评价治理的体系还未有统一的标准，也没有针对不同类型的国家提出可行的达成善治的治理路径。

表 3：目标视角下的治理

    值得注意的是，在“治理”大行其道的同时，也有许多学者提出“治理”的许多应用都有新瓶装旧酒的嫌疑。在“治理”一词风靡学界之前，政策网络、强势民主、民主行政、协商民主等现在治理概念体系下的核心概念都已十分成熟，公司治理也作为一个重要的研究主题在20世纪80年代就已经得到了很多经济学家的关注，新公共治理下的许多新型的治理实践如自主治理、地方分权也都在许多国家开展，只是在治理兴起之后才慢慢被归纳到治理的概念体系之中。目前，西方大多数学者对于治理的理论范式尚未形成共识，统一意义上的治理理论并不明晰，多为各个学科对于治理在理论意义上不完全重叠的讨论和争论。因此，探寻治理背后的真正含义，寻求治理的精神，应当从特定的学科视角出发，但这与借鉴其他学科研究视角并不冲突。

    三、中国传统社会语境下的治理

    现代意义上“治理”的内涵是西方化的，但“治理”一词在中国传统社会使用中并不鲜见，学者也普遍认为其并非舶来品。有学者考证，“治理”在春秋战国时期的史料典籍中已经出现。总体来说，治理在中国传统社会有两种主要的用法，一是作为名词，针对抽象、宏观的事务（如一个国家或者一个地区的政务），意为得到了良好的管理和统治，如《荀子·君道》中有言“明分职，序事业，材技官能，莫不治理，则公道达而私门塞矣，公义明而私事息矣。”在这种语境下，“治理”通“治”，可以视为同一用法。随着时间的推移，“治理”在其语义的上不断的丰富，“治理”的状态也被认为是一种政绩，一个国家或一个地区一段时期的治理被认为是达成了秩序和稳定的状态。另一用法是做动词，针对具体的事物，作处理和整治的意思，如“治理黄河”“胥吏治理”等，这一用法相对单一并沿用至今，但与本文所讨论的富有内涵的治理是不相关的。

    针对上文所述的第一种用法，一言以蔽之，“治理”在传统社会强调“治国理政”的道理。“治理”是专注国家领域的，是无法超越传统君主专制下的意识形态，在“普天之下莫非王土”的观念下既无法产生超国家组织治理的含义，也没有出现“治理”在私人领域的扩展。这里的治国理政之道，强调的是“道”，即治理国家的原则和规律，对于具体治理手段的创新和实施则实非所关心的对象。传统中国的治理是一种治官权和治民权分开的“上下分治的治理体制”。中华帝国在中央集权体制背后的精神支柱实为礼仪和道德。中央政府（朝廷）掌握治官权并提供治道（礼仪规范），具体的治理则是由地方各级官员所完成的。

    马克斯·韦伯认为传统中国的治理以皇权为中心，表现为家产制的支配方式。围绕皇权而又牢牢巩固皇权的是与其共存并用的官僚权力。这种“家产官僚制”3或“君主官僚制”的支配方式，皇权为至高无上的权力，通过朝廷执掌选拔、监督和奖惩的治官权力，庞大的官僚体制则提供组织基础和治理工具，地方政府及其官员则实际管治各地区民众的权力。这样既保证了权威体制之下的权力集中和资源聚敛，也在很大程度上保证了地方治理的灵活性和自由裁量权，从而实现对辽阔国土上的地方性差异的有效治理，使得“权威体制和有效治理”之间的矛在一定程度上得到缓解，王朝更迭之间能够形成周期性的治理与衰败。

    除了对于“治官权”或官僚体制的掌控，治道主要表现为国家提供道德代表和礼仪模范。囿于幅员的中华帝国治理的“规模之累”，朝廷的主要任务是礼仪和人事，通过把控这两项工作而掌握整个庞大的帝国。“礼仪”体现尊卑的等级，维护国家的体制。礼仪自皇帝到各级官员，再到庶民百姓，按部就班、上下有序，为整个社会树立榜样、建构模范。皇权的权威兼具传统权威和卡里斯玛权威的合法性，通过祖宗之法和德治天下，渗透于礼仪程序、儒学经典、科举制度、官僚体制等种种制度设计，形成一个牢固的、纵横交错的文化网络，成为扎根于其中的组织成员共同认同的价值和规范。中国古代乡村社会中、由宗族、市场等形成的等级组织，如庙会等强制性义务团体、商会和水会等自愿联合体等，通过攀援和依附这些价值和规范，获得一定的权威，从而成为地方社会中具有合法性的领导权的组织。

    传统社会的公共事务相对简单，因而道家倡导“小国寡民”“无为而治”，君主专制统治强调按照某种既定的原则和规律去运行权力，公共权力的配置和运作的基本形式沿用千年而几无大的改变。反观当今社会的迅速变迁，国际环境复杂多变，国家层面危机四伏，公共领域事务大量增多，民众对于社会公共服务的需求越来越旺盛，传统的管理模式无以为继，“治理”一词在新的意义上得到广泛关注也就不足为奇了。

    四、治理语境的中国化重建

    在中国传统社会的使用中，“治理”和“统治”基本作为同义词使用，这在东西方传统中是有相似之处的。但是在现代西方治理理论兴起并逐渐完善之后，两者在理论来源、定义、方式、主体和目标上有着很大的区别。

表 4：中西语境下治理的对比

   “治理”这一概念在西方学界兴起的同一时期，中国学术界开始关注并将其引入国内的研究中。“治理” 在国内得到广泛使用的重要原因就是其概念的宽泛性和词义的中性特点，从最广泛的意义上来看，“治理”是对传统管理和统治不同形式的体现。相较于“统治”而言，尽管两者都涉及目的性行为、目标导向的活动和规则体系的含义，“治理”既可以涵盖涉及统治过程的正式的政府机制，也包含了非正式的和非政府的机制。从词义方面看，治理相较富有更多贬义色彩的统治，更加软化和中性，这在一定程度也促进了治理使用的普及。

   “治理”的出现正是因为所面临的外部环境的改变。当今的中国社会正处在急速转型的时期，现有的国家管理体制已经越来越难以适应和回应风险社会的要求，不同社会层面中的社会结构特征及其问题同时存在，改革发展进程和社会转型过程中长期积蓄的矛盾和危机集中爆发的风险越来越大，并经常以激烈的社会冲突形式释放出来，中国社会也迈入风险社会的时代，表现为阶层分化并固化，利益日趋多元化和社会碎片化。新型的治理安排出现在传统治理机制难以应对迅速变化的社会而开始变得不稳定的时候，这种新型治理的转变出现在了私人、半私人和公共领域，也在地方、国家和超国家层面各个层次里。与这些治理的转变相伴而来的问题就是治理体制的治理能力、负责任性和合法性。

   在目前研究中，“治理”呈现出“扩大化”的趋势，治理有时候可以无所不包，从特定研究主体下的国家治理、社会治理到社区治理、城市治理、到面向特定问题的贫困治理、至于面向特定方式手段的运动式治理、象征性治理等等。在诸多语境的使用中，使用“治理”一词体现了国家和社会的一种进步，一种有意识的引入第三方的力量来共商、共同解决。但是，在许多时候，将“治理”同义替换为“管理”一词甚至根本不影响其中的含义，治理仅仅只是作为“好听”的“时髦”词汇在使用，而并非蕴含西方语境下的内在寓意，如“运动式治理”一词。

   “治理”作为一个西方话语体系下的概念是根植于西方制度框架之下。西方学界语境中的“治理”和中国学界语境中的“治理”有很大的区别，将西方的“治理”照搬来解决中国的现实问题也不科学。当今中国“治理”的语境既与传统社会的使用环境大相径庭，也不能直接套用西方语境下的“治理”。这类似于古代“中国”的内涵是随着对地理疆域和民族文化不断深入了解的基础上而不断扩大，“治理”一词也随着当今社会经济事务的复杂化而不断地丰富，正如传统国人不断更新对于中国的认知，我们也应该重新审视在当今中国语境下的“治理”。对于中国而言，“治理”强调的并非如西方国家跨学科事无巨细的定义和解释，也鲜有全球治理含义下去政府化的观点，而反应出来的更多是强调“治理”的内涵和精神，即逐渐改变传统政府的管理方式和思维方式，以多元化的视角、多中心的组织结构和广泛参与的方式来解决现今社会中的具体问题。在国家治理中应充分发挥社会和市场的作用，在社会治理中应当让各个社会组织和个人参与进来，在社会组织的治理中应当彰显其独立中心的地位、充分发挥其作用，在各种具体问题的治理中，如环境治理、贫困治理，各种具体治理的技术，如参与式治理、合作式治理、协商治理等都反应了治理相应的内涵。

表 5：中国语境下的治理

    从本质上来说，西方国家在治理转型中体现出的是工具理性，是通过转变国家、市场和社会的权力运作方式，以多中心的网络化结构来应对全球化和信息化所带来的挑战。治理的概念译介到中国，更多强调的则是其背后的价值理性和精神内在，更多的是借用其内涵匹配当今政府职能转变、基层管理、公众参与等改革行为。治理在中国的发展过程中，应当在以价值理性为导向的同时，也借鉴西方国家的工具理性，融合为价值理性和工具理性兼容并包的善治。