二、当前党内问责制存在的突出问题

    《问责条例》的颁布是党内问责制建设中的标志性事件，它实现了党内问责制度的专门化建构，在问责情形上聚焦了管党治党的政治责任，在问责对象上凸显了党组织的重要地位，在问责的时效性上突出了终身问责的重要价值，进一步提升了党内问责的制度化水平。但通过对《问责条例》制度文本及其执行情况的分析可以发现，当前党内问责制中仍旧存在着一定的问题。从“问责主体—问责对象—问责情形—问责程序—问责结果”五维分析框架可以看出，这些问题具体体现在问责主体格局比较单一、鲜见党组织作为问责对象、问责情形设置不够均衡、问责程序缺乏可操作性与约束力和问责官员无序复出影响问责结果的公信力五个方面。

（一）问责主体格局比较单一

    问责主体是指在问责过程中有权利或权力对问责对象进行问责的组织。由于党内问责制的总体运行过程大体上可以划分为发起程序、启动程序和处理程序三个不同的阶段，党内各政治主体在不同的阶段所发挥的作用不同，因此党内问责制中的问责主体可以进一步划分为问责程序的发起者、问责处理建议的提出者和问责处理决定的作出者和执行者等不同的子类型。虽然《问责条例》第八条将问责主体划分为问责决定机关和问责提议机关两种类型，规定“问责决定应当由党中央或者有管理权限的党组织作出。其中对党的领导干部，纪委（纪检组）、党的工作部门有权采取通报、诫勉方式进行问责；提出组织调整或者组织处理的建议”。但是在党内问责实践中，从问责路径的角度看，目前我国的党内问责模式以自上而下的垂直问责为主，针对党员领导干部的问责程序的启动主体主要是上级党的纪检机关或者党的中央纪检机关，党的纪检机关作为同级党委会成员的问责提议机关的地位尚缺乏切实有效的保障。

    目前党的纪检机关实行的是接受同级党委和上级党的纪检机关双重领导体制。虽然党的十八大以来，中国共产党通过在人事任免、案件线索处置和腐败案件查办等方面实行以党的纪检机关为主的纪检体制改革提高了党的纪检机关的相对独立性，但是按照《中国共产党章程》第8章第44条的规定：“各级纪律检查委员会发现同级党的委员会成员有违犯党的纪律的行为，可以先进行初步核实，如果需要立案检查的，应当报同级党的委员会批准”。这种监督主体受到监督对象制约的情况，在一定程度上影响到党的纪检机关对问责情形的核实和对问责线索的收集，削弱了其作为同级党委会成员的问责提议机关的重要作用。有学者通过对我国官员问责实践的定量分析发现，官员问责事件中81%的发起者和99%的启动者是上级党政部门，在73件官员问责事件中，只有1件为同级党委部门启动问责。

（二）鲜见党组织作为问责对象

    问责对象是导致问责情形发生的客体和问责活动所针对的对象。根据权责一致的原则，在集体决策原则的影响下，除了作为个体的党员领导干部以外，党委会、党的常委会等党组织也直接行使着重要的政治权力，因此“问责对象既可以是个体，也包括组织”。基于此，《问责条例》第四条规定：“问责对象是各级党委（党组）、党的工作部门及其领导成员，各级纪委（纪检组）及其领导成员，重点是主要负责人。”除此以外，《问责条例》第七条还规定了“检查、通报和改组”三种针对党组织的问责方式，该规定为在党内问责实践中将某一失职失责的党组织作为问责对象提供了具有可操作性的制度依据。但是在党内问责实践中，上述制度规定却存在着执行不力的问题，问责对象通常以作为个体的党员和党员领导干部为主，很少见到某一党组织作为问责对象而受到检查、通报和改组。在追究问责对象的责任时，主要追究的是相关责任人的个体责任和领导责任，党组织领导班子的全面领导责任在很大程度上并没有得到有力的追究。这种情形主要体现在以下两个方面：

    首先，集体决策原则是中国共产党将某一党组织作为集体性的问责对象的重要依据，由于在党内问责实践追究决策失误的党组织领导班子的集体决策责任有所缺失，因此一些党员领导干部往往打着集体决策的幌子逃避自身的决策失误甚至决策腐败的政治责任，不考虑到群众的意愿和利益而上马一些“政绩工程”和 “面子工程”。2014年党的群众路线教育实践活动收官之际，晒出了对各地“政绩工程”的治理清单：“全国叫停663个‘形象工程’、‘政绩工程’，存在弄虚作假的436起问题中，共有418名个人被查处。”

    其次，当某一地区的党组织出现大规模贿选或者党组织领导班子出现多人腐败等严重失职失责的问责情形时，也很少出现某一党组织或党组织领导班子被集体问责的情况。湖南衡阳贿选案、辽宁省人大代表换届选举贿选案等案件除了对相关责任人进行个体问责以外，并没有出现某一党组织或党组织领导班子被正式声明予以“检查”和“通报”等集体问责的情况。

（三）问责情形设置不够均衡

    问责情形是指问责对象在何种情况下应当对其行为承担责任。针对政府官员应当对何种问责情形负责，问责理论中有两种不同的观点：“一种观点将问责等同于官员的诚实和严格遵守规则，这实际上是一种消极的和规则导向的问责观点。另一种观点则认为，问责意味着政府官员因其承担正面的法定职责而积极表现，这实际上是一种积极的和绩效导向的问责观点。”从应然的角度看，两者应当是相互配合和相辅相成的关系，党员领导干部既要廉洁从政，又应当自觉提升治理效能。但是《问责条例》关于问责情形的列举中却呈现出十分强调规则导向和惩治乱作为行为的倾向，而对规则导向和解决不作为问题不够重视。这种问责情形设置不均衡的情况主要体现在以下两个方面：

    首先，从《问责条例》中对问责情形的相关规定的角度看，在《问责条例》所列举的六种问责情形中，除了第三种问责情形中“主体责任、监督责任落实不到位、不负责、不担当”的内容与“不作为”直接相关之外，第二条问责情形中“干部选拔任用过程中问题突出”、第四种问责情形中“维护党的纪律不力导致违规违纪行为多发”、第五种问责情形中“推进党风廉政建设和反腐败工作不扎实导致不正之风和腐败问题得不到有效遏制”等内容都直接与“乱作为”现象有关。

    其次，从针对不作为的问责制度建设和问责实践的角度看，“许多传统问责机制的逻辑在于惩罚而不是改善管理和服务的质量和效应”，这些问责机制往往强调党员领导干部要廉洁从政，针对庸碌无为的党员领导干部进行问责的情况有所缺失。除了湖北省武汉市和湖南省岳阳市等少数地区试行治庸问责制、无为问责制以外，专门针对为官不为问题而进行的问责制度建设在全国尚没有广泛地展开，在中央层面也缺乏具有统一性和权威性的基础性党内法规和制度作为指导。

（四）问责程序缺乏可操作性和约束力

    问责程序是问责机制得以实施的操作步骤和运行过程。问责程序是否清晰具体，直接影响到问责机制的可操作化水平。《问责条例》第八条对问责程序做出了原则性的规定：“问责决定应当由党中央或者有管理权限的党组织作出”，第九条规定：“问责决定作出后，应当及时向被问责党组织或者党的领导干部及其所在党组织宣布并督促执行。”上述规定涉及问责处理决定的做出、问责处理决定的执行等问责流程。从规范意义上来讲，问责程序应当包括发现问责情形，调查问责对象，问责提议机关提出问责处理建议，问责决定机关做出问责处理决定，问责对象的申诉与救济程序，问责结果的核实与执行等一系列完整的问责流程。但是在问责实践中，《问责条例》关于问责程序的规定具有一定的抽象性和原则性，关于问责决定机关和问责提议机关等问责主体之间如何分工合作、问责对象向谁申诉以及如何申诉等程序问题，《问责条例》都没有做出明确具体的规定。问责程序的约束力涉及问责程序的程序正义价值和对问责对象的合法权益的保护。受到《问责条例》中规定的问责程序缺乏一定的可操作性的影响，在党内问责实践中，一些党员领导干部对其下属进行就地免职等随意问责的情况时有发生，问责程序对问责主体的规范作用和约束力并没有得到充分的发挥。例如，原昆明市呈贡县投资促进局副局长蒋文辉因参加会议时打瞌睡被市委书记发现，次日便被勒令辞职。这种问责方式虽然具有及时性的优点，但是在一定程度上损害了问责程序的严肃性和约束力，使得问责过程带上了一定的随意性和“长官意志”的色彩。

（五）问责官员无序复出削弱问责结果的公信力

    问责结果是问责主体对问责对象的失职失责行为所进行的责任追究。问责官员的复出与问责结果的执行情况密切相关，问责官员复出的过程是否符合制度规范直接影响到问责结果的严肃性与公信力。“人非圣贤，孰能无过”。《问责条例》中确立的“惩前毖后，治病救人”的问责原则为问责官员的复出提供了法理依据。但是，由于《问责条例》中并没有关于问责官员复出的条件、复出的理由、复出的程序等事项的详细规定，再加上作为问责官员复出主要的制度依据的《党政领导干部选拔任用工作条例》第62条和《党政领导干部辞职暂行规定》第29条规定关于复出的条件、问责官员复出后的职务安排等事项的规定又比较模糊和缺乏可操作性，因此问责官员无序复出的问题仍旧存在。“有统计显示，最近6年来的免职官员，除涉及生活作风者外，复出已逾五成。”有学者通过研究发现，在庞大的问责官员复出群体中，“问责官员复出过程暗箱操作，问责官员复出时间过快等问责官员无序复出的问题仍旧时有发生”。上述问责官员无序复出的现象削弱了问责结果的公信力，降低了党内问责制对党员干部的威慑力度，与全面从严治党的目标是背道而驰的。

    三、进一步完善党内问责制的具体路径

    从“问责主体—问责对象—问责情形—问责程序—问责结果”五维分析框架出发，完善党内问责制应当将健全各问责要素作为突破口，从构建上下互动、左右联通的问责主体格局、对失职失责的党组织进行集体问责、设置均衡的问责情形、提高问责程序的可操作性与约束力和健全问责官员复出机制五个方面同时入手。

（一）构建上下互动、左右联通的问责主体格局

    首先，将自上而下的垂直问责与自下而上的民主监督结合起来，塑造上下互动的问责主体格局。目前党内问责的问责路径以自上而下的垂直问责为主，并不包含平行监督和自下而上的民主监督这两种重要的控权机制。党内监督与党内问责具有内在的一致性，构建全方位的控权体系，需要建立党内问责和党内监督之间的衔接机制，在党内民主制度框架中充分调动普通党员的力量来监督党员干部的行为、收集党员干部违规违纪的线索，以此来弥补自上而下的垂直问责的不足。具体而言，一方面，要健全普通党员联系和监督党代表制度，鼓励党员对尤其选举产生和担任领导职务的党代表进行监督。在问责启动程序中的议程设置、问责处理程序中的问责线索提供和问责情形核实等环节充分发挥党员群众的主体作用。另一方面，要健全群众举报制度，通过对提供重要案件的线索和证据的举报人给予相应的奖励，提高党员群众向党的纪检机关提供问责线索和帮助核实问责情形的积极性。

    其次，健全党的纪检机关 对同级党委会成员的平行监督机制，构建左右联通、相互监督的问责主体 格局。第一，完善党的纪检机关的双重领导体制，在人事任免、案件线索处置和腐败案件查办三个方面健全以上级党的纪检机关为主的制度设计，在党的纪检机关向同级党委会汇报党委会成员的失职失责行为未得到进一步处理意见的情况下，可以考虑赋予其直接向上级党的纪检机关汇报和反映情况的权利，尊重上级党的纪检机关在业务上指导下级党的纪检机关的权利。第二，可以考虑以半年为一个周期，建立党的纪检机关定期向上级党的纪检机关汇报同级党委会成员的财产收入情况、亲属从业情况、党风廉政建设主体责任的落实情况等事项的常规性汇报制度，加强上下级党的纪检机关之间的业务联系和垂直领导。

（二）对失职失责的党组织进行集体问责

    首先，健全党内决策问责机制，追究党组织领导班子对集体性的严重决策失误和决策腐败这两种问责情形的集体责任。健全党内决策问责机制，应当明确《问责条例》中所说的“党组织领导班子在职责范围内负有全面领导责任”主要适用于“三重一大”等集体决策事项，以“出现重大决策失误、给党的事业和人民利益造成严重损失，产生恶劣社会影响”作为启动问责程序的问责情形；以决策意见备忘录中党组织领导班子成员的具体决策意见作为确定责任归属和明确问责对象的主要依据；以在党组织系统内部进行通报批评，责令党组织领导班子做出检查并限期整改作为主要的问责方式。

    其次，可以考虑对出现大规模贿选的党组织或出现多人腐败现象的党组织领导班子进行集体问责。用人腐败是最大的腐败，完善党内问责制应当抓住党员领导干部选拔任用这个关键环节，对于存在大规模贿选等“干部选拔任用中的突出问题”的党组织，可以考虑追究其严重失职失责的集体责任。对于某一党组织领导班子出现多人腐败的问责情形，上级党委应当在严肃追究贪污腐败的相关责任人的同时，根据问责情形的严重程度对整个党组织领导班子采取检查、通报和改组等问责方式。责令失职失责的党组织领导班子对其问题进行整改，并由上级党委和上级党的纪检机关等机构负责对整改情况进行检查和监督，在整改期限内党组织领导班子成员的晋升和评奖评优资格都将会受到限制。

（三）设置均衡的问责情形

    首先，加强权力清单、责任清单和负面清单的协同编制工作，从权力与责任、积极责任和消极责任等多重维度补充现有《问责条例》在对问责情形的规定中存在的不足。由各级党委及其组织部门、各级党的纪检机关等机构联合组成清单编制小组，以国家法律法规和《中国共产党问责条例》、《中国共产党纪律处分条例》等党内法规为依据，从权力事项、消极责任和积极责任三个方面分别对党员领导干部的个体责任和领导责任、对党组织的集体责任和党组织领导班子的全面领导责任进行归纳和列举。通过加强权力清单制度、责任清单制度和负面清单制度的协同建设，在问责情形中兼顾“法无授权不可为”的规则导向和“法定职责必须为”的绩效导向。

    其次，健全党组织的绩效问责机制，着力解决党员干部“为官不为”的问题。绩效问责机制对解决为官不为问题的积极意义在于，“对那些诚实和具有前瞻性的官员来说，奖励机制能对他们产生较好的激励效果，甚至能形成较好的绩效，并且奖励机制有时也会对一般普通职员产生诱导作用”。第一，健全绩效问责机制应当从完善现有的岗位责任制入手，从履责意愿和履责能力两个方面将党员干部的职责履行情况划分为不积极履行职责和不充分履行职责两种类型，以进一步明确不作为和积极作为的区别。调整政绩考核制度的指标结构和权重，完善对党员干部的履职能力和勤政情况的考核，进一步提高积极责任的履行效果在政绩考核指标中的权重。第二，应当加强绩效考核成果的运用，综合利用评奖评优、职务晋升、取消评奖评优资格、降职等奖惩方式，将党员干部履行职责的效果与他们的工资福利的改善、职位的晋升等利害事项勾连起来，将绩效考核结果作为党员领导干部选拔任用、业绩评价的主要依据。

（四）提高问责程序的可操作性和约束力

    首先，各省、自治区、直辖市党委要尽快出台和完善《问责条例》的实施细则，细化党内问责机制的局部运行程序，详细规定每个运行程序的参与主体及其负责事项，提高党内问责程序的可操作性。在启动程序中，《问责条例》的实施细则可以赋予普通党员、党员干部等个体发现问责情形、提供问责线索和提出启动问责程序的要求等具体权利。在处理程序中，《问责条例》的实施细则可以规定由党的纪检机关、党委组织部门等机构负责核实问责情形和问责线索、划分责任归属、明确问责对象、提出问责处理的建议，由党委会、党的常委会等有管理权限的问责决定机关做出问责处理决定、制定和公布问责处理决定书、受理问责对象的申诉与救济申请。在执行程序中，《问责条例》的实施细则可以规定由党的纪检机关来负责监督问责处理决定的执行情况，并加快建立党的纪检机关就问责处理决定的执行情况向同级党委汇报的制度。

    其次，将党员领导干部问责过程的程序化和规范化水平作为衡量其问责工作成效的一个主要指标，提高党内问责程序的约束力。第一，抓住问责处理程序这个重点，在问责处理程序上应当坚持先由党的纪检机关进行调查取证和提出问责处理建议，然后再由问责决定机关做出问责处理决定的基本顺序，防止个别党员领导干部不经过问责提议机关的调查取证和问责决定机关的集体决议而直接做出问责处理决定。第二，在对党员领导干部的问责工作进行考核时要重视规则导向，将党员领导干部遵守党内问责程序的表现作为一个重要的考核指标，同时由党的纪检机关对不严格遵守党内问责程序的相关主体进行执纪问责。

（五）通过健全问责官员复出机制保障问责结果的公信力

    首先，进一步明确问责官员复出过程的参与主体及其发挥作用的环节，提高官问责员复出过程的公开性和透明性。第一，应当根据问责官员的级别，进一步明确提出复出申请的主体和相应的问责决定机关。对由同级党委组织部门管理的党员干部，可以考虑由党委组织部门提出复出申请，由该地区的党委会或常委会在听取组织部门和党的纪检机关的意见的基础上集体做出复出与否的决定。对由上级党委组织部门管理的干部，可以考虑由问责官员所在地区的党委会提出复出申请，由上级党委及其组织部门在听取意见的基础上做出复出与否的决定。第二，问责官员的复出过程应当吸纳普通党员群众的参与，尊重党员群众的知情权、批评权、建议权等权利。在问责官员复出之前，问责官员复出的决定机关要充分听取党员群众特别问责事件的利害关系人的意见，并将其作为决策的重要参考。在做出正式的复出决定之后，问责官员复出的决定机关应当将复出官员的姓名、原职务、被问责的问责情形和问责结果、复出的条件、复出后的职务安排等综合事项通过报纸、新闻媒体等方式向社会公众进行公开，提高党员群众对问责官员复出过程的参与度。

    其次，进一步完善问责官员复出的条件、复出后的职务安排等问责官员复出机制中的实质要件，明确允许或不允许问责官员复出、同等职级复出还是降低职级复出的具体标准，控制问责官员无序复出的乱象。问责官员能否复出，主要取决于其在被问责期间的各项表现。为解决《党政领导干部选拔任用工作条例》第62条关于复出条件的规定过于模糊这一问题，可以考虑进一步完善对党员领导干部工作实绩的量化衡量标准，从地区经济发展增速、社会民生的改善情况、党风廉政建设责任制的贯彻落实情况、民主集中制的执行情况等具体维度进一步完善“实绩突出”的具体衡量标准。问责官员以何等职级复出，主要取决于其被问责情形的性质和承担责任的形式，应当分情况区别对待。为解决《党政领导干部辞职暂行规定》第29条没有明确规定问责官员复出后的职级安排这一问题，可以考虑根据问责官员被问责时问责情形的性质和承担责任的形式两个指标，将问责官员复出后的职务安排进一步划分同等职级复出、降低职级复出两种主要类型。对于那些给党和国家带来重大事故与损失并且负有主要责任的失职官员，原则上只能予以降低职级复出，以发挥党内问责制的惩戒与警示作用。对于那些在被问责期间积极挽回造成的有限的损失并且对问责情形的发生主要承担客观责任与次要责任的失职官员，党组织应当宽容其过错，可以考虑予以同等职级复出，以激励党员干部积极作为。