【摘要】中国政府与社会组织关系发生着深刻转型：合作正取代控制，成为一种主导性关系模式，并呈现出依附与合作并存的复合特征。本文基于上海市的两个案例，讨论这种依附式合作何以形成、如何形成的问题。研究表明，在分化的制度环境（内向型与外向型）中，政社合作实践依次经历共识达成、关系建立、秩序维系三个阶段而不断趋同，最终形成依附式合作形态。不过，二者的形成机制有所不同：前者遵循“政府授权—体制内吸—规则强制”的合作逻辑，形成了一种制度性依附；后者遵循“政府赋权—体制外育—资源诱导”的合作逻辑，形成了一种资源性依附。这表明，当前社会领域中存在一种“双向运动”：政府在向社会组织让渡制度空间、释放运作资源的同时，又以新的、更为精细化的方式回收控制权与再生产着社会组织的依附性。

【关键词】政社关系；政社合作；政府购买服务；社会组织；依附式合作

【中图分类号】D630【文献标识码】A【文章编号】1001-4527（2017）05-0112-07

【基金项目】2016年度国家社会科学基金青年项目“政府购买社会服务实践中的政社关系研究”（16CSH063）。【作者简介】彭少峰（1986—）,男，湖南双峰人，湖南师范大学公共管理学院讲师，博士，主要从事基层社会治理与政社关系研究。

一、问题的提出

近年来，随着中国政府职能转移的加快与社会体制改革的深化，政府与社会组织关系发生了深刻转变。一方面，政府以构建“有效政府、有序市场、活力社会”1体制为目标，向社会组织不断让渡制度空间，在加快政社分开中逐步打破传统双重管理体制，允许行业协会商会、科技、公益慈善和城乡社区服务四类社会组织向民政部门直接申请登记2。另一方面，政府通过购买服务的方式，向社会组织转移部分职能和资源，鼓励和引导社会组织积极参与社会治理。在新的制度环境下，政社合作取代了政府包办，多元主体治理取代了单一主体治理，“合作治理3”（CollaborativeGovernance）俨然成为政社关系的一种新常态。故此，政府与社会组织如何适应这种新变化，并形成相对稳定、良性的新型合作模式，成为理解当前政社关系与社会治理变迁的关键。

以往对于“政社关系”的直接研究，一直是被隐匿在“国家与社会关系”的整体研究之中的。一些研究者曾以业委会、志愿组织、商会等民间性机构为主要调查对象，得出中国正在出现公民社会的苗头和趋势的结论；另一些研究者基于工会、妇联、官办服务机构等官方性机构的调查，指出中国实质上已经是或正在走向法团主义；还有一些研究者发现，其实所谓的法团主义只是形式上而非实质上的存在，并且强调无论是市民社会还是法团主义，在分析中国情境时都有无可避免的局限性。

除了这些西方经典理论框架下的研究，还有不少研究者尝试提出一些本土化概念来阐释政社关系，如分类控制、行政吸纳社会、利益契合、监护型控制、依附式自主等。这提示我们：一方面，长期以来中国政社关系的主导模式是政府控制社会组织，形成了“政强社弱”的基本格局；另一方面，当前的政社关系具有多样性和复合性，需要从具体的本土文化与制度环境中认识其实际意义。

尽管近年来政社合作日益频繁、紧密，研究者一般认为合作的整体水平十分有限，政府购买服务的发展，也并未带来它所宣称的独立平等的“伙伴关系”。在政府主导的社会服务供给方式变革过程中，契约外包或合作治理的精神并未得到真正落实，甚至成为一个政府权力再生产的过程。这究其根源在于：社会服务领域中的政社合作不仅仅遵循效率和效益的逻辑，而且还遵循隐而不宣的科层权力逻辑，以及社会组织的价值逻辑。这意味着，正式制度往往遮蔽了政社合作的真实水平与内在逻辑，难以呈现它的平等性、竞争性或自主性程度究竟如何。因此，真正理解中国的政社关系，最重要的不是争论它是不是严格意义上的合作，也不是焦虑于合作水平的高低，而是要关注它是如何产生和运行的。

已有研究对政社合作的探讨存在几点不足：第一，研究层次模糊。很多研究把国家与社会关系直接化约为政社关系，在宏观层次阐释政社合作原因较多，在中观层次分析政社合作机制较少；第二，研究对象简化。不少研究把政府（及其代理人）视为单一行动主体，忽视了政府与社会组织内部不同层级行动逻辑的差异性，及其对合作的影响。第三，研究环节缺失。多数研究停留在“事中”（合作关系建立）环节，如采取何种合作模式以及政府如何选择合作对象，没有进一步延伸到“事前”（合作共识如何达成）和“事后”（合作秩序如何维系）环节。与既有研究不同，本文并不试图锚定国家与社会的结构性位置，而是在中观层次考察政社合作的制度环境，以及多元主体的实践策略和行动逻辑，在此基础上探讨合作何以形成、如何形成的问题。

一项上海市的抽样调查1发现，社会组织与政府存在三种关系类型（参见表1）：第一类是“依附式合作”型（模式I）。大量社会组织通过参与政府购买服务、获得政府资源，但方方面面也受到行政部门的干预或控制，是以牺牲独立性和自主性为代价的合作形式，这类案例占90.7%；第二类是“独立式合作”型（模式II）。部分社会组织虽然参与了政府购买服务，形成了契约合作关系，但在实践中的独立性和自主性较强，未受到政府直接干预或控制，或者主动拒绝了政府干预、隔离于行政部门，这类案例占2.9%；第三类是“独立不合作”型（模式III），一些社会组织不参与政府购买服务，没有与政府产生形式上的合作，也不受政府的直接干预或控制，保持较强的独立性和自主性，这类案例占6.4%；未发现任何“依附式不合作”型（模式IV）实例。调查还发现，100%官办社会组织和88.9%草根社会组织卷入“依附式合作”型关系之中。这表明，依附式合作已经成为当前基层政社关系的一种主导性模式。本文的问题即以此为起点：为何身份异质的社会组织会不断趋同、形成依附式合作关系？这种关系又是如何形成的？

对于上述问题的回答，首先要求研究者要对政社关系的制度环境和互动过程进行讨论。一方面，由于制度环境是分化的，对于环境如何迫使社会组织在合作中的角色和地位不断趋同，需要分而论之；另一方面，由于合作过程具有历时性，需要把不同时序阶段（共识达成、关系建立、秩序维系）结合起来讨论。本文使用对上海市政府购买服务的两个案例调查，说明制度环境为政府与社会组织合作提供了怎样的动力与约束，进而解释依附式合作形成的逻辑与机制。

二、政社合作的制度环境

现阶段上海市政府购买社会服务已经形成了多层次、多元化制度模式并存的基本格局1。从理论上看，这些政社合作实践可以分为内向型与外向型两种模式。前者实行的是封闭性合作体制，政府职能和资源转移给内生性社会组织（GONGO，即政府主办或主导组建的社会组织）；后者实行的是开放性合作体制，政府职能和资源转移给外生性社会组织（NGO，即草根社会组织）。

（一）内向型合作

2003年，为了构建预防和减少犯罪体系、促进社区服刑人员顺利回归和适应社会，中共上海市委政法委牵头和授权组建了X机构，由市司法局下设的社区矫正工作管理局（简称矫正局）向X机构购买社会工作服务。X机构尽管注册登记为民办非企业，但实际上带有强烈的官方性质，接受政府部门的严格监管。因而，这种政社关系模式是资金和职能在“自己人”中内部转移的内向型合作。

1.制度模式：定向购买与基础化运作。在全市范围内，矫正局只向X机构定向购买服务，并通过合同文本明确了双方的委托—代理关系，没有其它第三方组织参与。每年底，双方都会就第二年的工作目标、任务要求、资助金额进行协商，签订新的委托合同、延续合作关系。这种模式具有两点优势：一是增进相互信任。矫正局对X机构知根知底，可以确保服务的质量和可控性，而X机构获得了专有性地位，不需要同其它社会组织来竞争供应方身份，其生存和发展资源得到制度化保障；二是降低交易成本，带来合作的稳定性和持续性，矫正局省去寻找和筛选潜在供应者所耗费的人力物力资本，X机构也节省了参与投标、竞标所耗费的时间、精力。定向购买给社会组织带来一种基础化运作逻辑：由于矫正局是一整套购买人员工资、服务管理以及设施经费等，既“养人又养事”，而不是只择其一。因而X机构所获得的资源较为充足、稳定和持续，不用像许多草根组织那样四处寻找项目求生，可以安心于专业服务和组织建设等基础性运作。

2.组织体系：层级结构与组织外形化。在市级层面，矫正局和X机构总站签订合同，对总站的管理经费和人员工资予以全额保障；在区县、街镇层面，司法部门只进行业务指导，工作站的办公经费、服务经费和社工工资均由基层相关部门提供，予以非全额保障。在组织体系上呈现出同构化特征——各级司法局（所）和X机构总站（工作站）层层对应、相互嵌入。在每个层级上，X机构都成为了政府部门内部功能和职权的延伸2。这种层级性组织结构，虽然有利于组织间沟通、提升合作效率，但也带来了组织边界的模糊化，尤其是X机构的“外形化3”：工作站在身份上归属总站，日常活动却听命于基层政府，偏离了其形式上所宣称的宗旨和使命。X机构章程中明确规定：“总站负责对工作站的人事管理、业务指导和考核；工作站服从总站的领导和管理。”然而在实践中，基层工作站却不断远离资源配置能力弱的市级政府和总站，转而“亲近”资源配置能力更强的基层政府，产生“核心组织的架空4”现象，影响了组织内部凝聚力，尤其是总站对基层组织、员工的控制力。

（二）外向型合作

2009年，上海市民政局为了提高福彩公益金使用效率、满足日益增长的社区民生需求，建立了社区公益招投标制度。在这种外向型政社合作中，政府职能和资源的转移是开放的、不确定的，潜在供应方大多是同政府没有任何制度或权力关联的草根社会组织。

1.制度模式：竞争购买与项目化运作。民政局没有采取定向委托购买制度，而是选择了具有竞争性的招投标制度，同一项目至少得有三位竞争者，否则不予开标。为了确保竞标过程的公正性和专业性，组建了评审委员会，并引入了社会监督。这种模式致使社会组织产生了项目化的运作逻辑：社会组织必须接受严格、复杂甚至是繁琐的项目流程（审批、投标、评审、监管、考核）。这给不同性质的社会组织带来了不同影响：对于具有官方背景的社会组织，项目化运作带来锦上添花的增量资源，有助于组织的深化发展；对于草根社会组织，由于项目资源关乎组织存亡，项目化运作可能导致资金紧张、人员流动、专业方向随项目摇摆不定以及“唯资源导向1”问题。在这种情况下，社会组织被迫将应付项目管理、评估和考核放在目标序列的首位，或以承担额外行政任务为代价来争取基层政府的增量资源。

2.组织体系：独立结构与组织内卷化。公益招投标借鉴了企业招投标的形式，民政局作为购买方不直接与供应方发生组织关联，而是委托市社区服务中心作为中介和代理平台。不同于层级性结构，公益招投标的组织体系是独立、扁平化的，政府与社会组织之间有明晰的组织边界和运作空间，减少了组织间的对接层次以及政府的直接性干预。这种独立结构也有潜在的风险：政社合作的水平和效果，很大程度上取决于基层政府对待项目及社会组织的态度。尽管招投标资金投入逐年递增，社会组织队伍日益扩张，但在这片“繁荣”背后的现实却是：大量草根社会组织发展状况堪忧，集体陷入“有增长、无发展”的内卷化困境。在这种模式下，草根社会组织在获得项目资金、进入社区后，往往难以获得基层政府的相应配套资源，完成项目任务实属不易，要实现组织发展和专业成长则更加困难。草根社会组织即使承接再多的项目、争取再多的资金，社会组织能力的提升始终缓慢，甚至停滞不前。

三、依附式合作的生产

制度环境的分化，导致了政府与社会组织在制度空间、资源禀赋及角色地位方面的差异，从而造成双方合作模式及生产机制的不同。进一步的问题是，两种政社合作分别是如何形成的？哪些机制性要素发挥了作用以及如何发挥作用？本文将从共识达成、关系建立、秩序维系三个环节展开分析和比较（参见图1）。

（一）合作共识如何达成：授权还是赋权

X机构的成立和参与政府购买服务，是中共上海市政法委构建预防和减少犯罪综合治理体系的一项举措。政府为了解决社区服刑人员再社会化困难的问题，决定购买和引入社会工作服务，并出台一系列政策对政社合作的方方面面做了详尽安排和授权：严格规定了X机构的身份属性、治理结构、工作任务和薪酬待遇等，要求X机构“根据业务主管单位（矫正局）设定的总体工作目标，按照承担工作项目的具体要求”来运作和开展服务。可以说，X机构只是政府授权下的被动参与者，巨大的城市治理压力是迫使政府引入社会力量提供服务的根本原因，也是政社合作共识达成的合法性来源。

公益招投标的合法性基础来自两个方面：一方面，传统福彩公益金使用方式不能满足日益增长的、多元化的社会民生需求；另一方面，社区民众自组织化意识的增进。各类草根社会服务组织如雨后春笋般大量涌现，不仅有投身公益、服务民生的强烈意愿，也迫切需要政府放开准入门槛、让渡运作空间。在此背景下，民政局才构建了以“提供公益资金、扶持公益组织、服务公益事业”为宗旨的购买制度，无论是官方还是草根社会组织，均可以平等参与。因此，自发的社会需求是这种合作共识达成的合法性来源。社会组织的成立多是自发的，政府也不太干预社会组织的运作，赋予了其较大的自主性。

在这一阶段环境开始出现分化，给政府和社会组织提出了不同的合法性要求。两种模式的区别在于，合作共识的达成是源于政府授权还是赋权。在内向型制度环境中，合作共识是在合法性压力迫使下达成的，政府需要将职能和资源转移给社会主体，因而是一个政府授权、社会组织被动参与的过程；在外向型制度环境中，合作共识的达成则源于基层社会需求的自发驱动、使政府逐渐放开制度空间，因而是一个政府赋权、社会组织主动参与的过程。

（二）合作关系如何建立：内吸抑或外育

由于社区矫正的特殊性以及服务对象的敏感性和危险性，且社工需要协同司法干部、社区民警才能有效开展服务。因而，矫正局倾向于选择一种风险较低的制度和组织形式：通过定向委托购买、签订排他性合同的方式，同官方背景浓厚的X机构进行长期合作，建立了一种“自己人代理1”的专有型关系。这种关系模式的核心策略是“体制内吸2”——X机构总站、工作站点层层嵌入和被吸纳到“两级政府、三级管理”的行政组织架构中。这一方面使X机构各层级站点获得了对应层级政府的资源配套和工作支持；另一方面，也使X机构面临层层的制度约束，日常运作被政府所控制，行政化与依附化特征较为明显。

社区公益服务主要集中在扶老、助残、济困、扶幼等民生领域，风险较低，社会需求较为多元化和精细化，属于政府不该做、也做不好的事务。因而，民政局倾向于建立一种激发社会活力、增进服务绩效的制度和组织形式，培育更具包容性的合作关系，主要体现在两个方面：一是竞争、开放的制度模式。招投标面向所有社会组织开放，鼓励社会组织在平等参与中竞争、在充分竞争中创新；二是政社分离的组织体系。民政局没有把社会组织吸纳到自身行政体系中，而是以项目化的形式在体制外来培育和动员社会组织。在这种合作关系中，社会组织拥有较大的行动空间和自主性，但资源较为有限和不稳定，草根和新生社会组织的生存压力较大。

在这个阶段，分化的环境使政府选择了不同的合作模式，迫使或诱使社会组织接受了具有合法性的组织结构及资源获取方式。两种模式的区别在于：合作关系的建立是通过体制内吸还是体制外育的方式来实现。在内向型环境中，专有型合作关系的建立是由于政府受到环境高度不确定性的约束，为了减小风险而选择了定向购买、体制化吸纳社会组织的策略，并给予社会组织较为充足、稳定的发展资源作为补偿；在外向型环境中，包容型合作关系的建立则是政府在低风险环境下激发社会活力的需要，所以采取了竞争性招标、体制外培育社会组织的策略，给予社会组织较为充足的制度空间，但给予的资源支持较为有限和不稳定。

（三）合作秩序如何维系：强制或者诱导

由于在前一个阶段，矫正局和X机构建立了层级嵌入的关系形式，X机构各级站点获得了较为充足、稳定的初始资源，矫正局转向一种更加直接、强制的方式来动员社会组织、实现官方意识——掌握对制度、文本的解释权，如要求X机构“配合行政主管部门完成其它工作”、“就重大事件进行报送”。这实质上就是矫正局通过设定模糊的职责与目标，保留对目标实现的检查验收权，来维系其在合作中的主导地位。社会组织在制度和组织上高度依附于政府，双方非正式的信任关系替代了正式的、基于合同的问责体制，形成了一种基于“管家关系1”的合作秩序，而政府意志则强制性地维系了这种秩序的稳定性。

在公益招投标中，由于民政局和社会组织有明确的合同规范、在组织结构上也彼此独立，基层政府从制度上直接干预社会组织的能力不足，转而通过资源诱导的方式来获得“剩余控制权”2。主要有两种策略：一是增量资源激励。政府向那些较为顺从的社会组织提供项目外的帮助，如经费、设备和办公场地等，许多先赋资源不足的社会组织则主动向政府靠拢；二是项目续约承诺。为了调动社会组织积极性，政府视情况提供续约承诺，或在公开招投标中予以暗中帮助，如提前透露竞标信息等。由此，社会组织与较高层级政府之间仍然是正式的契约合作关系，但与较低层级政府之间则形成了一种“庇护关系3，双方以非正式的互惠交换关系来维系合作秩序。

在此阶段，不同合作模式导致了制度空间及资源禀赋上的差异，从而造成政社双方主体地位及互动秩序的不同。两种模式的区别在于，合作秩序的维系是依靠强制机制还是诱导机制来实现。前者形成的管家型合作秩序，是政府在弱资源激励能力下掌握直接控制权的需要，因而采取的策略是强化规则解释权和非正式信任关系，在社会组织运作中强势引入政府意志；后者形成的庇护型合作秩序，则是基层政府在弱制度约束条件下掌握剩余控制权的结果，是通过投入增量资源和强化激励分配的方式诱导社会组织响应政府意志。

由此可见，两种合作模式在最终形态上并无太大的实质性区别。社会组织为了获取有限的制度空间或发展资源，都不得不牺牲很大一部分自主性，依附于政府的管辖或庇护之下寻求生存与发展。所不同的是，内向型合作遵循一种“政府授权—体制内吸—规则强制”的逻辑，政府倾向于从制度层面掌握对社会组织的直接控制权，产生了制度性依附；外向型合作遵循一种“政府赋权—体制外育—资源诱导”的逻辑，政府则倾向于从资源层面来获取对社会组织的剩余控制权，产生了资源性依附。

四、结论及讨论

经验材料表明，分化的制度环境并没有产生趋异的政社关系。政社合作实践依次经历共识达成、关系建立、秩序维系三个阶段而不断趋同，最终形成带有强依附性的合作形态。在政府购买服务框架下,制度和资源是环境影响政社关系的中介环节：合作源于政府在提供社会服务上的有责无能以及社会组织的有心无力，但社会组织所需的制度空间和发展资源又被政府牢牢把持。进言之，无论是在内向型还是外向型合作模式中，社会组织都只能获得不完全的初始制度空间或运作资源，从而在后续的组织运作和服务提供过程中受到政府直接或间接的干预及影响。这就导致了政社关系呈现出一种悖论性的新特征：政府与社会组织成为形式上的合作伙伴关系，但在实践中更像是伙计关系，社会组织不得不依附于政府的管辖或庇护下寻求发展。这种依附与合作并存的政社关系，即简称为依附式合作。

这表明，中国政府与社会组织关系正发生着深刻转型：一方面，政社关系在制度层面上发生了从“控制”到“合作”的深刻转变，政府不断放开制度空间、放松管制力度，并将部分职能、资源逐步转移给社会组织；另一方面，政府在放权于社会的同时，又以新的、更为精细化的方式回收控制权，再生产着社会组织的依附性，实现对社会领域的“技术治理”4。这种“双向运动”的出现，带来了依附与合作之间的张力，也表明政社关系仍然处于转型过程之中，尚未稳定、定型。就此而论，在现阶段体制改革、社会发展以及政府购买社会服务的有力推动下，中国的政社关系无疑已经进入了一个更为良性的轨道，但与理论意义上或学界想象中的“合作治理”可能还相去甚远，至多是有其形而无其神。

（网页编辑：张德林）