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【2019.02】社会空间视域下的城乡结合部社区治理创新——以成都市犀和社区为例
2019-07-18 20:41:40 来源:《社会主义研究》2019年第2期 作者:杨桓 【 】 浏览:488次 评论:0

    一、理论脉络:社会空间视域下的社区治理
    城乡结合部是一种兼具城乡两方面特征的治理单元,具有显著的动态性和复杂性。顾朝林等学者将城乡结合部地区划分为内缘区与外缘区,内缘区即已经被纳入城市规划的区域,外缘区即位于城市边缘,还未被纳入城市规划的区域。随着城市圈层结构的扩张,城乡结合部也在不断发生变化,一些原有的城乡结合部地区逐步转变为城市区域,外围的农村地区逐渐成为城乡结合部。如果把城市空间的扩张看作一个动态的过程,那么城乡结合部则是农村转变为城市的过渡形态。
    城乡结合部社区是指在空间样态上介于城市社区和农村社区的一种社区类型,它们往往兼具城乡生活方式的特征,具有外来流动人口较多、人口密度较高的特点,保留着部分或少许农业生产,非农产业相对发达;部分或全部耕地被征用;部分或全部居民从农村户口转为城镇户口;在基础设施建设及社区保障服务等方面还达不到主城区水平。
    国内外学者对城乡结合部社区治理问题进行了较为深入的研究。涂尔干最早引入了“空间”这一重要视角,提出了“社会空间”的概念;以列斐伏尔为代表的学者对空间问题进行深入探讨,指出空间富含社会性,空间既是一种客观实在,同时也是社会实践的对象和产物,体现了生产关系和社会关系的脉络;空间的变革既是资本运作和权力分配的后果,也生产着新的权力格局和社会关系。此后,哈维、卡斯特尔等学者从社会空间的视角对城市治理进行了较为深入的研究,带来了一股被称为“空间的转向”的学术潮流。
    研究社区问题和空间理论的优秀成果的译介引进,极大地开阔了我国学者的视野,他们主要沿着两个路径进行深入研究:一是空间重构背景下的社区塑造,主要讨论社会空间分异对社区居民交往和治理带来的挑战,如吕新雨、张霁雪等重点探讨城乡文化冲突问题;吴莹、王雪梅等侧重研究社区治理转型等问题;他们的研究表明空间理论为社区治理提供了新的问题意识和理论框架;二是“社区空间的实践”,主要从社会环境功能和关系网络功能的视角出发,揭示了城镇化背景下人们的日常生活对空间进行建构和生产的过程,如田毅鹏等提出“流动的公共性”的概念,姚永玲、杨贵华等对社区社会融合问题的探讨,他们的研究表明了空间所涵括的丰富话语场域和经验事实,全面地描绘了这一特殊治理单元的实践特征。
    社会空间是既定的社会结构在空间中的映射,是人在活动中结成的群体及其活动的社会范围和地理区间。社会空间既包含物理学意义上的三维空间,又有不可用数理方式来加以度量的社会关系、思维、情感等。社会空间反映了社会活动的伸张性和广延性。国内学者的研究把握住了社会空间与治理问题的基本规律,为实践中的社区建设提供了理论资源,但关于城乡结合部的社会空间变迁与社区治理方式变革之间的互动关系方面还缺乏系统研究。
    尤其是随着我国进入快速城镇化阶段,“撤村并居”、“农民上楼”、外来居民大量涌入等进程刷新了城乡结合部社区的社会空间结构,使其成为城市文化与乡村文化的“短兵相接”之地。作为我国特有的城乡管理体制、户籍体制和土地管理体制的产物,城乡结合部社区的社会形态日趋复杂,人居环境堪忧、社会矛盾凸显、治理与服务体系低效等问题尚未得到有效解决,难以满足社区居民对美好生活的向往。党的十九大报告指出,“推动社会治理重心向基层下移,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”,为新时代城乡结合部社区的治理创新提出了明确的要求。
    本论文聚焦新时代背景下城乡结合部社区的社会空间变迁与治理创新,选取了一个典型的城乡结合部社区——成都市犀和社区为考察对象,通过社会空间视角深入剖析社区治理困境,揭示社会空间变迁与社区治理之间的深层互动关系,在此基础上提出构建和谐的社会生活共同体的政策建议。
    二、时代走向:城镇化背景下的城乡结合部社区
    改革开放40年来,我国经历着大规模城镇化进程,尤其是党的十八大以来,党中央、国务院就深入推进新型城镇化建设作出了一系列重大决策部署,将城镇化作为推进经济结构战略性调整的主要手段,提出要走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路,我国城镇化水平快速提高,截止2017年末,我国常住人口城镇化率达到58.52%。快速的城镇化进程和城市扩张使得犀和社区由城市外缘区转变为内缘区,城市化水平不断提高。
    犀和社区原名犀浦镇街道第三居委会,成立于上世纪50年代,位于国家中心城市成都市四环路内侧,隶属于郫都区犀浦镇,具有城乡结合部社区的典型特征。社区区域面积1.8平方公里,南与317线红光大道双铁站点紧靠,北与西南交通大学犀浦校区为界,地理位置较为优越;上世纪80年代修建的“老成灌路”(成都至都江堰)穿犀和社区而过,犀和社区外部交通条件得到较大改善。90年代以来,随着成都市空间资源日趋紧张,犀浦镇相对较低的建设成本和便利的交通吸引了许多企事业单位的迁入,为社区的发展带来了活力。
    2004年以前,犀和社区虽然属于城市社区建制,但其居住形态、空间面貌和产业发展方面更类似于一般农村。社区内的单位制小区有四川省交通运输厅公路局医院(原院区现已废止)及其干休所、犀浦镇政府家属院、西南木制品厂家属小区和犀浦消防中队。除此之外,辖区内非农产业不发达,外来居民也较少。2004年以来,随着成都市主城区的逐步扩张,犀浦镇的重要性日益凸显,其城镇化发展水平迅速提高,基础设施建设步伐加快。随着西南交通大学等单位迁入,犀和社区进入快速发展期,非农产业占比不断增加。
    2012年8月,经上级政府批准,社区更名为郫县犀浦镇犀和社区,随后被纳入成都市总体规划,并通过宅基地置换城市建设用地和推动集中居住等方式提高土地利用效率。与此同时,随着房地产行业持续快速增长,城区内房产市场逐渐接近饱和,房地产企业的触角不断向城乡结合部地带扩张,为争夺城乡结合部区域的商品房市场,万科、龙城、中国铁建房地产集团有限公司等一批房地产商进入社区,通过集中的土地开发和商品房住宅建设,不断地改造着社区的空间面貌。截止2018年初,辖区总户数10839户,常住人口2.8万人,外来居民与流动人口接近5万人,分布于13个居民小组和小区;商品房小区10个,政府家属院1个,企业家属院1个,商业广场3个,消防队1个,医院院区及其干休所1个;辖区内拥有大小企业、事业单位、幼儿园,各种商家店铺428家。
    目前,犀和社区原从事农业生产的大部分居民从过去单家独户的分散式居住转变为集中的公寓式居住。现代化的商品房小区逐步取代了传统的农村住宅,社区“海拔”成倍提升,居住形态呈现立体化趋势。然而,由于社区的城市化建设还未完成,居住空间的改造尚不彻底,代表现代城市生活方式的商业楼盘和商业综合体与低矮的、传统的乡村住宅并存,社区整体观感略显凌乱,在一定程度上影响了空间布局的整体性和协调性,新型城镇化战略的一个基本方式是大力推动农民向城市转移。在这个规模宏大的转换过程中,城乡结合部社区发挥着“中转站”的功能,成为人口向城市特别是大城市转移的首选落脚点。与中心城区相比,犀和社区离成都市区较近的区位优势和较为便捷的生活环境、相对低廉的生活成本吸引了大量外来务工人员来此居住,社区人口密度持续增大。
    随着犀和社区的快速发展,社区居住形态、建设规模等方面与主城区差距逐步缩小,但由于其特殊位置和发展阶段,社会空间的三个主要维度——居民社会构成、社会交往形态与文化心理状态随之发生着重要的变化,也呈现出了城乡结合部社区独有的一些特点:人口流动性强、人居环境复杂、城乡生活方式并存,社会空间呈现“亦城亦乡”、“非城非乡”的状态。
    三、成因探析:城乡结合部社区社会空间变迁与治理困境
    社会空间作为一种社会建构物,是特定社会关系的反映,同时也从一定程度上制约着社会关系的发展。犀和社区的社会空间的变化,主要表现在居民异质性增强、社会交往网格断裂和文化纽带缺失等问题,给社区治理带来了巨大挑战。
    (一)社区居民异质性凸显
    “人口倒挂”现象明显。目前,犀和社区居民总数接近8万,本地户籍居民与外来居民的比例接近1:2,出现了明显的“人口倒挂”现象。外来居民的进入促使社区从过去相对封闭的状态走向开放,并以相对宽容的姿态接纳了复杂化的社会样态。尽管从外表上已经很难区分“本地人”与“外地人”,但两个群体间有不同的社会坐标,在语言、生活习惯等方面还存在较大的区别。
    社区居民的从业形态趋于丰富。在传统村落,大部分居民从事农业生产,少部分居民从事手工业或者个体商业;在现代社区,随着经济社会的发展向着形态更复杂、分工更细化的方向演进,社区居民的社会身份日趋多样化,尤其是在城乡结合部社区,不同经历、不同职业、不同阶层的人们居住在一起,小区形态多元化、人口异质性强、社会构成多样化,形成了复杂的社会空间格局。
    访谈编号:MG03
    饶先生(社区干部):以前,大家以务农为主。现在发展的快,人口数量已经是过去的好几倍了。主要是新的楼盘起来以后,外面进来买房的居民很多,包括不少外省居民,他们很多都是到成都来工作的年轻人。现在咱们社区居民干什么工作的都有,有公司白领、大学老师、公务员、快递小哥、企业主、个体户等,也有少数人还在务农。大家的学历、经历、知识水平都不太一样,比过去要复杂了。也有一些居民没有稳定的工作,比如说一些回迁户。社区工作难度比以前要大,少部分居民不太能理解和支持我们的工作。
    部分居民生存状态堪忧。城乡结合部社区中部分居民无法顺利实现产业转换,面临生存困境问题。一些失地农民由于自身受教育程度和技能缺乏等问题,不能在非农产业中实现就业,也缺乏创业能力和条件,一部分人生活陷入困境,一部分人靠收房租和集体分红为生,如果失去这些“不劳而获”的收益,他们的生活也将失去着落。尤其是相当一部分20-30岁之间的年轻人,由于没有接受较好的教育,又缺乏上一代吃苦耐劳的精神,其生存状态堪忧。
    随着社区人口密度持续增加,社区居民异质性凸显,对社区治理带来了不小的挑战。如何及时准确掌握外来居民信息,仍然是一个摆在基层干部面前的难题。这一方面导致了外来居民没有被纳入社区公共服务体系,产生“服务不到位”的问题,另一方面也导致人居环境和治安状况迅速复杂化。与成熟的城市社区相比,城乡结合部社区还未拥有完整的监控系统,往往容易成为不法分子“惦记”的地方。一些老旧院落和街区频发治安案件,入室偷盗和街头抢劫事件时有发生。近年来推进的社区流动人口统计费时费力,但效果并不理想。这些因素导致社区治安水平不高,居民安全感缺乏。
    (二)社区居民社会交往弱化
    城乡结合部社区处于从熟人社会向陌生人社会过度的社会形态,居民之间的陌生化是一个不可逆的过程,社会交往呈现逐渐弱化的趋势。
    传统的村落居住方式提供了较好的可达性和可感性,能满足人们亲密交往的需要;而现代化的以单元楼为主的居住方式契合了核心家庭的需要,独立性、封闭性大大增强,但不利于邻里的密切交往,即便是同一小区、同一单元楼栋的邻居,其熟识感也大大降低,互动较少。原本同一村落的街坊邻居在“撤村并居”之后也被分散到不同的小区居住,交往频度显著降低,原有的社会交往网络在一定程度上被打破。
    访谈编号:WJ03
    王女士(社区居民):这些年(社区)人越来越多了。有了商品房小区后很多外地居民来买房子。现在社区里面的住户,陌生面孔太多了,我估计外地人占了一多半吧。人太多啦,互相都不认识,也不怎么来往。搬进来的年轻人都说普通话,我们不太习惯说,也说不来,就交流的比较少嘛。现在住的楼层比较高,邻居们串门不是很方便。即便是以前那些邻居,大家的走动慢慢少了许多,各忙各的,不像以前那样亲密了。平时在外面活动的都是带孙子的老人家,年轻人都出去上班啰。想搞什么活动,也难得搞起来嘛!我不知道别人是怎么想的,但我还是很怀念过去邻里乡亲比较融洽的关系,大家虽然穷一点,但是碰到点事情都互相帮助的,也都很温暖的。现在那种感觉淡薄了很多。谁家有个事,大家都不知道,更不谈帮助了。不知道还能不能回到以前那种状态呢?
    市场经济浪潮中形成的新的生活方式,在一定程度上使居民的人际交往趋于浅表化和功利化。外来居民按照居住形态可分为买房和租房两种类型,而租房是大多数外来居民面对较高房价的理性选择。他们与以“房东”为代表的本地居民之间,是一种从经济交换关系出发形成的社会交往关系,理性和利益是这种社会关系的典型特征,往往缺乏富有温度的情感。这也使得本地居民与外来居民之间容易产生误解和偏见。一方面,部分本地居民倾向于认为“脏乱差”是由于外来居民数量庞大且缺乏卫生素养,挤占了社区公共资源;另一方面,部分外地居民又觉得本地居民“好吃懒做”,缺乏勤奋踏实的人生态度,不具备适应现代生活的能力,只是靠收房租过着“安逸”的生活。其结果是外来居民难以融入社区,两个群体缺乏沟通和理解。
    社区居民“业缘”纽带的消失也导致了社会交往的弱化。传统村落既是生产场所也是生活场所,村民们既是生活伙伴,也是“同事”关系,绝大部分活动都在村落里进行。随着城镇化进程的加速、单位制的解体和非农产业的发展,社区转变为单纯的生活场所,生产和工作场所转移到办公楼、写字楼、商场等地。社区居民工作性质差异明显、工作场所都各不相同,失去了“业缘”纽带,居民之间的交往交流进一步弱化。

    社会构成的复杂化、市场经济的影响、“业缘”纽带的消失共同推动了社区“乡土社会”的解体,居民社会交往呈现短暂性、工具性和浅表化特征,群体间逐渐形成“隐性排斥”态势,青少年在学校度过大部分时光;中青年常年为生计而忙碌于纷繁复杂的工作中;老人们则游走于子女家庭承担起照顾子孙的重任;社区居民的闲暇时间较少,交往频度显著下降,陌生化程度日益增加;不同阶层的居民共同语言较为缺乏。人们的社会交往正在从强调守望相助的熟人社会逐步走向“事不关己高高挂起”的陌生人社会。这样的交往模式也给社区治理带来了难题,社区仿佛仅仅具有生活居所的意义,没有形成亲密无间的邻里关系作为快节奏生活的“减压阀”,更难形成互相理解、和谐交往的生活共同体,社区居民对社区难以形成稳定的融入感、获得感。
    (三)社区文化纽带消失与认同感困境
    城乡结合部社区居民往往处于从农民转变为市民的过程之中,容易出现文化心理适应失调的问题。
    首先,部分居民不适应新的生活方式。在访谈中,我们发现许多“上楼”的居民虽然已经从表面上接受了城市生活方式,但仍然在许多生活习惯和思想观念上存在一些问题和障碍,相当一部分居民一时还难以适应新的生活。部分居民规则意识缺乏,乱扔垃圾、占用公共空间、车辆乱停乱放等现象较为普遍,消防通道被占用的情况也屡见不鲜;在回迁安置小区,一些景观绿地被私自使用,成为一部分居民的菜地。更有甚者,有的小区出现居民私自违规搭建,引发许多矛盾冲突。一些居民处于“被社区化”的困境之中,还没有形成对社区的正确认识,认为社区建设是政府和居委会的事,对社区管理和事务漠不关心,缺乏对社区建设的参与热情。
    其次,城乡文化冲突显现。城乡结合部社区是现代城市文化和传统乡土文化的“短兵相接”之地,充斥着城市与乡村、传统与现代的文化冲突。城市文化以市场经济为内核,崇尚速度、金钱、效率,表现为强势文化;乡土文化以农耕文明为基础,具有稳定、缓慢、强调礼法等特征,处于弱势状态,在步步紧逼的城市文化面前节节退让,毫无招架之力,更被打上“落后”、“跟不上时代”的标签。在快速城镇化进程中,传统文化在现代化进程中遭遇无情侵蚀,传统村落的集体意识土崩瓦解,文化转型艰难。
    访谈编号:MJ02
    李先生(社区居民,曾担任社区干部):生活条件比过去真是好了很多,单元房住上了,天然气也用上了,社区的环境变化也非常大。但是以前村集体总像是我们生活的一个中心,现在好像没有那种感觉了,大家都是各忙各的,生活节奏太快,对于社区和集体没有什么概念。很多人连社区办公楼在哪里都不知道,连社区是什么概念也搞不懂。(社区)人太多之后,物是人非的感觉,也没有形成一个很好的社区氛围。逢年过节,气氛也冷清很多。生活方式现代化了,大家都是只顾自己的小家庭,或者一人拿一个手机在那里耍,很少走出来参加文化活动。
    再次,居民归属感缺乏。费孝通先生的《乡土中国》对传统乡土社会的特点作了归纳。在传统农村,人们依靠血缘和亲缘紧密地联系在一起,形成互助性共同体。这样的共同体中,人情、仁爱成为一种共同的精神纽带,也抚慰着村民们的心灵。然而,这种精神纽带随着社区的变迁、外来居民的大规模进入和城市文化的强势侵蚀而彻底改变。居民之间由于缺乏共同的经历,既不如传统农村那样拥有基于亲缘的情感纽带,也不如成熟的城市社区那样拥有基于服务和参与而形成的社会纽带,居民个体与集体日渐疏离,原子化生存仿佛是一种不可避免的趋势,特别是移动互联网的迅猛发展,使手机成为人体的“新器官”,“躲进小楼成一统”成为主流生活方式,个体生存状态呈现原子化特征,心理容易陷入孤独和迷惘,精神价值容易迷失。
    部分居民不适应新的生活方式、城乡文化冲突、文化纽带消失等问题导致居民对新社区很难产生认同感和归属感,无法形成“自我管理”、“自我服务”的良好治理格局。虽然大部分城乡结合部社区采用了与一般城市社区基本相同的治理结构,但其制度设计并未真正考虑到城乡结合部社区“非城非乡”的特殊情况,使社区“形式大于内容”,制约了社区治理的成效,难以满足社区居民的美好生活愿望。
    四、治理动向:城乡结合部社区治理体系创新
    习近平总书记在参加十二届全国人大二次会议上海代表团的审议时明确指出,“社会治理的重心必须落到城乡社区,社区服务和管理能力强了,社会治理的基础就实了。”这充分说明城乡社区治理是一项“抓基层、蓄底气、管长远”的战略性工程。为进一步改善城乡结合部社区人居环境、构建和谐社会生活共同体,需要通过打造服务到位、交往融洽、心态积极的社区氛围,协调推动社区治理创新。
    (一)构建“微治理”体系,完善社区公共服务
    进一步推动地方政府资源下沉,强化社区主体地位,建立以社区党组织为核心、多元主体共建共治共享的社区治理体系,实现政府治理和社会调节、居民自治的良性互动。具体而言,就是从政府层面提供社区良性治理所需要的制度保障,坚持政府行政功能与社会自治功能互补、政府管理力量与社会参与力量互动的治理格局,推动各个治理主体之间的分工合作,避免政府万能、市场万能和社会万能的误区,充分发挥三者的比较优势,实现对社区公共事务的有效治理。
    构建社区微治理体系。随着社区人口规模的增长,原有治理方式已经不能适应日益增加的管理幅度,住宅小区院落微治理的重要性日益凸显。因此,需进一步推动治理重心下移,从过去的社区—居民小组—居民的治理模式,转变为社区—小区(院落)—居民的治理模式。在组织架构上,推动以基层党组织为引领、业主委员会为主体、院落委员会为辅助的小区“微治理”。新的治理模式,将能更好适应高密度的社区居住形态,为不断改善人居环境和社区秩序打下良好基础,从而增加居民幸福感、安全感。
    构建开放性的公共服务体系。建立适应流动性社会的服务体系是现代社区的基本任务,也是凝聚人心的主要方式。城乡结合部社区的快速发展,促使村落社会的互助性服务功能消解,而新的开放性公共服务体系尚未构建起来。针对外来居民多的特点,建设一站式服务中心,将社区居民的教育、医疗、社保、民政等方面服务整合进来,一窗式受理、一站式办结、一条龙服务、阳光下操作,推动居民社会保险等相关服务的异地办理业务,使外来居民在社区就能享受到便捷的服务,打破群体交往壁垒,促进外来居民融入,提升居民参与意识。
    (二)培育社区“公共性”,推动社区社会融合
    构建“社区公共性”。一个具有稳定性与向心力的社会生活共同体,应当生成对个人行为具有规范与指导意义的集体意识,即社区“公共性”。社区公共性能促使个人产生参与公共事务的内在动力,引导居民关心和参与社区公共事务,从而打破居民之间的隔离状态。因此,要完善社区协商民主,拓宽参与渠道,吸纳社区内多方力量共同参与,形成社区治理人人参与、和谐社区人人共享的新局面。
    打造“线上线下”融合的交流平台,促进居民的社会融合。线上充分发挥新媒体平台的力量,加强社区的微信公众号、微博、QQ群、微信群等建设,推送生动有趣并受广大居民欢迎的社区新闻与活动,力争使每位居民都成为社区新媒体受众,并以此为依托构建网上办事平台,提高居民事务办理效率。线下定期开展关于社区党建、养老服务、健康讲座、少儿培训等贴近居民生活的系列活动,促进不同阶层、不同背景的社区居民交往交流交融,培育良好的社区社会生态。
    发挥社区“草根领袖”与“新乡贤”的作用。“草根领袖”与“新乡贤”主要是指居住在社区的“能人”或各行业先进分子,他们往往个人能力较强,拥有较高的社会声望和丰富的社会资源,要善于利用他们的力量来增进社区公共性,通过组织赋予他们相应的“身份”,如担任院落委员会成员、居民小组长、楼栋长、党小组组长等职务,鼓励他们“在其位、谋其政”,通过自己的号召力把居民团结起来进行社区建设和营造。
    (三)塑造新时代社区精神,构建新的社区文化纽带
    在构建和谐社会生活共同体的过程中,文化是一个极其重要的因素。城乡结合部社区既有文化冲突的矛盾,也有文化融合的机遇。而共同的文化纽带是真正能凝聚人心的力量。只有形成了以践行社会主义核心价值观为指引的、广受居民认同的新时代社区精神,才能重新建立社区文化纽带,从而提升社区居民的认同感和归属感。

    促进城市文化和乡土文化的交流融合。社区文化作为社区中具体可感的“软环境”,其正向发展所形成的社区精神会逐渐成为社区居民彼此识别的符号,最终形成共同的社区记忆与认同。一方面,需要进一步消除城乡差别,促进以工业文明为特征的城市文化与以农耕文明为特征的乡土文化的交融;另一方面,转变城乡文化发展思路,培育地域特色文化,将本土文化与社会主流文化进行有机融合,推动社会主义核心价值观在社区落地生根。
    组织丰富多彩、具有社区地域特色的文体活动。积极组建并扶持由社区居民自发组成的兴趣协会等相关组织,举办春节、中秋节等中国传统佳节文艺晚会等丰富多彩的活动,弘扬中国传统文化;开设“乡愁故事馆”、“公益创投文化项目”等文化载体,丰富社区居民的文化生活,加大高校、企业与社区党支部共建力度,引入外部文化力量,共同打造社区文化氛围,形成凝心聚力的社区文化氛围。
    改变外来居民“社区不是永久家园”的心态,使其积极参与社区建设,最终使社区形成地缘和趣缘的多缘共同体。针对人数众多的外来居民,开展对经济困难家庭帮扶慰问活动,重点关心支持其子女入学教育等方面,增加居民融入感、获得感;加强心理服务体系建设,重点解决弱势群体的心理健康问题,培育自尊自信、理性平和、积极向上的居民心态。通过这些措施,营造较为浓厚的社区氛围,逐步形成新的共同精神纽带,满足社区居民对美好生活的向往。

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