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【2019.03】从专项治理到制度治理——当代中国国家治理变革的实践逻辑与战略选择
2019-08-24 14:30:03 来源:《社会主义研究》2019年第3期 作者:殷冬水 邢轶凡 【 】 浏览:289次 评论:0
    党的十八届三中全会做出了全面深化改革的战略决策,提出了全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,实现国家治理体系和治理能力的现代化。国家治理体系和治理能力的现代化,离不开制度治理的发展和完善。然而,与国家治理任务相比,我国政府的治理资源仍不足,同时在不同政府部门之间分配不均,为加快社会主义现代化建设的进程,在国家治理的过程中存在大量使用专项治理的现象。作为一种治理工具和手段,专项治理被广泛应用于我国政府管理的多个领域。目前,国内学界对专项治理做了大量研究,但对专项治理向制度治理转变缺乏深入系统思考。本文在吸纳现有研究成果的基础上,通过研究专项治理的特征和实践场域,分析专项治理和制度治理之间的冲突,探究专项治理向制度治理转型的方式和方法,为提高国家治理现代化水平提供智力支持。
    一、专项治理:当代中国国家治理的重要政策工具
    专项治理是当代中国国家治理的重要政策工具。众所周知,专项治理也可称为专项行动、专项整治、运动式治理、突击整治、集中整顿。2004年6月23日,刘效仁在《中国青年报》刊登了一篇名为《淮河治污:运动式治理的败笔》的文章,首次使用了“运动式治理”这一概念。然而,此文并没有对“运动式治理”这一概念进行理论阐述,但“运动式治理”这一概念因为能够对中国国家治理的行为做出有说服力的描述和解释,很快被学界所接受。冯志峰认为运动式治理是“由占有一定的政治权力的政治主体如政党、国家、政府或其他统治集团凭借手中掌握政治权力、行政执法职能发动的维护社会稳定和应有的秩序,通过政治动员自上而下地调动本阶级、集团及其他社会成员的积极性和创造性,对某些突发性事件或国内重大的久拖不决的社会疑难问题进行专项治理的一种暴风骤雨式的,有组织、有目的、规模较大的群众参与的重点治理过程”。周雪光认为运动式治理是“(暂时)打断、叫停官僚体制中各就其位、按部就班的常规运作过程,意在替代、突破或整治原有的官僚体制及其常规机制,代以自上而下、政治动员的方式来调动资源、集中各方力量和注意力来完成某一特定任务”。孙培军、丁远朋认为运动式治理是“治理主体运用自身资源,打破常规程序,对社会重大问题或难题进行的运动式专项整治的方式”。基于现有研究,本文认为专项治理是由掌握国家权力的治理主体通过自上而下的动员方式整合资源,超越科层制的组织程序和运作规则来对国内某些重大的突发性事件或影响恶劣的社会问题进行集中整治,维护国家和人民根本利益的一种非长效性政治行动。
    从行政学的角度看,专项治理既是一种治理工具与手段,也是一种不同于制度治理的治理模式,主要具有以下四个主要特征:一是专项治理具有特定性。专项治理经常是我国行政执法机关在特定环境下所采取的行政执法方式,针对社会公共问题中的某一特定事项所进行的治理活动,针对一段时间内社会关注的焦点实行有针对性的治理行为。二是专项治理具有高度集中性。专项治理经常是多个行政部门调动各种公共资源在集中时段内对这一事项进行集中处理,加大对相应行政违法行为的打击力度和密度。三是专项治理具有间歇性。专项治理行动大多是一种“头痛医头”的行政行为,通过疾风骤雨般的执法方式对某一事项进行专项整治后,在下一时段接踵而来的往往是执法力度的弱化,导致已治理的问题死灰复燃,国家再度调动资源来整治。因此,专项治理具有间歇性和周期性的特征。四是专项治理具有临时性和不确定性。许多专项治理都具有突击检查的性质,之前并没有任何征兆,这也使得专项治理让人捉摸不透,具有临时性和不确定性。
    实际上,作为国家治理的一项重要工具,专项治理具有悠久的历史。无论是在苏区时期,还是在延安时期,专项治理都成为中国共产党治理社会的重要工具。新中国成立后,专项治理这一政策工具仍得到延续,原因如下:一是新中国是通过革命和战争建立起来的,革命战争年代所积累起来的局部执政的经验,对中国共产党仍有较大影响;二是刚刚成立的新中国,面临来自西方国家的封锁和竞争,急需实施赶超战略,参与国际社会的竞争;三是新中国新生的政权,需要通过迅速提升治理绩效来兑现承诺,赢得社会各个群体的支持。在此背景下,专项治理的传统得以延续。整体而言,专项治理涵盖国家治理的各个场域。“从治理领域(内容) 和目标取向(形式) 两个视角,可以将专项治理分为四个领域:一是政治意识性运动式治理,以政治教育的形式,以国家、社会进行思想改造为导向的治理活动,如社会主义改造。二是政治行为性运动式治理,以政治行动的形式,以统一政治行为、协调政治关系为导向的治理活动,如政治表态。三是行政意识性运动式治理,以组织学习的形式,以加强组织的思想建设、作风建设为目的的治理活动,如纠正行业不正之风。四是行政行为性运动式治理,以行政控制的形式,以打破行政组织内部的制度、专业、技术壁垒为导向的治理活动,如运动式执法。”在不同历史时期,专项治理有不同表现。改革开放前,专项治理趋于政治领域意识形态灌输的集体行动;改革开放后,专项治理更多是行政领域行为纠偏的集体行动,常见的包括“扫黄打非”和“扫黑除恶”专项治理活动、反腐倡廉专项治理、互联网专项治理、食品安全和卫生专项治理、酒后驾驶专项治理等。
    二、专项治理与中国国家的有效治理
    作为一种政府治理工具,专项治理已经成为各级政府及其行政执法部门完成任务的一种重要手段。在党的相关文件中,随着经济社会发展,有关“专项治理”的使用逐渐变化。从十三大文件中指出“认真开展专项治理”,到十四大文件中的“搞好专项治理”,到十五大文件中强调“开展专项治理”,到十六大文件中指出“组织专项治理”和“加大专项治理力度”,再到十七大文件中强调“深入开展专项治理”,有关对专项治理的使用频次和强调力度逐渐增加,专项治理也从着力于传统的整党整风“党的建设”范畴,走向作为政府政策实践和政策工具使用的范畴。
    “专项治理”中的“专项”一词有着明显的“动员”特征。在革命时期,中国共产党需要发动群众,团结一切可以团结的力量,为赢得革命的胜利积累资源。在社会主义建设时期,动员仍是中国共产党治理国家的重要方式。在改革开放时期,专项治理这种方式仍被延续,在国家治理中发挥了重要作用。总之,在夺取、巩固和建设政权的过程中,动员策略能适应中国的具体国情和中国革命的实际特点,能够迅速整合革命力量为既定目标服务,构成适合特定历史阶段的行之有效的斗争手段。“一些成功的政治动员的策略、途径和方式方法作为经验被运用于政府行政执行过程,成为完成党提出的一系列社会改造和经济发展的任务的重要手段。久而久之,这些政治动员的策略、途径和方式方法在行政执行体制中内固化下来,形成行政执行体制中的一种独特的准政治动员模式,并延续至今。”
    对于专项治理形成的原因,可运用资源依赖理论加以解释。“运动式治理模式其实是国家治理资源不足条件下的理性选择,针对不同领域的个案如‘严打’专项治理分析表明其是国家在‘实用理性’主导下治理资源匮乏时期的理性选择。”也就是国家治理资源的贫乏促使行政部门采取专项治理这种多部门联合,共同集中资源的治理工具。除了资源因素的影响,决策议程和政府间合作状态也是影响运动式治理走向常规化的原因。最后,目前我国正处于国家和社会的转型时期,法律制度仍不健全,经济、社会领域存在着大量的行政违法事件。大量行政违法行为的存在,严重影响了经济秩序的正常运转,极大地损害了社会公众的利益。运动式治理的方式往往比制度治理的方式能在短时间内更为有效地解决问题,因而,这种治理方式成为国家治理的重要政策工具。
    专项治理作为一种简单易操作的治理工具,是在国家基础性权力不足,治理资源有限和分散,政策目标无法有效实现的前提下的理性选择,其具有打击力度大、见效快、社会反响大的作用,从而有助于增进政治合法性,维护政治、经济和社会秩序,创造良好的社会风气,短期内可以避免中央与地方关系权责界限不清和部门间职能交叉而导致的治理不到位,加强了各个部门之间的有效合作,迎合了公共治理的现实需求,提高了政府的工作效率和社会的满意度。例如,“严打”就是一个运动式治理的典型案例,这一案例在某种意义上体现了当代中国国家治理的基本逻辑。作为刑事政策的“严打”,要求依法快速、严厉打击严重的刑事案件。一般而言,“严打”是由中共中央、国务院联合发起的行动,其背景大多都是现有的社会治安形势对现有政治秩序构成了挑战,执政党与政府通过“严打”斗争来打击严重刑事犯罪行为,维护社会稳定,进而为国家发展提供政治保障。
    三、专项治理与制度治理:冲突与张力
    实践表明,专项治理具有很多优势,在国家建设中发挥了重要作用,但从长远来看,专项治理也存在一系列问题,给国家治理能力的提高和社会的发展带来了很大的隐患,不利于国家的长治久安和繁荣发展。
    专项治理存在诸多负面影响。首先,专项治理的作用具有时效性,在经历了疾风骤雨的打击后,行政执法力度又逐渐下降,这容易导致各种违法现象和事件“卷土重来”,无法真正做到根治此类违法事件。在短期内虽会取得立竿见影的执法效果,但从长期来看,专项治理不能从根本上解决问题。例如,就“打黑除恶”而言,想要通过几次有针对性的专项治理就让黑恶势力彻底消失,是不现实的,在打完“黑”和除完“恶”之后,黑恶势力仍有生存空间,往往一段时间后又活动猖獗。从这个意义上,专项治理行动必须反复开展,通过重复的专项治理行动不断解决社会上反复出现的违法问题。这也会使违法者产生侥幸心理,只要躲过实施专项治理的这段时期就可以“高枕无忧”,所以从总体和长远来看,这也让专项治理的效果打了折扣。其次,专项治理会容易产生多头领导的结果,也会降低行政效率。特别是由于其强调以特定事件作为治理导向,临时构成的项目成员受到原有单位和新成立的专项治理领导小组的双重指挥,这会使得专项小组不稳定,参与者的责任往往大于权力,使得权力运行缺少法律的规范和社会的监督。再次,专项治理忽略了政府治理体系和能力的长期建设。每当发生特定事件或者治理能力不足的时候便依赖专项治理来取得短时期成效,也容易让政府出现懒政的现象,沉浸在专项治理取得的成果中,而忽视政府存在治理能力不足的现实,忽略更具稳定性和规范性的制度建设。最后,专项治理更多依靠中央政府,大部分专项治理都是由中央政府发出号令,再层层推进,这也会对基层动员造成很大压力,同时也可能降低地方和基层政府的权威性,使基层治理的积极性不足,难以实现有效化解社会矛盾,造成相关部门责任感的缺失。
    由此可见,专项治理在近年来的我国国家治理中发挥了一定的作用,但在实际运行中也不可避免地会存在“专项治理失灵”的情形。中央层面的“专项治理”通过自上而下的层层推进,形成全国范围的治理运动,可能逐渐导致在各个地区的互相攀比、恶性竞争和层层加码,这完全偏离了中央部门开展“专项治理”的初衷。
    与专项治理相对,制度治理是指在根本和基本制度指导下运用具体制度治理国家和社会的治理范式。中国的制度可以做宏观和微观之分。宏观的制度是指有中国特色的社会主义制度,包括根本政治制度、基本政治制度、经济制度、法律制度。微观的制度特指具体制度,包括支撑基本制度的具体法律法规、规章制度,以及保障基本制度实施的体制机制等。十八届三中全会之后,党和国家对制度治理的认识进一步深入,并指出国家治理体系和治理能力也即是完善国家制度和提高制度执行能力,国家治理的现代化也就是国家治理的制度化、规范化,全面深化改革的目的就是使中国特色社会主义制度更完善。
    相较于专项治理,制度治理可以发挥更深远的作用。首先,制度治理具有非特定性,制度治理并不是“头痛医头,脚痛医脚”的疾风暴雨式的粗暴治理,制度治理是要运用各类制度使国家和社会生活的方方面面都得到秩序的管理,并在每时每刻都受到影响,使政府的治理无处无时不在;其次,制度治理具有均衡性,在各项制度都完备的前提下,中央政府、地方政府和基层政府的权力和职责都很明确,按照法律法规和制度安排进行治理,各个层级的政府中的各个行政部门都会分配到相应的资源,并合理均衡地执行制度,进行管理;再次,制度治理具有持久性,制度治理可以加强制度的执行力,并随着长时期的制度约束和管理,使政府执法人员和群众产生共识,并不会执着于侥幸心理,会产生持久的治理效果,也会让政府治理更有效率并真正提高政府和社会的满意度;最后,制度治理具有确定性和可持续性,制度治理是严格遵从制度安排进行治理的范式,这就规定了制度治理是有规律的,并不是突击性质的行政打击,而是具有明确的行政监督性质。
    由此可见,完善制度治理是党和国家提高治理能力的必经之路。制度是国家治理的常态工具,具有规范性、稳定性等特点。制度规定了人们的活动和行为方式,它设定哪些事情是可以做的,哪些事情是禁止做的。制度在陌生人之间建立起一种可预期的秩序。制度也存在激励性和引导性的特点。制度规定着人的行动方式和选择理念,激励人们遵守正确的行为规范,引导人员和组织做出正确的行为和活动选择。所以制度治理可以提高党和政府的公信力,维护党和政府的权威,维护国家和人民的利益,在充分发挥国家基础性权力的基础上维护国家的稳定和和谐;制度治理也可以使法律法规得到更好的落实,使制度安排更加完善,建立从中央到地方和基层完整的治理体系和机制,改善府际关系,权责更加明确,减少条块摩擦,提高政府治理的执行力;制度治理可以充分调动政府和群众的积极性,动员社会力量加入治理活动之中,使政府与社会、群众的联系更加密切,防微杜渐,使治理程序得到更好的贯彻和执行,减少管制成本,并提高治理的效率,通过对社会全面的监督,维护社会的公平公正;制度治理也可以减少“人治”色彩,更多的遵从法律和制度的要求去完成治理任务和工作,减少违法乱纪事件的出现,形成良好的社会风气,维护社会秩序;制度治理也可以减少政府工作中懒政现象,让行政人员更好的完成本职工作,防止出现想依赖某一个事件取得一蹴而就的成绩,这也给社会中潜藏的违法人员以压力,减少侥幸心理的出现。
    四、迈向制度治理:当代中国国家治理变革的战略选择
    由专项治理迈向制度治理,这既是变革国家治理方式的必然选择,同时也是推进政府转型的重要方面,而政府转型是个复杂的系统工程,简单地说就是调整政府与市场、社会的关系,改革政府管理经济和社会的方式。“而管理方式的改进必须靠引入新的政府工具或现代化公共管理技术来实现。”由专项治理向制度治理转变是衡量政府转型的重要方面。政府转型的实质是发展问题,以国家的发展作为政府转型的最终目标。政府转型不仅要转变政府职能,而且也要转变政府工具。因此,推动制度治理也是国家治理现代化的战略选择。
    (一)推动专项治理向制度治理转型,要提高制度治理对推进国家治理现代化的重要意义的认识
    制度治理相对于专项治理具有多方面的优势,并且也是推进国家治理现代化的重要前提,然而在具体行政层面,许多领导干部和行政人员并未意识到推动治理方式由专项治理转向制度治理的重要性和建设意义。因此,必须要推动领导干部和行政人员意识的转变。
    首先,制度治理能使中国能更好地融入全球化的进程。从全球化的角度来看,中国实行对外开放政策,在获得发展的同时也给中国的政府管理带来了挑战。中国积极参与国际治理和全球事务,但全球治理形成的规则和机制与中国政府管理实行的规则和机制之间存在不相匹配的地方,如市场的开放程度等,在参与国际事务中仍面临话语权不足的问题,因此在逐步适应国际规则的同时,应加快推动政府转型,立足全球视野,积极参与全球治理。因此必须推动政治和经济体制改革,政府治理的方式也是必须变革的重要方面。
    其次,制度治理能使中国政府更好地应对现代化带来的挑战。从现代化的角度来看,迈向现代化的过程中,肯定要根据形势的新变化、新要求,通过适时地推进和深化自身的改革,推进行政体制和政府管理的现代转型,做到“以人为本”的治理,不断满足人民群众对公共产品和公共服务的需求,满足人民对美好生活的需要,这就更要加快治理方式的转变,发挥制度治理的长效优势。
    最后,制度治理能提升中国在国际社会中的国家竞争力。党的十一届三中全会,决定结束“以阶级斗争为纲”,转向以经济建设为中心。从1978年到20世纪90年代中期,政府将治理的重点放在经济领域,追求经济增长的速度和效率,希望通过经济的快速发展来创造更多的物质财富,提高人们的生活水平,改善人们的生活质量。经济发展固然是硬道理,社会公正也是硬道理。经济发展并不必然会导致社会公正和稳定,相反也可能会造成严重的两极分化,使国家和社会出现危机和不稳定,所以政府不能仅仅将合法性建立在经济发展上,更需要全方面和全方位的治理。制度治理的优势可以让人民感受到国家治理能力的多方面提升,使政府不再单纯依赖一段时期内的集中打击治理和口号宣传,而是切实从治理的制度安排入手,全方位多层次进行治理,保障政治、经济和社会秩序的稳定,增强党和国家的权威,增加中国在国际社会中的话语权和国家竞争力。
    (二)推动专项治理向制度治理转型,要为国家治理制度的建设和创新提供政治空间
    首先,在加强制度治理的过程中,要按照现代国家建设的要求加强国家基础制度建设。制度规定了一个国家或组织的总体目标和行为规则与规范,一个现代国家的制度应该是一个完整的体系。现代国家要实现良好治理,必须做好基础制度建设。而现代国家必须进行和完成四大建设:一是法制建设,加强完善法律体系,规定公民权利及其保障原则和国家运行的各项制度,做到有法可依;二是物质建设,包括经济制度建设和技术建设,必须坚持基本经济制度以保障国家经济体系的良性运行,通过技术的进步推进信息网络和通讯体系以及基础设施的建设;三是安全建设,即维护国家安全和社会稳定的强制力量的完善,包括警察和军队的建设,推动国家强制能力的发展;四是制度建设,包括宏观的政治制度建设和中观的国家基础制度建设以及微观的具体制度建设。中国共产党是中国现代化建设的领导核心,完善宏观的政治制度必须要完善党的基本制度体系,坚持人民代表大会制度和政治协商制度,发挥人民代表大会和政协的监督作用,完善政府制度以确保行政体系的效率和活力,明确规划条块网络,权责一致等。完善中观的国家基础制度必须坚持民族区域自治制度,保障民族团结,国家安稳;完善微观的具体制度,比如国家和社会运行相应的政策和规章,提高制度对国家和社会生活的适应性,坚持社会福利制度、就业制度、住房制度、医疗制度、教育制度和社区、社团以及公共服务的社会化制度等。制度建设是国家成长的核心内容,任何一个国家的发展与进步都离不开建立良好的制度。
    其次,在加强制度治理过程中,要为国家治理制度创新提供政治激励和容错机制。治理的发展离不开政治制度的创新。政治制度的创新与变迁需要不断创制新的政治制度来完善政府、市场与社会间的权力分配、制约和平衡,推进治理能力的发展。道格拉斯·诺斯指出,所谓制度创新,是指能使创新者获得追加利益的现存制度的一种变革,包括制度的发明、模仿与演进。之所以会出现制度创新,是因为人们能够预期到创新的净收益大于创新的成本,而在现有的制度框架下这些收益却是无法实现的,唯有通过主动地、人为地改变现有制度中阻碍创新的因素,才能获得未来的收益。同样,国家治理也离不开治理制度的创新,国家和政府必须鼓励制度创新,主动地改变现有制度中阻碍创新的因素。然而创新总是有风险的,制度创新更是机会与挑战并行,甚至正是因为制度创新的挑战巨大,涉及党和国家、政府和人民等多方面的利益,每一次创新都要谨慎,有成功也可能会有失败,这就需要相应的容错机制,这既是为制度创新提供保障,也是对制度创新的鼓励,可以完善试点工作和风险评估的一系列制度安排,为制度创新提供试错和鼓励机制。
    再次,在加强制度治理过程中,要促进国家的一体化来扩散创新的制度。从制度与制度变迁的分析视角来看,制度本身是可以被模仿和学习的,而通过制度的模仿和学习,可以实现制度的变迁与创新。因此,不仅要制度创新,而且要鼓励对创新制度的模仿、学习和扩散。国家一体化对制度扩散具有重要意义,国家一体化的建设过程为制度扩散提供了条件,通过国家基础性权力和强制能力的推进,国家在落实一体化的过程中需要配置各项制度,并确保制度的有效运作,运用现代化的治理思路,注重精细治理和确保制度执行,提高制度效率和执行力。
    最后,在加强制度治理过程中,要加强干部人事制度的改革,将制度建设、创新与执行作为考核干部政绩的重要指标。干部人事制度既是我国国家治理体系的核心组成部分,又是创新国家治理体系、提升国家治理能力的重要制度资源。国家治理体系水平的提高离不开干部人事制度的科学化、民主化、规范化。转变治理方式离不开人的因素,而干部又是制度执行的主体,是制度执行力的实际承担者。政绩是对干部进行考察、评价和任用的标准,所以要改变官僚体制中的弊病就需要干部素质的提高和建立完善的治理政绩评价和考核体系,从而提高制度执行力。而推进制度治理需要干部在实际工作中将制度建设摆在重要位置,因此,需要将制度创新与执行作为考核干部政绩的重要标准,按照科学化、民主化和规范化的要求,以国家治理须推进的基本制度的完善和新制度的创新以及制度的执行为内容,细化多项制度的考核指标,以严格的考核标准来要求干部对制度治理的推进。
    (三)推动专项治理向制度治理转型,要学习和借鉴世界各国制度治理的成功经验
    “他山之石,可以攻玉。”国家虽然存在多种类型,但国家治理问题却是有规律可循,成功的国家治理都要遵循一些基本要求和规范,都有成功的经验和共性可以学习,因此推进制度治理可以借鉴其他国家的成功经验,取长补短,在比较中明确本国治理问题的不足,在相对较短的时间之内,建构一套全新的、完整的制度体系,推动本国治理能力的提高。
    首先,各国政治现代化的经验表明,领导的重视和强有力的支持是推进制度治理的重要条件。推进制度治理离不开中央政府与地方政府的合作与配合,以及各级政府各部门之间的交流与沟通,从而解除不同政府职能部门之间的制度藩篱与条块分割,而完成这些要求都离不开领导人从上而下改革的决心。例如,美国的纽约和芝加哥两大城市在推进大数据治理方面都体现了领导人对改革大数据治理的重视,纽约市长早期提出建立一个共享的数据中心以及部门间数据交换系统的计划,但很快很多人都在法律上、技术上和操作上提出质疑,但在市长强力支持下,这项改革得到不断推进,最终改进政府决策机制和治理方式。
    其次,政府制度治理的发育需要释放社会发展的空间,加强社会制度和组织的建设。例如,新加坡的国家治理方式就是如此,尽管新加坡和中国的疆域的大小和人口的多少相差很大,但两国的发展和国家治理有着基本的相似性:“两国都是强政府的治理模式,即政府的权力较大,在社会经济运行中发挥着重要作用;不同之处是程度上的,即新加坡的政府管得较少,给社会留下了更大的活动空间,人们的社会生活更多是靠法律来规范和保障,由社会自治组织来管理,而中国政府相对来说管得更多,负担也较大。”改革开放推动了中国社会结构转型,新的社会力量和社会组织的生长和发展,并且在国家政治生活中可以听到他们的声音。“一个初生的自发的社会秩序,已经对既存政治秩序构成了重要的政治挑战。”所以必须发挥社会各类组织的作用,给予社会更多的空间,实现国家与社会的良性互动,完善相关法律法规,规范社会组织行为,优化社会组织发展环境,提高社会组织的自主性和公信力,为提高治理能力提供非正式力量。
    最后,为了促进政府制度治理,需要将制度建设与制度落实结合起来。中国目前国家治理的制度很多,但是有些制度的落实情况却不尽人意,因此,新制度的制定和创新必须要与制度的落实和执行相对接。在具体制度方面,要加强顶层设计和宏观思考,强化对制度体系的整体设计和系统协调,加大对制度落实情况的监督和制度实践的细节治理和微观执行,统筹制度的设计与落实,提高制度的执行力与效率。
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