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【2019.06】中国共产党党组制度的沿革、结构与功能
2020-02-16 22:48:15 来源:《社会主义研究》2019年第6期 作者:田桥 【 】 浏览:140次 评论:0

    党组制度是党的重要组织制度和领导制度,也是一项支撑和维系中国共产党治国理政的重要制度。学界关于党组的研究,集中在党组的发展脉络、党组运作、党组制度与相关制度的比较等方面。本文旨在考察中国共产党党组的历史沿革,着重分析党组制度的框架结构,以及党组制度在国家政治生活中发挥的政治功能。
    一、党组制度的历史沿革
    (一)民主革命时期的党团制度
    党组制度渊源可追溯到资本主义国家竞选政党为统一议会党员意志和行动而组成的议会党团。苏维埃成立早期,布尔什维克党为争取多数席位,掌握苏维埃的政治领导权,建立了与代议民主制下的议会党团有着类似运作逻辑的党团制度。俄共(布)执政后,党团作为在苏维埃中贯彻党的意志的载体继续保留并得以强化。
    中国共产党建立之初,以俄共(布)为参照建立组织与制度,其中就包括党团制度。大革命时期,中国共产党建立党团与自身面临的特殊政治环境与历史任务密切相关。为领导工人运动、农民运动的开展,中国共产党尽可能地在工人、农民、妇女等群体中发展党员和团员,通过党团组织实现党对群众组织的领导和对民众的有效动员。第一次国共合作期间,为保持党的独立性并扩大党的影响,中国共产党在以个人名义加入国民党的中共党员中成立党团。1925年1月,党的四大通过的《对于组织问题之决议案》规定:“吾党在国民党及其他有政治性质的重要团体中,应组织党团,从中支配该党和该团体的活动。”此后,1925年10月中央扩大会议、1926年7月中共四届三中全会、1927年4月中共五大通过的《组织问题决议案》都对党团作出了规定,党团的性质、地位和任务不断明确,党团制度的雏形基本形成。1927年6月,中央政治局会议通过的《中国共产觉第三次修正章程决案》单列一章对党团工作进行了规定,党团制度以党章的形式确立下来。1928年党的六大通过的《苏维埃政权的组织问题决议案》规定了党与苏维埃关系、革命政权中党团的设立、党团与党部关系等问题。为总结苏区党团工作经验,指导党团工作,中央组织局在1934年3月制定了《苏区党团组织与工作条例》。这是党内第一部关于党团的规章。党团制度的建立和完善,为党在土地革命战争时期领导苏维埃政权、在抗日战争时期领导陕甘宁边区“三三制”政权提供了有效的组织机制。1945年党的七大改设党团为党组。七大党章第九章“党外组织中的党组”规定了党组设立范围、党组任务、党组成员、党组与党委关系等内容。从党团到党组的名称变化,反映出新民主主义革命时期党团制度的重大发展。一是组织性质更加清晰,早期的党团由党员与团员合组而成,而党组的成员只能是党员;为避免党组与党支部发生组织混同,党组的设立条件更为严格,党外组织中超过三名党员即设立党团,变为非党组织的领导机关中负责工作的党员三人以上即成立党组。二是功能定位更为明确,党组干事会及书记的产生方式由“党团选举”改为“党委指定”,党组不再承担选举和发展党员的工作,而是集中精力发挥领导非党组织、团结和影响党外人士和群众的功能。三是领导体制更为顺畅,早期党团接受同级党部的横向领导和上级党团的垂直领导,双重领导体制改变后,党组受党委的单一领导。
    (二)社会主义革命和建设时期党组的设立与调整
    中国人民政治协商会议选举产生的中央人民政府是民主联合政府,担任政权机关领导职务的民主党派和无党派人士占有相当比例。对于刚刚取得全国执政地位的中国共产党而言,如何处理好共产党与民主党派的关系、党与国家政权之间的关系,既有效领导国家、贯彻党的意志和纲领,又避免直接向政权系统下达命令,是需要妥善处理的重要问题。因此,民主革命时期的党组制度沿用了下来,成为党在新中国成立初期领导国家政权工作的重要制度。
    1949年11月出台的《关于在中央人民政府内设立中国共产党党组的决定》要求“政务院成立党组。最高人民法院及最高人民检察署成立联合党组”,“均分别直属于中央政治局领导”。政务院党组系统分为三个层次:政务院党组干事会—分党组干事会—党组小组。这三层党组存在上下级的领导关系,党中央通过政务院党组干事会领导政府工作。1953年3月,为加强和落实党中央对政府工作的领导,中央进一步要求建立政府系统各部门党组向中央请示报告的制度,撤销由“政务院党组干事会”改组而成的“中央人民政府党组干事会”,中央人民政府各部门的党组工作直接接受中共中央领导。这一改革后,政务院工作中的重大事项要经过党组小组、分党组干事会两层党组系统向党中央请示报告,新中国成立之初党对政府工作领导弱化的局面明显改变。
    在社会主义革命和建设时期,随着党的领导体制和国家政治体制的变革,党组的设立与运作经历了较为复杂的调整过程。根据1954年宪法确立的政治体制,政务院分党组被撤销,国务院机关党组、全国人大常委会机关党组、文联科协等人民团体党组相继设立。后来随着党内政治生活趋向不正常,以党代政和权力过分集中的现象逐渐加剧,党组功能发挥的空间愈来愈少。“文革”期间,党委制和党组制被“革命委员会”体制所替代,九大党章和十大党章删除了党组的相关条款,党组退出了政治生活舞台。

    (三)改革开放后党组制度的恢复与发展
    1977年党的十一大决定整顿和建设包括党组在内的党的各级领导班子,恢复委员制基础上的集体领导制度,重新将党组条款写入党章。之后,党中央陆续发布了关于国家机关、人民团体改设或建立党组的通知,党组工作重新步入正轨。1982年十二大党章恢复“党组”一章,明确了党组设立范围是“中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织或其他非党组织的领导机关”,在八大党章的基础上增加了“设立党组性质的党委”的内容。十二大后,党组制度的发展集中体现在调整设立范围与扩增权责两方面。
    随着党政组织制度的恢复重建,如何推进党和国家领导制度改革成为以邓小平为核心的党的第二代中央领导集体着力思考和解决的重要问题。按照党的十三大关于党政分开的要求,党中央决定撤销政府、法院、检察院、经济组织和文化组织中设立的党组,十三大党章将党组设立范围修改为“中央和地方各级人民代表大会、政治协商会议、人民团体和其他非党组织的经选举产生的领导机关”。事实上,片面强调党政分开、撤销党组,不仅削弱了党的领导,也影响了政府工作的有效运转。党的十三届四中全会召开后,党中央对以党政关系为核心的政治体制改革形成了新的共识,为加强和改善党的领导,调整了改革思路,并要求已撤销党组的国家机关和经济文化组织重新成立党组。十四大党章恢复了十二大党章的规定,丰富了党组权责条款,增写了“讨论和决定本部门的重大问题和指导直属单位党组织的工作”等内容。
    党的十六大对党组的性质定位作出重大调整,党组由单位的政治核心转变为领导核心。十六大党章增加“发挥领导核心作用”“做好干部管理工作”等规定,强化了党组的干部录用和组织领导功能,巩固和提升了党组的领导地位。十六大党章党组条款的范式结构和内容表述,十七大、十八大党章相沿未改。这一时期围绕改进党组工作方式方法进行了很多有效的实践探索,但尚未上升为法规制度。
    (四)新时代党组制度的完善
    十八大以来,以习近平同志为核心的党中央坚持依规治党,重视通过建立健全党内法规制度体系来完善党的组织工作和领导工作。关于党组的党内法规包括,2015年5月中央政治局审议通过的《中国共产党党组工作条例(试行)》(以下简称《条例(试行)》),2018年12月中办印发的《党组讨论和决定党员处分事项工作程序规定(试行)》,以及诸多相关性法规。《条例(试行)》的制定过程以党章为根本遵循,传承党在革命、建设和改革历程中积累的党组(党团)建设历史经验,总结提炼十八大以来强化党组建设的成功经验,对一些分散交叉的党组相关的规范性文件进行整合提升,形成专门性法规。十九大党章吸收了《条例(试行)》关于党组权责、任务规定的新内容,增加了“加强对本单位党的建设的领导,履行全面从严治党责任”“领导机关和直属单位党组织的工作”等表述,明确了党组管党治党的政治责任。历届党章党组条款的增减、修改与完善是党组制度变迁的缩影。回顾这一过程,从党内文件到党章规定,再到出台《条例(试行)》等专门性法规,中国共产党党组的运作逐步进入制度化规范化程序化的轨道。
    《条例(试行)》出台后,党中央对完善党组制度、强化党组政治功能、加强党组建设提出一系列新要求,新制定的党内法规进一步充实了党组职责。根据党组工作新的形势和任务,2019年3月,中央政治局审议修订了《中国共产党党组工作条例》(以下简称《党组条例》)。在规范党组设立方面,《党组条例》更为具体地规定了应当设立、可以设立、不设立党组的情形,细化了机关党组、分党组以及党委性质党组设立的条件标准;在党组职责方面,增加了党组讨论决定的重大事项,完善了党组对本单位业务工作和党的建设的领导责任;在组织原则方面,把落实“两个维护”作为党组工作的首要政治原则,进一步调整了党组领导关系。修订后的《党组条例》体现了十九大以来党组工作的理论、实践和制度创新的成果,为解决党组设立和运用中的实际问题、加强和改进党组工作提供了更为有效的制度保障。
    《党组条例》作为党组的基础主干法规,规定了党组工作各环节的基本原则和运行规则,但在某些条款上仅作出了概括性指示,需要参照或援引其他党内法规来明确该规则的具体内容。例如,党组制定规范性文件并备案,应当分别参照《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》;无论是指定党组成员还是党组决定人事任免事项,都应按《党政领导干部选拔任用工作条例》执行,党组的机构设立与人事制度密不可分。又如,《中国共产党巡视工作条例》规定了党组开展巡视巡察工作的基本规范;《中国共产党问责条例》规定了对党组和党组成员问责的主体、方式、程序等内容,党组的责任追究以党内问责制度为依据;党组开展统一战线工作的具体职责规定于《中国共产党统一战线工作条例(试行)》;党组履行单位党组织(党支部)建设的主体责任,规定于《中国共产党支部工作条例(试行)》;党组进行理论学习的内容形式、管理考核等要求,规定于《中国共产党党委(党组)理论学习中心组学习规则》,等等。之所以诸多党内法规涉及党组工作,是因为党组作为单位的政治核心、组织核心和领导核心,其工作范围涵盖了组织宣传、统一战线、纪检监督等多个领域。由此可见,党组工作的规范运行,需要建立在《党组条例》与各项党内法规之间协调统一的基础上,并完善相应的配套制度。
    一段时间以来,党组制度建设滞后于实践进程,党章党组条款缺乏配套的党内法规,更无法落实到党组工作规则的层面。《党组条例》实施后,省委实施《党组条例》细则、国务院部门党组(党委)工作规则接连出台,由此,初步构建起以党章为根本、以《党组条例》为核心、以党组专项工作程序规定为基础、以相关领域党内法规为补充、以若干《<党组条例>实施细则》和《部门党组工作规则》为支撑的党组工作规范体系。这一规范体系作为党组制度的党规表现形式,其内部不同位阶、不同效力的党组法规相互衔接,构建起了党组制度的基本框架,也构成了党内法规制度体系的重要组成部分。
    二、党组制度的框架结构
    以《党组条例》为基础考察党组工作的主体、对象、权责、任务、程序、方式等要素范畴,其政治运行过程在制度轨道上表现为党组的设置机制、领导体制、权责机制、议事决策机制和监督约束机制,这些党组运行机制集中展现了党组工作的全貌,构成了党组制度的基本框架结构。
    (一)党组设置机制
    党组设置机制主要考虑在什么层次、依据何种原则和程序设立党组机构的问题,主要内容包括党组的班子结构配备、党组成员数量、党组成员任职资格与方式等。《党组条例》以专章明确党组设立条件、统一党组设立范围、规范党组设立审批程序,是党组设置机制的重要法规依据。
    “党委审批决定”是党组设立、变更及撤销程序中的核心环节。“党组的设立,应当由党中央或者本级地方党委审批。有关管委会的工作部门设立党组,由本级党委授权管委会党工委审批。”这表明党组不是经党员大会或党员代表大会选举产生,而是由党委授权设立。与此对应,党组成员一般由批准设立党组的党组织决定。这种授权关系决定了党委与党组是上下级领导关系。
    “党组是党在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中设立的领导机构,在本单位发挥领导作用。”这一条款高度概括了党组的设立范围和性质。党组的类型还包括党组性质党委。对下属单位实行集中统一领导、根据中央授权对相关单位实行集中统一领导、对下级单位实行垂直管理的国家工作部门,以及金融监管机构、中管金融企业,设立的党委属于党组性质的党委,是党组的特殊形式。
    (二)党组领导体制
    党组领导体制是关于党组与批准其设立的党组织之间、党组与机关党组或下属单位分党组之间、党组与机关和直属单位党组织之间建立的组织领导关系及其制度支撑的规范机制。
    其一,党组服从批准其设立的党组织领导,“执行党中央决策部署以及上级党组织决定”。请示报告制度是保证党组贯彻落实党中央路线方针政策和上级党组织决定的重要制度。随着依规治党的推进,重大问题事前请示和事后报告、专题报告、年度综合报告等规定,在具体的政治实践中不断细化和完善,党组定期向批准其设立的党组织的请示报告工作逐步实现常态化。其二,机关党组、下属单位分党组接受批准其设立的党委(组织部)和单位党组的双重领导,实行双重领导的单位党组接受上级单位党组和批准其设立的党委的双重领导。党委的领导是从组织、人事到运行、监督在内的全面领导,单位党组的领导集中于机关党组或分党组的履责过程。这种非对称性的双重领导体制,有利于保障单位业务工作的相对独立性,也有助于在减轻事务性领导压力的前提下实现本级地方党委的统一领导。其三,在“党组—机关(直属单位)党组织—机关工委”的组织架构中,机关和直属单位党组织受党组和机关工委的双重领导。其领导关系是:党组“支持配合党的机关工委对本单位党的工作的统一领导,自觉接受党的机关工委对其履行机关党建主体责任的指导督促”。
    (三)党组权责定位机制
    优化党组工作制度及其运行,需要合理构建党组与其他党组织之间的领导体制,也需要在组织内部科学配置党组的权力和职责。党组权责集中体现在单位业务工作和党建工作两方面。
    一是党组领导单位业务工作。党组对单位重大改革事项、重要人事任免、重大项目安排、大额资金使用、大额资产处理有决定权,还有权决定业务工作发展战略和重大部署,以及内部机构设置、职能配置、人员编制、考核奖惩、审计、巡视巡察、督查检查等方面的重大事项。总之,党组通过政治上、组织上、思想上的领导,起到把控政治方向、管好发展大局、保障党中央和上级党组织决策部署在单位工作中贯彻落实的重要作用。同时,党组要将贯彻落实党中央和上级党组织决策部署和结合本单位实际创造性开展工作进行紧密结合。针对如何妥善处理党组权力与单位常规性的行政事务的关系,《党组条例》规定“实现党组发挥领导作用与本单位领导班子依法依章程履行职责相统一”。因此,党组的权力必须在宪法法律、党内法规的框架内运行,同时党组权力的行使也应符合单位规章制度的要求。例如,国有企业党组讨论和决定重大事项时,应当与公司法、企业国有资产法等法律法规相一致,并与公司章程相衔接。
    二是党组领导单位党的建设工作。党建工作与单位业务工作并不矛盾,党组有责任将二者共同谋划部署,不可偏废,要以党建促发展,把党组的理论先进、组织统一等政治优势转化为单位发展优势,把单位良好的政治生态转化为良好的业务工作环境。党组履行全面从严治党责任,包括加强本单位党的政治建设、党员干部队伍建设、作风建设、纪律建设,加强对本单位意识形态和思想政治教育工作、党风廉政建设与反腐败工作、统战工作和群团工作的领导。党组实行党建工作责任制,党组对本单位党建全面负责,党组书记是党建第一责任人,其他党组成员履行分工范围内的党建责任。
    能否处理好党组与纪检监察组的关系,直接影响到一个单位党风廉政建设和反腐败工作的成效。派驻机构依托驻在单位,党组的支持是纪检监察组落实监督责任的必要条件。对于综合派驻机构而言,由于监督面广、监督距离远,党组的支持显得更为重要。因此,党组应加强纪律建设,“履行党风廉政建设主体责任,支持纪检监察机关履行监督责任”。优化纪检监察组与党组的职权配置,要充分发挥纪检组的党内专责监督力量、督促党组担负起主体责任,关键在于“建立定期会商、重要情况通报、线索联合排查、联合监督执纪等机制”,形成党组与纪检监察组同向发力、协作互动的工作格局。
    理论学习和民主生活会是党组开展党内政治生活的重要方式。党组中心组定期进行主题性的理论学习,是加强党组领导班子思想政治建设,提高领导干部的理论素养和领导能力的重要路径。党组领导班子成员有义务执行双重组织生活制度,既要参加党组领导班子的民主生活会,又要以普通党员身份参加所在党支部或党小组的组织生活会。
    (四)党组议事决策机制
    《党组条例》多项条款围绕党组集体领导制度、党组会议等事项进行了规定,是党组议事决策机制的重要依据。党组以民主集中制为组织原则,集体领导是民主集中制运行效果的重要表现形式和评判标准。这要求党组领导班子强化全局观念,共同维护集体领导权威和领导集体团结,党组成员须坚决执行集体决定、党组成员个人意见应符合集体决定精神、党组名义的讲话和报告须经集体讨论审定。相反,如果党组领导班子独断专行、各行其是,必然产生组织涣散、纪律松弛、作风懒散等问题,影响党组的领导能力和领导权威。
    党组议事决策坚持“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则。集体领导是党组的最高领导原则,党组决策由党组成员集体讨论决定,按照少数服从多数原则进行表决,形成决议,实现民主决策。党组重大决策应当在充分酝酿、协商和讨论的基础上,进行决策咨询,严格评估审查,以保证决策的科学性。党组的议题范围应当实行清单管理制,即结合部门实际情况建立议决事项目录。
    “会议决定”是党组议事决策的必经程序,党组会议是落实集体领导制度的主要平台。会议召开频次、会议议题的提出与确定、会议参加人数、会议组织程序、会议表决方式、会议记录及存档等事项,是党组会议制度的重要内容。党组会议制度的规范健全,有利于区分集体决策中的具体责任,为事后追责问责留下记录和材料。最后,为保证集体决策的有效执行,需要建立健全党组决策执行的督查、评估和反馈机制,“党组应当督促推动本单位领导班子依法依章程及时全面落实党组决策。党组成员应当在职责范围内认真抓好党组决策贯彻落实”。
    (五)党组监督约束机制
    党组的议事决策机制是从权力运行的正面为党组议事决策设定轨道,党组工作约束机制则是从权力监督的侧面明晰党组领导权的边界,从问责的角度明确党组权力越轨的政治责任。
    党组工作的规范运作以完善的监督制约机制为基础。党组对批准其设立的党组织负责并受其监督。加强对党组权力运行的监督制约,需要建立批准其设立的党组织派员列席党组会议制度、党组及其成员履职考核制度,完善对党组请示报告的审批制度、党组书记述责述廉制度。此外,来自纪委、派驻机构、巡视组、单位基层党组织和党员群众的监督,对规范党组权力的运行也具有重要意义。
    事后监督可以对党组及其成员的违规行为进行惩戒,维护党规权威。追责问责制度是党组约束机制的重要组成部分。《党组条例》明确了对党组及其成员进行问责的基本情形,这些情形主要对应党组的业务领导责任和从严治党责任,以及党组权力的授予、行使和运行效果。区分党组成员的责任类型,确立重大决策失误的终身责任追究制,目的就是要倒逼党组成员树立任期负责乃至终身负责的责任意识。《党组条例》还规定了党组成员违反条例的处罚种类,这为单位结合自身实际制定惩处条款提供了参照。对党组成员的党内政治问责,需要与追究党纪政纪责任、法律责任相衔接、相协调。
    三、党组制度的政治功能
    党组制度主要承担两大政治功能,一是党组角色本身蕴含的党的组织嵌入功能,通过嵌入国家机构、非党组织,在领导范围上实现党的领导全覆盖;二是党的意志的创造性转化与输出功能,使党的方针政策在党组嵌入的组织、单位得到有效贯彻和执行,在领导效能上实现党的领导与非党组织依法依章程运行相统一。
    (一)组织嵌入:实现党的领导全覆盖
    第一,党组是中国共产党执政和领导国家政权的重要载体。在我国政治生活中,中国共产党是国家政权和中国特色社会主义事业的领导核心。这一事实写入了党章,也得到了宪法的确认。“党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。”习近平的这一重要论断表明,中国共产党领导国家和社会各方面事务,国家政治生活中不存在可以撇开党的领导的真空地带。换言之,只有使党的领导覆盖经济社会发展、内政外交国防等各个领域,党的领导核心地位才能不停留于文本宣言,而是切实地表现为国家的最高政治领导力量。这也是中国共产党成为中华民族伟大复兴的“主心骨”和“领路人”的前提。

    “在党的领导下,只有党政分工、没有党政分开。”这是根植于中国的历史文化传统和治理实践的最大政治现实。形成规范的党政关系,既要坚持党的领导地位,也要使党善于领导。在党与国家政权的关系问题上,坚持党对国家权力机关、行政机关、监察机关、审判机关和检察机关的领导是中国社会主义政治发展道路的根本原则。中国共产党对国家的领导必须通过党的执政行为来实现,即通过国家政权机关实施对国家和社会的领导。具体来说,就是使国家机关贯彻实施党的方针路线政策,或是把党的意志经过法定程序上升为国家法律制度。前一种领导路径依托于党组制度,后一种领导路径中使党的主张转化为国家意志,也需要充分发挥全国人大常委会党组的领导作用。
    党组是党组织进入国家权力结构的不可或缺的组织载体,正如列宁所说,“作为执政党,我们不能不把苏维埃的‘上层’和党的‘上层’融为一体,现在是这样,将来也是这样”。党组实现了这一要求,它作为党的一种组织形态嵌入并运行于国家机构,实现党与国家政权领导层的身份同构,党组成员兼具党的干部和国家机关领导干部的双重身份。在党组制度下,党经过政权领导机关中负责工作的党员,把党的主张和决策转变成国家机关政令并付诸实施,实现党对国家政权的领导,从而避免党直接对政权机关发号施令、造成以党代政的局面。
    第二,党组也是中国共产党对社会、经济、文化组织等非党组织实施领导的重要载体。在新的时代条件下,以习近平同志为核心的党中央对党的领导这一问题作出了更为明确的回答,旗帜鲜明地强调“坚持党对一切工作的领导”“坚持和加强党的全面领导”,在坚持和完善党对国家政权机关的领导以外,更加注重党对国有企业的领导,更加注重党对人民政协工作、人民团体工作的领导,更加注重党对全国性的重要社会组织、文化组织的领导。党中央强化党组在同级组织中的领导地位、重视运用党组这一组织形式对非党组织实施领导,具体表现在以下几个方面。
    其一,中国共产党的领导是“人民政协这一制度安排和政治组织最本质的特征”,发挥各级政协党组的领导核心作用是党领导人民政协工作的集中体现。2018年10月出台的《关于加强新时代人民政协党的建设工作的若干意见》要求,各级政协党组要全面肩负起实现党对政协工作领导的政治责任,坚持以党的建设统领人民政协工作,加强政协党组对机关党组和专门委员会党组的领导,完善人民政协中党的组织体系。
    其二,保障政府直属事业单位党组领导核心作用的充分发挥,是稳步推进事业单位改革的基本要求。党的十九届三中全会指出:“全面加强事业单位党的建设,完善事业单位党的领导体制和工作机制。”全面推进承担行政职能的直属事业单位改革,实施公共服务类的直属事业单位改革,要求事业单位党组落实党建工作领导责任制,落实党管干部这一事业单位领导人员管理的首要原则,发挥好把握政治方向、谋划单位改革发展大局的领导核心作用。
    其三,坚持党的领导、加强党的建设,是国有企业的独特政治优势。新形势下加强和改进党对国企的领导,总的要求是“充分发挥党组领导核心作用、党委政治核心作用、基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用”,明确国有企业党组(党委)在公司法人治理结构中的法定地位,实现党的领导和公司治理的有机统一。《党组条例》等法规围绕这一要求完善了国企党组的规定。中管国有重要骨干企业和中管金融企业设立了党组,央企党组工作的改进,有助于加强和改善党对央企的领导,促进央企的持续健康发展,从而为党执政兴国和中国特色社会主义建设提供坚实物质基础。

    其四,坚持党对群团工作的统一领导是做好群团工作的根本保证。加强和改进新形势下党的群团工作,要明确各级党委对群团工作的领导责任,完善党委领导群团组织的制度,健全工会、妇联、工商联等人民团体的党组领导体制,形成强有力的群团组织领导体系。“群团组织中的党组要充分发挥领导核心作用”,保持和增强群团组织的政治性、先进性、群众性,不断提高党在群团组织中的政治领导力、思想引领力、群众组织力和社会号召力。
    其五,新型经济组织和社会组织是党的群众工作的重要阵地,巩固这一阵地,就要推进社会组织的党组织建设,发挥好社会组织党组的领导核心作用。随着经济社会的快速发展,各类非公有制经济组织、社会组织大量涌现,在过去一段时间,党组织覆盖不到、覆盖不全的问题较为明显。十八大以来,党中央出台了《关于加强社会组织党的建设工作的意见(试行)》,加快在社会组织中建立健全党的组织机构,以扩大党的组织覆盖率、增强党的群众基础,并批准在重要的经济组织、社会组织和文化组织的领导机关中设立党组,将一些社会组织党委(政治核心)改设为党组,使其成为执行党的决定、团结动员群众、领导基层治理的领导核心。
    (二)意志输出:实现党的领导与非党组织依法履职相统一
    党组为实现党的领导与非党组织依法依章程运行的有机统一提供了组织载体。在“党委—党组—国家机关(非党组织)”的架构中,党组根据党的意志,并结合单位实际创造性发挥领导作用的具体机制包括三个方面:一是政治上的领导,党组通过理论学习机制服从和贯彻党的决定,对所在单位的重要工作作出决定或提出指导意见,通过法定、民主的程序和有效途径,引导单位领导班子的其他组成人员接受党的主张和党组的决定或意见,把党的主张和政策转化为整个单位领导班子的决定,转化为政策法令;二是思想上的领导,党组成员通过动员与影响机制,把党的意志传输到民主党派党员、无党派人士与群众中间,使其认同和接受,进而转化成他们的自觉行动,转化为集体共识;三是组织上的领导,党组使党委推荐的人选通过相应程序成为单位的领导人员,同时积极把单位的先进分子、优秀代表吸纳到党组织。
    党对国家机构、非党组织的领导,大量经常性工作是由党组承担的,党的意志的输出、政策的落实离不开党组的高效执行力。而党组有效运转的关键在于实现党组发挥领导作用与单位行政领导班子依法履职相统一。这要求厘清党组权责,构建权责分明的决策和问责机制,实现党政领导班子无缝衔接、各负其责、协调运转,理顺党组会议与单位负责人办公会议、党政联席会议的关系,协调好党组制与行政领导人负责制、国企厂长(经理)负责制的关系。十八大以来,党中央不断推进党组理论创新与法规建设,为实现党组的规范有效运作提供了制度支撑。党组是落实党委制度和党管干部制度的重要载体,党组制度在中国共产党的领导制度体系中处于关键环节。因而党组制度的完善,对优化党的领导制度体系、提高党的领导水平具有重要意义。
    在党组规范运作中,实现党的领导与非党组织依法依章程运行相统一的过程,也是实现党的领导充分融入国家治理体系的过程。习近平指出,“国家治理体系是由众多子系统构成的复杂系统,这个系统的核心是中国共产党”,“在国家治理体系的大棋局中,党中央是坐镇中军帐的‘帅’,车马炮各展其长,一盘棋大局分明”。这表明,党对一切重大工作实施领导与国家治理体系的众多子系统在相应的行业、领域发挥重要作用是一致的。一方面,在宏观的国家事务治理上,既充分发挥众多子系统实施常规性、专业性事务管理的重要职能,同时针对涉及面广、影响力大或者需要在短时间内解决的重大事项,又充分发挥党委总揽全局、协调各方的作用,形成跨部门的协同治理。另一方面,具体到微观组织,这种一致性又体现在,既坚持党对国家政权机关、统一战线组织、群团组织、企事业单位的领导,又“支持和保证人大、政府、政协、法院、检察院、人民团体等依法依章程独立负责、协调一致地开展工作”。
    在中国特色社会主义国家治理体系中,嵌入国家结构、非党组织的各级党组贯彻实施党的决策部署,国家、社会、市场领域的多元治理主体在党的统一领导下各展其长,国家各方面事务得到有效治理,社会有序运转。通过党组这一载体,中国共产党对身处不同行业、领域的社会民众进行动员和再组织,为建设社会主义现代化强国和实现民族复兴凝聚强大合力。在此意义上,党组制度成为一项支撑和维系中国共产党治国理政的重要制度。

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