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【2020.05】新时代党建引领基层治理面临的现实困境及其化解路径——以社会资本为分析视角
2020-11-13 15:58:05 来源:《社会主义研究》2020年第5期 作者:潘博 王立峰 【 】 浏览:140次 评论:0
       一、问题的提出
       习近平总书记指出,要创新社会治理体制,把资源、服务、管理放到基层,把基层治理同基层党建结合起来。基层党组织应当以“党建引领”为轴心,积极提升基层治理实效。当前,部分基层党组织在基层治理中依然存在动员能力不足、难以应对复杂治理情境乃至政治功能弱化等问题,实现以党建有效引领基层治理的目标可谓任重道远。如何更为有效地提升党建引领基层治理的实效,成为学术界亟待回应的现实命题。
       当前,“党建引领基层社会治理可行路径”这一命题的相关研究主要聚焦于以下方面:第一,通过政党的整合功能实现基层社会的再组织化,以此提升基层治理的有效性。卢爱国、陈洪江从政党内部整合、社区社会整合、基层行政整合和异度空间整合四个方面构建了以党建推动和谐社会建设的可行路径;孙柏瑛和邓顺平则认为,组织嵌入、体制吸纳和价值引领等政党整合机制是中国共产党引领基层治理的有效方式。第二,强调以政党服务功能为核心引领基层治理,聚焦于以发挥基层党组织服务功能来提升基层社会的治理绩效。蒋源认为,基层党组织可以通过对社会资源的吸收与整合来达成推动社会建设、扩大执政基础和扩充服务资源等目标,并依托广州开发区的“三自管理”案例阐释了“吸纳式服务”的具体落实路径;刘伟则在阐释“服务引领制”内核的基础上,将“推动政党去官僚化”和“激发党员群体服务社会作用”归纳为“服务引领制”的实现路径。第三,将基层党组织视为基层治理的重要主体之一,围绕“协同”这一核心理念构建党建引领基层治理的可行路径。黄意武指出,应从发挥社区党委领导核心作用、完善社区协商制度体系、促进协商平台建设、推进群众工作建设和营造和谐社区氛围几方面构建引领路径;叶敏在阐述共建共治共享治理格局中党建引领的必要性逻辑的基础上,从价值与行动倡导、政治与资源整合、利益与组织协调三方面归纳了发挥党建引领作用的可行路径。
       从既有文献来看,相关研究虽不乏真知灼见,但其多从制度规定、价值引导和组织活动等维度展开,缺乏对社会治理中非正式网络以及信任、互惠、合作等社会资本的关注。具体而言,良好的基层治理是多元主体围绕共同利益的协同共治,需要社区中党政机关、社会组织和社区居民等治理主体的共同合作。社会资本是社会治理的基础,是社区治理的关键资源之一,其能够通过非正式的社会网络发挥作用,动员城乡社区居民参与到社会治理当中,从而通过推动多方合作来提升基层治理实效。然而,在后单位时代,基层社会普遍存在“去组织化”趋势,进而产生众多“原子化个体”,其在社区生活中的社交联系和公共参与均有所减弱。此外,在基层场域的非正式网络中,传统的熟人社会特征逐渐淡化,而与市场经济相适应的契约、互惠和诚信等现代道德规范尚未建立。上述现状导致部分城乡社区中社会资本存量较少,各方治理主体之间和治理主体内部很难形成合作关系,导致治理成效不佳。

       在社会资本匮乏的现实情境下,基层党组织是基层场域中唯一能够以领导核心地位整合、动员各类社会资本,且自身具备强大的政治、组织、文化等资源来供给社会资本的治理主体。其中,整合是指将不同类型的社会资本进行统合,以优化社会资本结构;动员是指通过行动主体在社会网络中的互动,使社会网络资源得到激活,最终转化为社会资本;而供给则是指特定主体成为社会资本的来源,将自身资源直接转化为某种社会资本。三者相辅相成,共同构成了以党建引领提升社会资本存量的作用路径。基层党组织应当充分自身优势,通过整合、动员社会资本资源和强化自身社会资本供给来提升基层场域中的社会资本存量,以此激发基层民众和社会组织参与的内生动力,使基层形成共建共治共享的良好治理格局(参见图1)。在此过程中,基层党组织强化了自身在基层治理中的核心地位,有利于推动基层党组织“嵌入”与基层治理绩效形成相互推进的良性循环,从而使社会资本的整合、动员和供给构成了“党建引领”作用的着力点。既有研究虽从不同维度构建了党建引领社会治理的可行路径,但未能聚焦于基层党建在提升社会资本存量的角色定位和作用,缺乏关于基层党组织通过将各方治理主体“再组织化”来提升引领实效的专门性探讨。鉴于此,本文基于社会资本视角,阐述整合、动员和供给社会资本在党建引领基层治理中的重要意义,剖析“党建引领”面临的现实困境,并构建提升党建引领基层社会治理实效的有效路径,以期为新时代基层党建和基层治理工作提供理论借鉴。

       二、社会资本:推进党建引领基层治理的着力点

       自布迪厄系统阐述社会资本的特性与影响伊始,社会资本逐渐被广泛应用于社会科学研究之中。帕特南则首次将社会资本概念引入政治与行政领域。帕特南认为,“社会资本是指社会组织的特征,诸如信任、规范以及网络,它们能够通过促进合作行为来提高社会效率。”该理论虽然是西方社会实践的产物,但由于其准确归纳出人类社会结构中行动者间合作性的互动模式,具有跨越文化背景的借鉴意义。如国内学者周红云基于对社会资本研究的梳理和检视指出,社会资本概念和社会资本分析框架为我们更充分认识社会发展的内在原因提供了一个新的角度;很多国内学者也将帕特南关于社会资本的经典定义和分析框架应用于当代中国社会治理的研究之中。由此观之,帕特南的社会资本理论能够很好地用来解释中国社会治理中的现实问题。因中国治理情境的特殊性,社会资本理论的运用体现了很强的地方性知识的特性,进而呈现出有别于西方的理论视域。
       基于帕特南的定义,社会资本主要由社会信任、社会规范和参与网络三大要素构成。其中,社会信任是维持社会秩序、社会控制、表达与维护团结的社会机制,有助于行动者消减社会交往中的易变性和不确定性;社会规范是人类增加社会结果可预测性的努力的结果,规定了什么样的行动是被允许或被禁止的;而参与网络则是社会资本嵌入社会结构的具体载体,有助于协调与交流,并促进集体行动。该三要素框架系统地展示了社会资本的内在结构,既表征了合作行为背后的社会网络和规则因素,亦彰显行动者的主体动机,进而清晰地呈现出了社会资本发挥作用的具体机理。为更为有效地结合我国特殊的治理情境,本文将中国独特的社会、文化等因素有机整合到帕特南分析框架的具体内容中,如非正式规范和特殊互惠的强大影响等。结合该框架审视,整合、动员和供给社会资本可以从以下方面提升党建引领基层治理的实效(参见图2)。

       (一)社会信任:强化治理主体参与动机
       基层党组织的引领作用,首先在于领导、激励治理主体进行广泛参与。一方面,政治信任能够转化为社会信任。根据学者调研可知,公正获得医疗与养老等社会保障、公正的党政干部选举、逐渐上升的生活质量以及对未来生活的美好预期等因素均会有效提升社会中的社会信任。在我国,中国共产党具备较高的合法性资源,民众对党秉持高度的政治信任。民众相信在党的领导下,基层政治生态将处于风清气正的状态,社区居民获得社区医疗、养老等服务的机会更为均等,基层党政干部选举将保持透明、公正。这些因素均将有效提升人际间的社会信任水平。另一方面,相似的价值观能够强化社会信任。集体主义价值观是强调做到先公后私或公私兼顾,并且不断地追求更高的道德境界的价值观。中国共产党对于集体主义价值观的推崇,能够统合社会中源自历史文化和政治文化的集体主义价值观资源,使二者在基层党组织的宣扬、践行和社区实践中得到整合,最终融汇成重视公共利益的社区氛围。进而,由于上述社区氛围的作用,社区居民趋于秉持高度相似的集体主义价值观,这种相似性会使居民在批判极端个人主义价值观的基础上将自我归类到同一群体中,并形成“内群体效应”,提升群体内居民彼此间的信任水平。

       (二)社会规范:形塑治理主体外部行为
       基层党组织的引领作用,也体现在对治理主体行为的引导。一方面,社区传播可以推动规范价值的社会化。基层党组织能够通过整合社区报纸、社区展板、宣传栏和横幅等公共空间媒介强化社区传播力量,进而有效对法律法规和道德规范等规范的价值进行社会化。通过基层党组织对传播资源的整合和社区传播功能的发挥,居民对于社区所提倡的遵守规范的理念将会更为认同,并提升其参与制定社区规范和维护社区秩序等活动的积极性。另一方面,互惠规范能够维护合作秩序。互惠规范是指关于“给予-回报”的社会交往模式和对互惠行为的感情或信念的社会规范,是维护合作行为秩序的社会资本形式。基层党组织通过出台社区互惠规定、组织互惠活动等形式,可以明晰互惠互利合作的具体规则,从而有效打破邻里互惠中因信息不对称而导致的“囚徒困境”。如部分社区在党组织和自治组织的领导下,采取“虚拟货币”等制度创新形式,以基层党政组织为主导者和管理者,人为构建、强化和落实互惠互利的社区规范。
       (三)参与网络:供给治理主体互动渠道
       参与网络有助于为行动者提供较为成熟、可行的互动渠道,实现信息共享和便捷沟通,从而更好地实现合作。一方面,基层党组织能够通过整合横向参与网络来提升基层民主水平。“通过党的系统自下而上的协调能力,可以整合所有主体的人财物资源,从而形成其他协调机制不可能完成的整合任务。”基层党组织可以聚焦于居住环境、邻里纠纷等社区常见问题,通过组织基层民主协商、担当基层民意领袖等方式,推动居民间的平等沟通与协商、与基层行政权力和其他利益相关者进行协调,力求构建将碎片化的个体公民权利整合起来,使集体形态的公民权利在政治渠道内能够有效对抗强势行政权力可能带来的侵害。另一方面,社会网络资源是否被行动者使用,最终决定其是否转化成社会资本。城乡社区居民除基本的公共服务外,亦具备多元化的社区服务诉求,满足这些服务诉求,是激活社会网络、促进社会资源转化为社会资本的重要途径。具体而言,对原子化的个体而言,社区中的社会支持网络主要体现为居民间建立在互帮、互济基础上的互动,其通过抵抗外部风险、提升生活便利性、提高自我效能感等方式满足了居民的多元需求,进而推动社会网络资源有效转化为社会资本。基层党组织以居民合理的心理、发展和环境诉求为靶点,通过组织动员或组织联动等形式,将小规模、碎片化的社会支持网络整合起来,并提供额外的、多元化的社区服务。依托上述过程,新的参与网络得以建立起来,在共同解决问题、提升生活质量的过程中,原子化个体得以频繁互动、相互熟悉,从而提升了基层社会资本的存量。
       三、党建引领基层治理所面临的现实困境
       (一)社会信任衰减引发社会动员困境
       首先,基层政党认同存在弱化现象,关于基层党组织的政治信任不足。当前,部分基层党员干部及其家属在物质享受方面追求攀比、过度炫富,明显超出当地正常生活消费水平,他们在基层社区中是民众的重点关注对象,存在着诱发民众“贫富差距扩大”、“党员干部特权化”等社会认知的潜在风险。而在工作作风方面,基层党员干部在所有层级干部中的“为官不为”现象最为严重。由于部分基层党员干部的不当行为,部分民众对基层党组织和党员形成了负面刻板印象,导致部分基层党组织和党员的政治信任逐渐弱化。由于难以有足够的政治信任转化为社会信任,部分基层社会的社会信任存量不足,基层党组织往往难以有效动员居民在基层治理中进行合作。
       其次,群际偏见强化居民群体异质性,弱化相似价值观的影响力。当前,中国处于社会转型期与改革攻坚期,依然存在就业医疗资源不均衡等社会问题。这些问题导致部分基层民众体验到较为强烈的相对剥夺感,依据经济收入、权力资源和社会地位等不同将自己归类为不同群体,并认为特定群体的经济收入、权力资源等会对自身实现利益目标、维护自尊等形成威胁。继而导致部分居民对外部群体形成偏见,对外群体及其成员采取敌视、贬低与不信任等态度。由于群体分化与群际偏见的形成,社区中心理层面的群体同质性被打破,部分居民对集体主义价值观的认同态度逐渐弱化。在集体主义价值观认同弱化的现状下,部分社区群体在心理层面呈现异质化趋势,社会信任水平亦随群体异质化而逐渐降低,导致基层党组织在社会动员过程中遭遇困境。
       (二)形塑作用失灵导致行为引导成效不彰
       首先,部分基层党组织传播工作不力,社会化功能存在失灵现象。当前,部分基层党组织在宣传过程中只是完成内容、形式单一的贴条幅、办板报等任务,部分党员在传播工作中亦处于缺位状态,基层党组织主导的社区传播难以形成较大影响力。此外,基层党组织主要进行的是主流社会规范及价值观的社会化,“异类空间”对此形成极大干扰。具体而言,异类空间即随着自媒体兴起而形成的虚拟反民主话语空间,其构建了相对封闭、基于情感化真相的拟态环境,能够加深异类空间里民众对主流媒体的厌恶和不屑。由于异类空间的影响,部分基层党组织在传播中的信息流量遭遇分流,信息渠道被更为吸引人眼球的众多自媒体所占据,部分社区民众转而接受与主流传播内容相左的不良信息。在这一现状下,关于社会规范的内容、价值和态度等信息的传播渠道与认同水平受到负面影响,社会化过程面临现实困境。
       其次,互惠规范缺乏托底保障,互惠行为存在功利化风险。一方面,“如果一旦一种物品的收益被那些未对该物品的生产做出贡献的人所分享,那么这种物品的供给就会低于理想状态层次或者根本没有供给,因为每个人都有机会‘搭便车’而坐享其成”。党组织一般对少数群众自利乃至侵害他人利益的行为只能以引导、劝说为主,而在社区民约等章程极其匮乏的情境下,基层党组织对自利行为的规制能力更加弱化。在此现状下,由于缺乏使“搭便车”者承担不利后果的托底保障,互惠规范往往最终难以为继。另一方面,既有互惠实践存在促生“投币性”互惠行为的风险。“投币性”互惠行为是基于工具理性、精准计算付出——收益之比后的功利性行为,其本质是“利己”而非“利他”,一旦未能获得预期收益或缺乏约束,则互惠行为将难以为继,且可能会对“利他式”互惠产生一定抑制作用。由于部分基层党组织发起的互惠行为在本质上多为商品等价交换模式,且缺乏基于共情、责任等利他式互惠行为模式的培育,亦缺乏对邻里间“守望相助”等传统道德规范的重构,导致这种互惠行为存在强化功利化的潜在风险。
       (三)参与网络缺失降低主体互动水平
       首先,政治权力与行政权力相融合,不利于横向参与网络发展。当前部分居民/村民委员存在过度行政化的问题,即以达成基层政府的行政目标为优先;此外,在基层政府自上而下的强势介入下,基层治理中主要形成的是纵向的庇护型网络,横向的社会合作网络并未有效建立起来。当前城乡社区党委书记通过交叉任职等形式任居/村委会主任,这一举措应当坚持推行,但少数基层党组织存在逐渐融入纵向庇护型网络之中,在基层治理中存在为与上级政府保持严格同步而损害基层民众利益的潜在风险。随着少数基层党组织的政治权力与行政权力形成合力,行政权力在基层治理中的渗透力得以强化,横向的参与网络进一步承受纵向社会资本的负面影响。
       其次,基层党组织权责不对等,构建参与网络缺乏必要资源。由于税费制改革等因素,基层党政组织的行使权力、可动员资源相对其责任而言明显不足。在这种情况下,部分基层党组织即使有意向构建多元化的横向参与网络,但最终因权力、资金、人力和场地等资源不足而难以有所建树。此外,部分基层党组织缺乏对同级社会组织的领导能力。社区公共服务需要专业性社会组织的参与,但是在准入审批、利好政策和购买服务等环节作用下,社会组织成为了政府的“半代理人”。一旦基层党组织的治理目标、方式与基层政府存在分歧乃至冲突,基层党组织对社会组织的领导能力将被削弱。而从社会组织自身党建而言,鉴于覆盖率低和功能弱化等问题,基层党组织对社会组织的有效领导依然是一个棘手难题。因而,基层党组织对社会组织的领导能力难免存在弱化现象,难以通过联动社会组织来构建、激活横向参与网络。
       四、社会资本视角下推进党建引领基层治理的有效路径
       (一)以优化作风监督和群际关系重塑社区社会信任
       首先,强化基层党员干部作风的社区监督,提升基层政党认同水平。在监督形式方面,可以将社区监督委员会列入纪委与监察委系统的垂直管理,并建立与基层巡察组的专项对接通道,及时将社区监督线索转化为来自上级的关注乃至处分,从而使社区监督真正产生“八小时外监督”的震慑力。在监督内容方面,应当将党员干部的示范效应与社区监督结合起来。如一定级别党员干部可以采取“亮身份”的方式,由社区成员监督其是否存在严重超出当地日常消费水平的、与合法收入严重不符的消费行为及特权行为等。此外,基层党员干部的家风对党风、政风影响深远,在不侵犯正当隐私的前提下,党员干部家属引起恶劣社会影响的作风问题应当纳入社区监督范畴。当家属存在过度炫富等行为时,社区监委会应及时收集线索,并采取组织谈话、线索交接等措施纠正党员干部的不正家风。
       其次,消弭不良群际威胁,提升群际间信任水平。社会认同和群际接触可以消弭群际威胁、改善群际关系,提升群际信任水平。一方面,在同一个地域中,由于社区服务、生活互助和治安管理等事务均与居民利益相关,同一社区居民本来就处于同一利益共同体中。基层党组织可以借助社区宣传、民主协商和文体活动等形式,弱化不同职业、年龄和产权属性等群际边界,构建更高维度的、能够融合其它身份的新的共同体身份,凸显居民作为某社区居民在达成美好生活中相互依存的共同体关系,强化居民关于共同体身份的认知与认同。另一方面,基层党组织应积极推动群际接触。在群际接触的直接与扩展接触维度,基层党组织可以有针对性地组织外来租户与本地居民、非同一宗族等原本接触较少的群体参加本社区乃至街道/乡镇举办的文体、联谊或座谈等活动,推动直接接触,或以影响力较大的精英党员为节点,通过精英党员社交网络的整合,使原本陌生的群体能够互相熟悉;而在群际接触的想象接触维度,基层党组织可以通过制作宣传栏乃至简易视频短片等形式,将不同群体间和谐共处的生活情境展现出来,以期弱化乃至消除群际威胁和偏见。
       (二)以提升社区传播和互惠规范实效增加社会规范存量
       首先,提升宣传的生活情境化水平,重构社区中政治传播链条。一方面,规范社会化应当紧密结合民众的精神文化需求。如基层党组织可以联动文化素养较高的退休党员、文化类社会组织和高校相关学院举办公益讲座,以国学中关于行为规范的文化资源为主讲内容,通过提升国学素养的形式推进规范的社会化。此外,基层党组织应着眼民众在学业、职业和养老等方面所急需的法律知识和技能,邀请临近律所的法律工作者、高校法学院学生等组织讲座,并且在有条件的情况下,由邻近的律师事务所提供公益性的、减免费用的法律咨询与指导。另一方面,在某一城乡社区中,退休干部、人大代表和知识分子等精英党员往往具有较大的影响力和号召力,其应当充分依托这种影响力与号召力成为“社区舆论领袖”,在网上社区论坛、社区集体活动和日常个人社交中发挥关键传播节点的作用,以自身关于社会规范的认同态度带动其他社区居民,使“国家——党员——民众”的三级传播链条重新构建起来。
       其次,强化关于失范行为规制,强化互惠中的价值理性。在正式制度方面,基层党组织应当结合社区中的互惠行为需求,制定程序严谨、通俗易懂的社区规范性文件,并围绕制度规定形成一系列失信惩戒机制。如在社区规范中可以设立一定的失范标准,对因失范而造成公共利益损害或侵害他人利益者,可以由基层党组织联动诚信档案管理机构,将社区互惠行为中的失范者信息按照严重程度纳入公民失信记录中;对于严重失范、情节恶劣者进行社区内公示,亦可暂停其在一定时段内使用互惠服务的资格。在非正式制度方面,基层党组织应当从培育道德伦理入手,强化居民的价值理性。如基层党组织可以在社区文化中融入“里仁为美”等传统文化中的社区伦理因子,以契合传统文化土壤的善德感召、奉献品质和社会责任代替冰冷的“投币式互惠”思维;此外,为强化居民作为现代公民的价值理性,基层党组织可以在社区文化结构中融入现代公民意识的文化因子,如帮助他人、维护公共利益的责任意识和以人为本、尊重并理解他人的主体意识等 。
       (三)以提升供需与权责匹配精准性强化参与网络构建
       首先,深入把握居民多元化诉求,精准匹配居民需求与网络供给。一方面,应当完善城乡社区党组织的议案呈报与协商机制,如居民的合理诉求与基层政府治理目标有冲突,但社区党组织认为应当满足的,可以由社区党组织和居委会联合召开居民大会并形成议案,以社区党委的名义提交到街道/乡镇党委处。街道/乡镇应及时召开党政联席会议,统筹、协调基层政府和社区党组织的意见,并适当要求社区党组织和民众给予政府积极参与治理、提供社区服务等回馈,从而通过促进基层政府、社区党组织和社区民众的多方合作,使纵向的参与网络与横向参与网络在特定情境下有机结合起来。另一方面,基层党组织应当根据属地内民众现实诉求,确定无争议性的参与网络类型,并尽最大程度努力予以优先保障。如在心理关怀方面,基层党组织应联动公益性社会组织,对辖区内失独困难家庭、因病致贫家庭提供社区关怀,对留守家庭儿童的陪伴与教育的缺位应及时补位等;在个人发展方面,对于重大个人决策等需要集思广益、有就业等问题需要动员社会资源的,基层党组织可以通过开辟线上或线下讨论网、求职网的形式,广泛调动社区居民资源来提供社会支持网络等。
       其次,优化资源获取渠道,提升整合、激活参与网络能力。第一,构建资源下沉的联动机制。基层党组织可以借鉴北京“以党建引领,‘街乡吹哨、部门报到’”的资源下沉机制,由市委赋予街乡党(工)委重大事项建议权、多部门统筹协调与督办权等权限,有条件的可以建立实体化综合执法中心;基层党组织负责人可以“吹哨”召集相关执法部门人员商议解决与实施方案,限期完成,并由街道/乡镇对区/县根据“吹哨”到场及时性、方案落实情况与群众满意度等进行年度考核。第二,完善区域化党建制度。区域化党建是指在一定区域内统筹设置基层党组织、统一管理党员和整合党建资源一种新型党建形式,强调资源共享、协同发展和功能整合。街道/乡镇党委应当将自身调研与社区提议相结合,以治理资源配置最优化为目标,在社区层面组成联合党委。联合党委应当以民生项目为契合点,将民众诉求整合为医疗、养老、就业、文体和环境治理等若干具体服务项目,然后驻区单位、党员和群众可以根据自身资源情况签订项目认领协议书,基层党组织可以对项目实施情况进行定期考核,并依据成效进行动态调整,从而实现以“资源配置项目化”为核心,吸引、统筹基层场域内的各类资源。

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