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【2020.06】组织韧性视阈下的乡镇管理体制改革及其逻辑解析
2021-01-02 22:12:31 来源: 作者:韩瑞波 唐 鸣 【 】 浏览:921次 评论:0
       党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》要求“构建简约高效的基层管理体制,加强基层政权建设,夯实国家治理体系和治理能力的基础”。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》强调“坚持和完善中国特色社会主义行政体制,构建职责明确、依法行政的政府治理体系” 。加速推进乡镇管理体制改革,构建简约高效的乡镇管理体制,是优化政府治理体系和加速基层治理转型的重要环节。从研究的角度来说,立足于保证乡镇管理体制改革的有效性、稳定性与持续性,激活基层治理结构改革和治理创新活力,推进基层治理体系和治理能力现代化,应全面考察乡镇政府在面对体制困境时进行自主性探索以实现管理体制优化的实践样态,重点解析体制改革背后的运行逻辑,在此基础上提出深化改革的对策建议。
       一、研究基础与分析视阈
       本文所讨论的乡镇管理体制改革,指向的是以推进基层治理体系和治理能力现代化为导向而实施的基层治理结构改革和治理创新行为。这一内涵界定包括两层含义:其一,乡镇管理体制改革的主体是基层党政组织,包括县、市、区和乡、镇两级党政组织。其二,乡镇管理体制改革的研究场域和经验事实既涉及科层制内部的结构和权责优化,亦涉及科层制外部多元治理主体之间的关系调适。
       (一)已有研究文献述评
       乡镇管理体制改革的实践动因,是学术界关注的一个焦点问题。既有研究主要考察了基层党政机构改革和治理创新活动得以发生的中观制度机制与微观组织行为。中观制度机制是乡镇管理体制改革的动力来源之一。制度约束对基层政府行为形成外在规制或驱动,其典型表现就是压力型体制、目标管理责任制、政治锦标赛体制与分级制试验机制等。在压力型体制下,自上而下的政府运作往往是将政府治理目标量化为具体的数字指标,行政任务经层层分解和逐级加码,形塑中央、地方与基层政府的“多重任务—目标—问责驱动”机制。目标管理责任制以设立目标体系和实施考评奖惩为核心,并在科层制内部以及国家与社会之间构建出以“责任—利益连带”为特征的制度性联结关系,以此规范基层政府的运作。由于乡镇管理体制改革本身便是一项行政任务,因而自上而下的压力传导和目标管理便成为基层政府的主要动力来源。
       在“政治锦标赛”体制驱动下,政治晋升激励加剧了地方政府的竞争强度,治理范围从以GDP增长为核心的经济领域拓展到以社会公平为核心的社会领域。脱贫攻坚、服务下乡、社会治理创新成为政绩竞赛的重要内容。分级制试验是将地方政策创新吸纳到国家政策制定的过程,但治理情境下的分级制试验“不等于放任自流反复试验,或者随心所欲扩大政策范围”。它是由中央政府发起的“对不同观察点或相同观察点在不同时段进行的干预性实验”。这些试验活动以“政策试点”“政策试验”“政策创新”和“政策扩散”等形态,散布于经济体制改革和行政体制改革等领域。从以上研究中可以看出,中观制度机制分析将中央政府和基层政府视为边界清晰但目标一致的不同主体,将基层政府运作归结为制度结构和制度安排的产物。这种分析尽管具有极强的解释力,但在一定程度上忽视了基层政府本身的组织特性与行动理性。
       组织学分析将组织视为一种被赋予明确目标的结构性实体,具有正式的结构和规则,并以此影响组织成员的行为以实现特定目标。政府组织具有众多的层级和类型,其行动既受制于内部的结构安排和规章制度,也取决于组织成员不同的利益诉求。处于行政权力末梢的基层官员,本身便是一种具有能动性的“战略群体”,可以通过建构地方化问题和选择行动方式,主动回应制度要求和环境变化,影响制度运行的具体方式。一些具有改革精神和公共责任感的基层官员表现出推动改革创新的自觉意志和自觉行为,并将其转化为实施行政体制改革的直接动力。当遭遇制度压力和体制困局时,基层党政组织能够在发挥主动性和创造力的基础上,以解决公共问题为导向,优化自身组织结构,转变认知和行为方式。近些年,北京、浙江等地涌现的乡镇管理体制改革实践,是基层党政组织自觉启动的基层社会治理创新实践,为本研究提供了可靠的分析样本。本研究正是基于组织行为分析方法,以组织韧性理论为依托,为乡镇管理体制改革动态提供理论解释。
       (二)组织韧性的分析视阈
       “韧性”(Resilience)概念最早出现于生态学的研究之中,霍林将“韧性”定义为生态环境遭遇短暂的干扰之后恢复平衡的能力。之后的数十年,这一概念跨越了自然科学、应用科学和社会科学等研究领域。社会科学研究中的“韧性”概念通常强调组织或系统从冲击或灾难中恢复到正常状态或更好状态的能力。在此基础上衍生的“组织韧性”(Organizational Resilience)概念,是组织分析视野中用于阐释组织回应环境变化的理论工具之一。有学者将“组织韧性”定义为特定组织对其面临的挑战进行识别,并重塑自身结构来实现变革,从而在应对危机时能保证可持续发展的能力。
        适应性是组织韧性的核心要素,具体指组织在应对挑战时采取快速而高效的行动以强化自身韧性的特质。在基层治理领域,基层政府的组织韧性在其不断重塑基层治理结构和提升基层治理能力的适应性体制变革过程中得以显现。组织适应过程具有动态性,主要涉及前后相继的两个环节,即认知环节和行动环节。参照组织适应过程的环节区分,本文基于“认知—行动”的分析框架呈现乡镇管理体制改革样态,深入剖析其发展逻辑。本文的讨论预设了一种逻辑前提,即基层治理的体制困境考验着基层党政组织的组织韧性,乡镇管理体制改革正是基层党政组织以强化组织韧性为目标,不断回应体制困境的探索性实践。
       二、乡镇管理体制改革的认知环节
       组织适应过程中的认知环节,即组织描述情境和识别问题的环节,它意味着组织对于逆境情势中的不确定性具有清晰的判断和阐释,且具有专业知识以建构应对危机的核心价值并制定出有效的解决方案。认知能力取决于组织对于外在环境变化的敏感度和警觉性,促使组织去质疑当前体制运转过程中的矛盾和问题,
进而为组织行动提供可靠的理性基础。对于乡镇管理体制改革而言,基层党政组织的认知过程涉及对现行体制困境的诊断,对问题机理的剖析,以及对改革原则的阐释。
       (一)体制困境的诊断:科层制的内外张力

       在韦伯式的描绘中,科层制作为用于控制大型组织的权力工具,具有专业分工、固定职位、层级节制、非人格化的基本特性。它在为现代化的治理体制提供理性和效能的同时,也具有突出的内在张力和负面效应。以控制、效率、自上而下的指令为基础的运作机制,体现出规则和程序运用的过分刚性,导致科层制组织难以有效回应变动中的外部复杂环境,也降低了政府实现公民价值和满足社会需求的能力,与“公民本位”的价值取向相悖。由此,科层制成为妨碍组织实现目标的干扰因素而陷入“反功能”的怪圈。突破科层制困境,已成为各国政府推行体制改革、摆脱体制困境的重要内容。

       中国治理情境下的科层制具有自身特色。一方面,执政党将自身的组织结构、意识形态、行动逻辑和价值导向等深层“基因”有机植入政府体系,发挥着战略领导和决策中枢的作用,形成党政一体的复合型治理结构和中国特色科层制。另一方面,科层结构上呈现出中央、省、市、县、乡等纵向延展的政府层级,各级地方政府对本辖区实行属地管理,中央部委和省下垂直管辖的工作部门体系进行业务管理,形成纵横交织的“条块”网络。这种组织形态使政府成为各种实体机构的集合,科层制的政府体系因“条块”和职能分割而存在众多“缝隙”,产生治理短板。加之转型期政府与市场、社会领域之间又存在明确的边界,甚至出现了治理的缺位。实际运行中的体制困境主要表现在以下三个方面:其一,在复合型治理结构下,政府科层制运转需体现出中国共产党领导这一“中国特色社会主义制度的最大优势”。然而,政府科层制实际运转过程中党的政治引领功能尚未充分发挥,甚至出现党组织“悬浮化”倾向,直接导致了党组织权威流失以及城乡居民对党组织政治认同的弱化; 其二,科层制内部存在权力与责任不匹配的等结构性困局,使基层政府运转失衡;其三,科层制外部存在自治组织行政化的问题,基层工作方式不符合群众意愿和基层事务的特点。这些问题的出现不仅导致行政资源的浪费和管理效率的低下,也在很大程度上弱化了基层治理回应社会诉求的能力,与转型期社会利益多元化和复杂化的趋势背道而驰。当基层社会利益诉求得不到有效回应、社会矛盾和冲突得不到有效化解时,便会酿成体制风险。
       (二)问题机理的剖析:权责不等的体制惯性

       当前基层政府的权力与责任处于不对等状态。在权力配置方面,尽管数次行政体制改革都以简政放权为原则,但却出现了基层“事权过多、实权萎缩”的情况,尤其体现于财权、执法权、自由裁量权和调控权的有限性。首先,税费改革后,基层政府财政自主性减弱而导致“空壳化”,其运作主要依赖于上级转移支付和专项资金。基层财政拮据与债务累积同时发生,与行政事务增多“此消彼长”。其次,基层执法权的配置呈现出纵向上县乡两级分配,横向上多部门散布的结构,但执法主体“以县为主”,执法资源集中在县级政府部门,其在乡镇的派出机构缺乏相应的执法资源,这种权力配置无法保障乡镇政府“属地管理”责任的落实。再次,基层政府因地制宜“转译”政策的自由裁量空间呈缩减趋势,导致基层政策执行缺乏弹性,对治理有效性产生显著影响。此外,有限的调控权也大大限制了基层政府的协调统筹能力。

       在责任配置方面,政府责任包括一级政府及其职能部门的整体责任和各部门负责人及其工作人员的岗位责任,其落实依赖于指标化、数字化、标准化和程式化的管理和监督。上下级政府间存在多任务委托代理关系,上级政府及其职能部门往往通过目标 设定、激励分配、检查考核等措施 来加大 对基层政府的“控制权” ,将部门责任转移给属地政府。乡镇政府作为最低层级的属地政府,对辖区内所有的专业管理工作都具有属地职能。在推进基层治理法治化的进程中,包括土地管理、环保执法、城建规划在内的越来越多的基层治理事务被纳入法治轨道,管理“事权”从基层政府上移至上级部门。然而,由于上级部门的专业能力不足,绝大多数的行政事务又以属地责任的名义转移给基层政府,成为基层治理中的“剩余事务”。基层政府不仅要处理党的建设、招商引资、经济发展、征地拆迁、社会事务、信访维稳等多项常规性的行政事务,还要承接大量的“剩余事务”,造成基层权责不等的进一步加剧。

       “有限权力与无限责任”构成当前基层政府的权责形态。为完成上级部门以属地管理的名义布置的诸多行政事项,基层政府将目标管理责任制应用于村级治理的实践之中。村级组织履行基层治理责任的动力来源,由过去满足乡村社会内生性治理需求,转向以行政任务为主的行政绩效考核。尤其是在当前国家资源下乡的背景下,村干部的主要工作变为配合基层政府和有关政府部门完成项目下乡和资源安全准确落地,对该项工作的主要考核标准变为是否规范,是否符合程序,是否让村民群众满意。由此,村级治理愈发科层化与行政化,村级组织的自治性因指标化和程序化的基层治理方式而趋于弱化。村干部成为应付上级行政事务而不再动员农民来凝聚和表达公共诉求的一种群体,导致村庄公共性的衰减甚至消失。
       (三)改革原则的阐释:简约与高效的统一

       克服基层体制难题,改变权责不等和村级治理行政化的困局,提升基层治理的有效性,需要构建简约高效的乡镇管理体制。简约与高效是乡镇管理体制改革的两大基本原则。一方面,简约原则溯源于基层治理的简约主义传统,呼吁一种简约的正式官僚机构,强调国家(政府)与社会之间互动、合作和相互依赖的关系,以及社会内生性力量的基层治理功能。在这一原则主导下,国家(政府)与社会之间应具有明晰的边界,政府作用的范围和效率应加以规范并限制,政府不得随意侵入社会自治领域。然而,当下的乡村治理路径与简约治理原则已大相径庭,例如持续性的资源下乡和规则下乡、政党体系在基层社会的延伸、技术治理和精细化治理等, 这些路径在实现社会治理重心下沉的同时,也使国家权力完全介入基层社会,其背后隐藏着一定的治理隐患:其一,基层治理的形式主义和内卷化。资源下乡的过程意味着越来越多的资源使用规则的产生,对基层干部的行政行为形成多个层面的规范、约束和监督,进而极大地限制了基层治理主体的主动性。其二,社会自主性的消解。基层治理的技术化和精细化在一定程度上会挤占村庄内部的组织动员空间,村民的集体诉求表达可能被抑制,难以充分发挥社会自治功能,并造成乡村治理的体制僵化、高成本与高风险。因此,乡镇管理体制改革应向简约主义的治理传统适度回归,构建国家政权建设与简约治理的协同机制。

       另一方面,高效原则指涉基层治理中组织运转的效率,要求基层政府在权力与责任相匹配的基础上,履职尽责和积极作为,“处理好改革‘最先一公里’和‘最后一公里’的关系,突破‘中梗阻’,防止不作为” 。乡镇管理体制变革要聚焦基层权责结构,避免权力运行的混乱,明确上级职能部门、基层政府各自的权力清单和责任清单,通过确权把重要关系稳定下来,实现治理能力与治理任务、治理专业性与治理技术、治理资源与治理需求的平衡,培育基层政府的高度统筹能力、合作治理能力和应变执行能力。与此同时,基层政府组织的高效运转也需要社会力量的配合与协作,这就要求组织机构设置和人力资源配置应面向人民群众,符合基层事务特点,还应加强对基层管理行为的规范和监督。

       三、乡镇管理体制改革的行动环节
       组织适应过程中的行动环节,即行动策略的践行环节,它要求组织主动寻求发展出路以回应结构性困境,建立长效创新机制与新型治理范式,以及形塑具有合作性、开放性与灵活性的新体系,进而强有力地回应环境的变化。基层政府组织在乡镇管理体制改革进程中的行动,具体包括组织系统的内部优化、组织关系的外部型构以及组织目标的设定。
       (一)治权重构:科层制内部组织系统的优化

       近年来,中央层面不断加强关于乡镇管理体制改革的政策设计,旨在规范、引导和鼓励各地区基层政府因地制宜地自主探索乡镇管理体制改革路径。如何实现科层制内部的治权重构,是改革亟需回应的核心问题。治权重构一方面要求优化科层制内部执政党组织与其层级对应的政府体系融合而成的“党政双轨行政结构”,增强党政治理结构的治理弹性,切实发挥执政党对于国家治理体系和治理能力现代化进程的政治引领功能;另一方面要求科学合理地配置政府层级间的行政权力和责任,不断推行分权化改革,以权力委托的方式将管理权限下放给基层,重新梳理权责清单,通过权力和责任的再分配给予基层政府足够的治权,以改变基层政府权责不等的体制困境,增强其属地管理能力。

       就具体路径而言,在执政党的政治引领方面,需依托于“党建引领”机制,巩固党在基层治理中的领导地位,既要总揽全局,确定基层管理体制改革的整体目标和方式选择;又要统筹协调,发挥党组织“跨部门”和“跨领域”的组织属性,有效整合治理资源。在政府权责配置方面,推动行政执法人员、政府职能和治理资源的下沉,将条线部门引入基层治理执法流程,驱动上级政府及其职能部门与基层政府协力解决一线治理问题,进而建立起跨部门、跨层级的治理网络,弥合科层制条块分割的张力;对职责权限范围进行规范,使属地管理责任更加明晰,有效遏制条线部门向基层政府转嫁行政责任的行为,同时,进入一线治理场域的条线部门具有执法权、业务能力和责任承担能力,进而在一定程度上减轻基层政府的行政压力。

       目前,乡镇管理体制改革的创新探索如火如荼地展开。以北京市的“街乡吹哨、部门报到”改革为例,针对党组织“悬浮化”难题,强化党建引领机制,通过建立党建工作协调委员会和在职党员“双报道”等做法,强化党组织在基层治理场域中的领导权威和治理能力。针对基层执法难题,以调整条块关系为切入点,通过赋予基层政府相关权限,如召集权、指挥权、评估与考核权,建立起条线部门与基层政府共同解决问题的衔接机制,有效提升了政府组织系统回应基层问题的能力,加强了基层治理的组织弹性。

       (二)协同治理:政府与社会组织关系的型构
        基层政府是整个行政体制与社会相连接最为密切的部分,处于行政体制与社会交汇的节点。这种位置的特殊性使基层政府陷入“治理的结构之困”:作为官僚体系的末梢,要依据科层制的公共规则来推动治理实践;作为基层治理的主体,要尊重乡村社会的地方性规范,激活社会内生力量。这种“治理的结构之困”对当下的乡镇管理体制改革提出挑战。前者主要依赖于新型权责配置,来实现政府组织系统的内部优化;后者主要依赖于重新厘定政府与社会之间的关系,选择合理的治理机制。在一个得到有效治理(善治)的社会,政府与社会享有各自的行动空间,并以此为基础展开分工协作。需要明确的是,“社会管理”不等同于政府对社会事务的管理,它同时强调社会对社会事务的管理;其主要表现形式不是政府管制,而是社会自治,即城乡社区、合作社、民间组织、社会企业等多元主体对公共事务的共管共治。

       协同治理引领下的乡镇管理体制改革着眼于多元治理主体之间的关系重组,要求基层政府最大可能地拓展社会自治的成长空间,探索社会自治的有效实现形式,健全自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的基层社会自治体系,推进社会治理重心下沉。例如:近些年在全国各地兴起的以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点,其基本做法是:通过基本单元下沉再造村治主体,使以村民理事会为代表的新型自治组织成为实现村民自治的重要组织载体。这种做法在反映和维护村民利益、参与和协助村委会工作、供给乡村公共品等方面发挥关键作用,借以完成行政输入式治理资源向内生性社会治理活力的转化。

       再如,近年来浙江省以社会改革为重点、促进政府与社会良性互动、鼓励社会自治的有益探索。2013年浙江省桐乡市的自治、法治和德治“三治融合”的基层社会治理实践探索,以“费随事转、权随责走”为原则,重新厘定村(居)委会的两份事项清单,即需履行的36项清单以及需协助政府工作的40项清单,划清“自治权利”与“行政权力”的界限,推动基层群众性自治组织的职能回归。乡贤参事会、百姓议事会、道德评议团、百事服务团等新型自治组织的组建为“三治融合”提供了组织基础。除桐乡市之外,浙江省其他地区也不乏基层社会治理改革的实践探索,例如,温岭的系列“民主恳谈”实践将协商民主嵌入基层治理过程,以对话和协商培育公共理性,寻求公共事务治理之道;奉化等地的村务村民公决制度、天台民主决策五步法等制度设计,为基层治理打造了规范化的民主程序等。

       现如今,完善基层群众自治组织、推进基层社会自治、基层民众政治参与制度化、程序化、法治化,已是当下乡镇管理体制改革的题中之义。对于基层政府而言,一个参与渠道畅通、能够以大多数民众的意愿和利益为指向的治理制度化建设,是重建基层社会联系和基层公共生活的现实选择。这就更需呼吁协同治理的治理模式,在政府组织与其他治理主体之间塑造一种平等的、合作与协商的共治关系,为社会力量参与基层治理、表达自身利益、监督政府行为提供渠道,建立治理过程透明化的信息共享机制。
       (三)服务优先:组织目标的设定

       服务职能是基层党政组织的政治职能之一,其执行效果关乎于作为服务对象的民众对于政府的信任和支持。持续有效的政党和政府合法性来源于能够满足民众需求、获得民众认可的高效优质的公共服务供给。十九大报告提出,“深化机构和行政体制改革”“建设人民满意的服务型政府”;习近平总书记在2018年12月召开的中央农村工作会议上强调,“坚持农业农村优先发展,推进新一轮农村改革,加快补齐农村基础设施和公共服务短板”;2019年的中央一号文件指出,“农业农村优先发展,提升农村公共服务水平,优先安排农村公共服务”。作为面向社会和人民群众的前端部门,基层政府是联系人民群众、提供公共服务、治理社会事务、保证社会和谐稳定的主体。乡镇管理体制中的诸多障碍,如功能交叉、权责不等和资源短缺等,导致基层政府的职能转变不到位、服务效能低下、服务能力严重不足。

       应对公共服务低效的难题,需要改变公共服务在乡镇政府履职中的弱势地位,使“服务优先”在组织目标中占据核心地位。为此,基层政府尝试多维度地探索改革路径。例如:重建乡镇财政体制,加大对乡镇服务型政府建设的支持力度,通过一般性财政转移来保证乡镇在提供优质公共服务方面的财力;向社会组织购买公共服务,引进专业社工机构参与基层治理;建设数字化的乡镇政府,打破政府内部以及上下级政府之间的信息壁垒,构建数据融通的办事网络,或是开放数据共享,提升公共服务效率。总而言之,乡镇管理体制改革致力于打通公共服务的体制渠道,重构乡村服务性治理体制。

       四、组织韧性视阈下的乡镇管理体制改革逻辑
       作为中国治理情境中的一项特殊的治理实践,构建简约高效的乡镇管理体制,一方面要求加快治权重构,实现政治引领与行政规范的统一,以及基层政府的权责匹配,并建立条块分工的治理模式与跨部门、跨层级和多主体的治理网络;另一方面要求推进社会治理重心下移,重塑政府与社会的互动关系,通过激活社会内生动力来提升基层治理绩效。本文认为,乡镇管理体制改革实践契合于组织韧性的理论主张。在组织韧性视阈下,乡镇管理体制改革逻辑可具体归纳为以下几个方面:
       第一,乡镇管理体制改革的政治与行政均衡逻辑。关于组织韧性的研究表明,组织韧性的提升得益于其子功能的改善。 基层党政组织的子功能可区分为政治功能和行政功能,前者是指国家和人民意志的表达功能,后者是指具体的社会事务管理和政策执行功能。就政治功能而言,中国共产党的本质属性和执政地位决定了其必然代表人民意志执掌政权和运行治权,成为国家意志的引领主体。这就要求在推进治理现代化的进程中以政治引领行政,不断优化党政复合治理结构,以党建引领克服行政科层制的痼疾,整合各类资源,协调各方主体,提升治理绩效,不断满足公众的多元利益诉求,获取公众的信任和支持。就行政功能而言,需优化基层政府的权责配置,持续推进分权化改革,梳理条块关系,完善组织系统的结构、职能和行为方式,提高行政绩效,对社会问题作出及时有效的回应。可以说,当前的乡镇管理体制改革以政治功能与行政功能的均衡为导向。
       第二,乡镇管理体制改革的权责匹配逻辑。组织韧性理论认为,以权力下沉为导向的治理举措旨在向地方行动者赋权并给予必要的灵活性,使自上而下的中央集权的决策系统转向自下而上的以地方自主性为特征的分权化的决策系统,以便对日常挑战和危机时刻作出及时回应。组织韧性理论还强调组织的不同职能和部门之间的协调性和整合性,以此消除影响治理绩效的制约因素、不确定性与治理资源的浪费。分权改革旨在解决基层政府的组织系统问题,着眼于政治控制模式的转变,使基层政府与上级政府的关系实现全面转型。政治控制源于对权力的掌握,当权力向上高度集中时,基层政府的自主决策能力和治理创新能力就会受到抑制。而不同政府层级间的制度化分权,对于激发基层政府的创新实践和提升基层治理绩效大有裨益。当前的乡镇管理体制改革秉承分权化逻辑,比如执法权的下放,通过向基层赋权的方式减少执法层级,并将条线部门嵌入到基层治理过程,在条线部门和基层政府之间形成一种互助合作关系,有效整合治理资源,更便捷地回应基层社会的需求,大大提升了基层治理能力。
       第三,乡镇管理体制改革的政社协同逻辑。乡镇管理体制改革需要以优化权责配置的方式形塑政府组织系统的内部平衡机制,也需要打造代表国家与社会力量的多元组织之间外部平衡机制。组织韧性理论倡导以协商民主为原则在多元治理主体之间构建信任和激励机制,以及治理和决策过程的透明性。组织韧性驱动下基层社会治理,一方面主张继续优化复杂治理模式的运转体系,增强基层社会治理的可控性,高效处理各种复杂问题,在强化党的统筹协调功能、加强基层政权建设的同时,持续推进治理重心下移;另一方面强调拓展简约治理的运作空间,提升基层社会治理的韧性,注重社会自治力量在基层治理中的功能发挥以及政府与社会的信任与互动,在国家权力和社会权力之间保持适当的距离。这就需要政府与社会从传统治理中的依附性和支配性关系,转变为现代治理所推崇的民主共治的协商关系。现如今,推进“三治融合”的基层实践探索已成为乡镇管理体制改革协同化的现实写照。
       五、结语

       本文从组织韧性的理论视阈深化了对乡镇管理体制改革的理解。研究表明,深化乡镇管理体制改革,应以增强基层党政组织韧性为导向,增强基层党政组织应对体制困境的适应能力。这种适应能力不仅体现于基层党政组织对于体制现状和问题的认知,也体现于基层党政组织采取何种行动去实现自身优化,进而挣脱体制性困局。事实证明,乡镇管理体制改革的实践探索伴随着组织韧性的发育,在此过程中,基层党政组织回应和解决公共问题的能力得以强化,基层治理绩效得以提升。因此,我们不应将“组织韧性”仅仅视为一种理论解释机制,还应将其作为一种实践基准来观照改革现实。结合前文论述,构建简约高效的乡镇管理体制,要以提升组织韧性为原则,遵循政治与行政均衡、权责匹配、政社协同的改革逻辑,在基层治理的结构调适、功能转型、动员激励、资源整合等方面继续着力。

       在结构优化方面,形塑党政复合治理的弹性结构,以党建引领战略促进政治与行政融通;下放管理权限,在增强基层政府属地管理能力的同时,减轻其行政责任和基层负担,实现最优的权责配置;不断推进社会治理重心下移,尊重社会力量在基层治理中的主体性和自治功能,在简约治理与复杂治理之间寻求平衡。在功能转型方面,以公共服务有效安排制导,加速基层政府的职能转变,使其机构设置和资源配置始终面向群众,不断满足群众需求,要持续推进直接服务民生的公共事业部门改革,创新服务流程和服务方式。在动员激励方面,在改革过程中赋予基层政府更多的自由裁量权,激励地方性的自主探索实践;要以“制造流动”的人事激励机制调动基层干部的积极性、主动性和创造性。在资源整合方面,要梳理条块关系,通过条线部门嵌入基层治理的形式形成治理合力,杜绝多头治理、功能交叉和资源浪费,有效提升基层治理绩效。

乡镇管理体制改革 组织韧性 基层党政组织 权责不等;协同治理 责任编辑:admin
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