一、问题提出
基层协商民主是社会主义协商民主体系的重要组成部分。如果把温岭作为起点，基层协商民主在我国的发展也有超过20年的历史。在这个过程中，协商民主成为地方和基层塑造治理亮点的关键词，基层治理中涌现出各种以协商民主为核心的治理创新实践。
可以看到，在各类创新项目评比中，基层协商民主基本上以高效能的治理创新面孔出现，但基层协商民主在实践中面临诸多挑战，这些挑战被概括为典型突出、整体不佳。典型突出是指目前基层治理中的协商民主实践主要集中在温岭、盐津、彭州等典型地区。整体不佳是指协商民主对基层治理的驱动效应并不显著，协商并未成为决策过程的关键环节。在此基础上，协商民主在基层治理创新中逐渐呈现出泛化趋势，缺乏公共性。挑战的存在限制了协商民主效能的发挥，基层协商民主的制度优势还未转化为具体的治理优势。可以看到，在英文文献中，中国的基层协商民主并未被纳入到民主范畴的讨论中，而是被贴上了“威权协商” 和“威权式咨询”的标签。
那么，为什么基层协商民主面临着“典型突出、整体不佳”的挑战？理论界的解释包括三个方面。第一种解释本文称之为官僚体制论。偏整体性分析的观点认为协商民主在基层的成长是政府主导供给的结果，必然受到官僚体制的影响，体制因素塑造出基层协商民主实践偏好体制内资源和手段而非民主技术的格局，从而造成社会主体权力的虚置。偏结构性分析的观点认为纵向政府间的“权责倒置”造成了官僚组织对协商民主的“排斥效应”。第二种解释是政策属性论，认为协商民主对于官僚组织的激励效应不明显，从而无法充分吸引政策注意力，导致基层协商民主面临扩散瓶颈。第三种解释是技术缺陷论，认为目前基层协商民主创新在实践中缺乏精细化、系统化的操作机制，导致协商质量不高，包括议题产生、参与包容性和信息充分性存在不足等。质量不高可能是因为基层协商民主过分追求意见征集而轻视了实践程序的合理性。
这些解释都指出了影响基层协商民主效能的因素，对于解释基层协商民主的实践困境具有较强的穿透力，但在解释为何基层协商民主集中在几个典型地区这个问题上还有待拓展。此外，经验事实也为研究拓展提供了空间。其一，在实践中可以看到一些协商民主实践正在基层治理中被广泛使用和扩散，这与文献中描述的“扩散瓶颈”判断并不完全吻合。其二，目前基层协商民主的形式已经非常丰富，而很多讨论采取了整体性的分析策略，较少对基层协商民主的内在结构进行比较。其三，现有研究更关注个案中的基层协商民主，对基层协商民主缺乏中观层面的讨论。
本文认为，协商民主进入基层治理的过程可以被视为基层治理创新的过程，协商民主作为一种新制度安排，其效能主要取决于新制度安排与基层治理场域既有制度存量的互动。据此，本文尝试把基层协商民主的发展视为治理创新过程，并从制度变迁角度对作为治理创新的基层协商民主展开分析。这种分析在两个方面区别于已有研究。其一，对基层协商民主实践的梳理涵盖了制度变迁的方案选择、调适和制度化等环节，并在创新内容分析的基础上引入了类型分析。其二，在描述基层协商民主实践分化的基础上总结其创新内核，并突出基层协商民主特殊性的作用。据此，本文的核心观点是：不同类型的基层协商民主所面临的困境差异明显，需要在分类的基础上开展创新调适与管理，进而实现基层协商民主的制度化发展。
二、基层协商民主的创新存量
回顾现实，协商民主主要在政治民主存量、治理转型需求和组织激励等多重逻辑的推动下进入到基层治理场域。在发展的过程中，对政治民主、治理转型和组织激励的不同回应程度塑造了基层协商民主在治理创新中的多样化类型。类型比较是理解基层协商民主“典型突出、整体不佳”问题的起点。
（一）基层协商民主的创新类型
从实践看，当前基层治理创新中的协商民主无论是在形式还是在内容上都非常丰富，类型分析有助于更好地理解经验现象。目前关于基层治理创新中的协商民主分类有一些讨论。譬如，有研究按照改变权力结构的标准把农村协商民主创新分为“维持型”“融合型”“嵌入型”和“下沉型”四种类型。还有研究把协商民主的创新分为改良型、创新型和混合型三种。但是这些分类并未突出基层协商民主在制度变迁层面的治理创新意蕴。本文以协商民主在基层治理创新中的位置作为分类标准，把当前基层治理创新中的协商民主划分为三种类型。
第一种是制度性协商。制度性协商的特点是将协商民主与既有的制度安排整合在一起，形成新的制度安排。可以看到，在制度性协商中，协商民主的技术主要与现有的基础制度绑定在一起，目的是推动基础制度的更新升级。作为创新，制度性协商的优势是可以借助基础制度的稳定性降低创新的不确定性，但劣势是基础制度的制度黏性可能会挤压协商民主的价值成分。制度性协商的典型案例是以温岭和盐津等为代表的参与式预算制度，同时也包括工资集体协商、政治代表下基层等形式。这些协商实践基本上都发生在街镇一级的治理场景中，创新主体以政府为主。
第二种是平台性协商。如果说制度性协商是把协商民主嵌入到基础制度中去，那么实践中还有一类协商主要是以会议平台为主要内容。这些会议平台早就存在，但在很长一段时间内处于分散运行、内部机制不完整的状态中。借助基层协商民主的发展，这些会议平台通过整合和机制优化获得了新的平台身份——社区协商平台。这些会议平台基本上仅仅是基础制度的组成部分或者实践机制，基础制度本身并未改变。典型案例有四川彭州的民主议事会、河南的四议两公开制度和上海的社区三会制度等。这些案例的共性都是在社区层面重新建立或者整合会议平台，创新主体复杂多元，既有政府主体，也有社区主体。
第三种是技术性协商。与制度性协商和平台性协商不同，技术性协商表现为用一种特定的协商民主技术解决基层治理中的特定议题，其目的是提高特定治理议题的代表性和回应性。在这个过程中不涉及基础制度和会议平台的变化问题，协商民主仅仅是解决特定治理议题的工具。实践中，越来越多的城市在推进社区更新的过程中开始引入开放空间会议和共识论坛等协商民主技术，一些城市在开展社区自治的过程中也开始引入罗伯特议事规则。这些实践基本上都集中在社区层面，创新的发起者多数为群众自治组织，但社会组织也在其中扮演重要角色。
（二）基层协商民主的创新机制
基层协商民主在治理创新中的三种类型实际上反映了协商民主在驱动基层治理创新中的三种制度变迁角色。首先，在制度性协商中，协商民主是基层治理创新的关注对象和制度主体。在这种制度变迁议程中，如何运用协商民主推动特定制度的创新升级是基层治理创新的主要议题。实践中，协商民主与特定制度的结合主要是借助竞争机制实现的，学习机制也发挥了一定的作用。竞争机制的存在条件是创新主体具有很强的自主性，可以根据自身所处的治理情境自主选择协商民主与既有制度的匹配方案。因此，在制度性协商的基层治理创新中，焦点在于塑造创新的相对优势，凸显相对优势就会成为后期创新管理的核心问题。
其次，在平台性协商中，协商民主构成了基层治理创新话语的核心概念和理论依据。虽然在平台性协商中确实发生了制度变迁，但实际上变迁内容与协商民主关联较少，协商民主仅仅构成了塑造制度变迁合法性的话语体系，为制度变迁的发生提供理论支撑。平台性协商在实践中主要遵循强制机制，部分案例中也存在模仿机制。在强制机制中，更权威政府主要通过实施排名、通报等政策工具来引导下级政府的治理创新行为。故而，在平台性协商的治理创新中，完成任务成为创新主体的主要目的，创新主体的自主性并不明显。
最后，在技术性协商中，协商民主构成了基层治理创新的治理工具。作为一种治理工具，协商民主的使命主要是解决特定的治理议题，在特定治理议题解决后，协商民主也就退出来了治理过程。从这个角度来说，虽然技术性协商能够在规定时空下重塑治理过程，但其在治理中的重复使用却带有不确定性，主要依赖于创新主体的主观认知。在实践中，技术性协商的发生主要依赖学习机制，多数创新主体通过与社会组织合作的方式引入协商民主技术，但也有案例显示创新主体会通过自主学习方式习得特定协商技术。
（三）基层协商民主的创新特征
协商民主在基层治理创新中的变迁角色差异带来的是创新突破性、风险、主体能力要求和治理关联度的差异。在制度性协商中，基础制度在协商民主接入后吸纳了协商因素，具有一定的创新突破性，但此类创新可能会改变既有党政部门在治理中的位置，创新的政治风险较高。这意味着创新主体要推动创新，就需要具备较高的动员和协调能力。此外，基础制度在实践中虽然处在基层治理的核心位置，但更偏重决策和议程设置，与具体事务的治理距离较远，因此与实际治理过程的关联度并不明显，协商仍然需要借助代表机制才能有效开展。
在平台性协商中，创新内容更多集中在基层治理的参与平台上，而较少涉及基础制度，参与平台在创新中的变化主要体现为流程和体系的变化，但缺少协商因素的有效植入。因此，在平台性协商中，虽然很多创新以协商民主为名，但缺少真正的协商元素。不过，平台性协商实际上是将既有的会议平台进行局部改造，创新的风险尤其是政治风险较低，对主体的创新能力要求较低。而且很多会议平台集中在社区层面，与基层治理的关联度更高，因此在实践中可以看到平台性协商的普及面更广，在大多数基层治理场景中都可以找到平台性协商的身影。
与制度性协商和平台性协商相比，技术性协商是近年来才兴起的一种形式。技术性协商作为一种创新更强调应用性和治理过程的改变。在技术性协商中，无论是基础制度还是会议平台都没有发生变化，但社会力量在治理过程中的位置发生了明显变化，由传统的意见吸纳或结果评议转变为方案选择。因此，虽然技术性协商不涉及制度和平台的变化，但仍然具有很强的创新突破性。技术性协商具有很强的灵活性，因为协商民主技术仅仅是在特定场景下介入治理过程，故无明显的创新风险。但技术性协商对创新主体的专业能力要求较高，需要创新主体熟悉特定协商民主技术的内容和操作。在实践中，多数创新主体均是通过引入专业力量的形式解决专业问题。由于技术性协商直接把特定的协商民主技术应用到特定治理场景中，与治理的关联性很高，居民的参与感比较强。
三、基层协商民主的创新调适
基于过程的制度变迁观点认为制度空间决定新旧制度的更替形态，进而催生出不同的制度调适策略。不同协商民主所依赖的创新机制和特征差异明显，由此带来的是协商民主在基层治理创新中形成了困境分化的演化格局。
（一）基层协商民主的创新稳定性
通过类型分析，可以看到并非所有的基层协商民主都面临着“扩散瓶颈”，不同协商民主在基层治理创新中呈现出不同的时空稳定性。首先，在创新的时间稳定性方面，以制度性协商为主的基层治理创新表现出较强的持续性。譬如，温岭和盐津的参与式预算均持续至今，且处在不断调适的状态中。以平台性协商为主的基层治理创新也比较稳定，一些典型案例的做法一直保留至今。而以技术性协商为主的基层治理创新则带有一定的随意性和不确定性。
在创新的空间扩散性方面，目前协商民主引发的基层治理创新在全国范围内较为广泛，其空间扩散总体上呈现出两个特征。其一，协商民主成为政府塑造治理创新相对优势的重要话语工具。在基层治理创新中，涉及到自治、共治和党群关系的议题基本上都会运用协商民主论证创新的相对优势。可以说，协商民主的空间扩散性比较强，协商民主已经在基层治理中占据创新话语的核心位置。其二，基层协商民主的空间扩散分化明显。目前学界关注到的“扩散瓶颈”问题实际上仅仅存在于制度性协商中，主要集中在温岭、盐津等地方，在其他地区很难找到相似的做法。但平台性协商和技术性协商的空间扩散特征非常明显。诸如协商工作法和协商议事会等平台在多数社区治理中都能够找到相似的实践，新兴的协商民主技术也开始在社区治理中流行起来。
三种协商民主在基层治理创新中的时空稳定性差异叠加在一起造就了基层协商民主实践的一些特征。其一，时间稳定性强的制度性协商缺乏空间扩散性。其二，时间稳定性和空间扩散性强的平台性协商缺乏创新突破性。其三，空间扩散性强的技术性协商缺乏时间稳定性。
（二）基层协商民主的创新演化
三种协商民主的创新稳定性差异带来的一个后果是协商民主在不同的时空条件下形成了各自的创新演化模式。从实践看，一些制度性协商案例的持续性很强，在持续实践的过程中逐步进行探索和演化，其调适动力并非来自外部，而是高度依赖于创新主体。但此时的创新主体主要以组织化面孔出现并对创新演化施加影响，而与文献中的“人走政息”假设不同，因为“人走政息”假设将创新持续性与主政官员个体高度绑定在一起。在组织化创新主体的推动下，制度性协商在演化过程中会经历明显变化。以温岭为例，该案例的早期形态仅仅局限于以对话为核心的民主恳谈，经过调适开始发展出具有决策性质的参与式预算制度。即使在案例内部也存在调适分化，譬如泽国镇采取抽样方法产生协商主体，新河镇则采取自愿报名方式产生协商主体。
与制度性协商的内生性演化不同，平台性协商虽然具有较强的空间扩散性，但却缺乏一定的创新调适。譬如，河南的四议两公开工作法和上海的社区三会制度自创立以来基本上没有明显变化。而技术性协商由于是针对具体治理议题的创新实践，创新存续面临高度不确定性，也就无从谈起创新演化问题。从这个角度可以说平台性协商和技术性协商缺乏自我调适能力。但平台性协商和技术性协商的创新内容比较清晰，前者塑造新平台，后者引入新技术。内容清晰的优势是创新操作化特征明显，缺点是限制了创新空间。换言之，以街镇和群众自治组织为主的创新主体确实可以开展平台性协商和技术性协商，但却无法解决平台和技术之外的制度性问题。譬如，实践中平台性协商的流程已经非常完备，建立的规则非常合理，但平台性协商驱动治理的效应并不明显，这是因为既有的制度环境决定了平台性协商无法在整个治理过程中发挥决定性作用。而平台性协商的创新主体显然无能力改变制度环境，但着眼于流程优化也无济于事。如此就造成了平台性协商和技术性协商的演化停滞问题。
创新演化的差异实际上反映了不同基层协商民主背后的组织能动性差异。目前基层协商民主仅仅是作为一种补充性的治理机制而存在，街镇和村居在实践中可能会选择性执行协商民主，甚至不执行协商民主。此外，从操作成本和有效性角度来说，基层协商民主的时间成本较高，尤其是在解决复杂治理议题的过程中往往需要参与者付出较多的时间成本，但与此同时高昂的时间成本往往无法获得各方都比较满意且具有操作性的协商共识。这说明协商民主驱动基层治理创新中的组织能动性整体较差，“公共利益”和“政府利益”难以在基层协商民主发展中得到兼容。但制度性协商的内生性演化显示其创新主体的组织能动性明显强于平台性协商和技术性协商。
（三）基层协商民主的创新管理
基层协商民主的创新演化会进一步影响其制度化水平。三种协商民主的困境分化说明基层协商民主在经历治理创新后需要匹配维护调适机制。在现有模式下，协商民主在基层治理创新中的维护调适机制主要由政府主体提供，考验的是政府作为创新主体的创新管理能力。
创新主体的创新管理能力包括客观能力和主观能力两个方面。主观能力的构成和运行较为复杂，在具体案例中，制度性协商的创新主体都具有较强的创新管理能力，能够有效协调创新过程中的压力与风险，并不断推进创新调适。平台性协商和技术性协商的创新主体也具有较强的主观能力，但平台性协商和技术性协商的属性决定了其创新和调适不需要过于复杂的能力储备。
与主观能力的复杂性不同，客观能力构成较为单一，主要由创新主体在政府体系中的位置所决定。实际上，三种协商民主的主体差异已经表明不同协商类型的调适演化需要匹配相应的客观管理能力。平台性协商和技术性协商在完成了创新议程的建构任务后，必须转向制度环境的调适，此时就需要具有强客观管理能力的主体介入，而不能把调适的任务集中于街镇和群众自治组织。
四、基层协商民主的创新内核
在强制性制度变迁模式下，多数创新调适并非自发形成，而是按照变迁主体的认知被动前进。而特定变迁主体的认知往往是制度环境和创新属性的混合产物。因此，理解基层协商民主的困境分化就需要进一步讨论其创新内核。
（一）基层协商民主的创新内卷化
基层协商民主的合理化以及在此基础上涌现的基层治理创新是在国家整合社会这一大的制度背景下开始的。国家整合社会的一个基础是国家与社会关系的不对称性。这意味着国家对社会的整合具有绝对性。而随着现代政治经济条件的变化，国家整合社会的绝对性也开始从刚性整合走向柔性整合。其中，通过选举、协商等吸纳社会意见是柔性整合的一种表现。虽然国家努力尝试通过柔性方式整合社会，但刚性整合的机制和因素也一直存在，两种整合共存意味着协商民主进入基层治理首先是一场由国家发展并服务于国家治理的强制性制度变迁。这种起点逻辑决定了基层协商民主的创新过程将充满政府主导色彩。
由于创新场景在基层，所以基层协商民主的创新主体以地方、基层政府和群众自治组织等低位政府为主。政府主导的优势很明显。首先，政府主导为基层协商民主发展提供了注意力集中分配的保障。虽然基层协商民主创新需要耗费相当的资源且无法在短期内实现收益，但政府主导能够在多任务环境的科层制环境中为其提供资源保障。其次，政府主导实际上有助于弥合协商和决策之间的关联性。中国场景下基层协商民主发展的主体是政府和政策企业家，其本身可以对公共决策产生重要影响，因此在一定程度上可以提升协商与决策的关联性。最后，政府主导有助于提炼出基层协商民主的创新要件。基层协商民主实践具有很强的情境性，政府主导可以部分调和多元情境带来的制度化难题，提炼出具有一定普遍性的要素。
低位政府作为创新主体实际上是国家整合社会的具体化，但低位政府受组织激励的影响更为明显，创新行为可能带有更强的政绩冲动和风险规避等特征，可能会增加基层协商民主制度化的难度。在实践中，创新主体倾向于在增加创新亮点的同时剔除掉创新中的风险因素，由此塑造出“协商高于民主”“参与多于协商”“结果重于程序”等实践特征。这些行为模式叠加在一起形成了基层协商民主创新内卷化的趋势，协商主要是借助“功能添加型创新”进入到基层治理场域。内卷化则带来了创新难以突破、缺乏持续性和难以获得社会认同等问题。但是内卷化逻辑在不同基层协商民主的演化中表现不一，制度性协商在创新主体较强能动性的影响下能够实现自我超越，而平台性协商和技术性协商则受制于内卷化逻辑，在实践中要么处在“新瓶装旧酒”的状态中，要么新的技术难以形成持续运行的态势。
（二）基层协商民主的创新特殊性
基层协商民主的强制性制度变迁实际上是中国国家治理转向技术治理的具体写照，但同时也彰显着协商民主这一议 题的特 殊性。两者叠加在一起，塑造了协商民主在基层治理创新中的“供给式协商”的实践状态。解决这些问题不仅仅涉及到技术细节问题，还需要关注基层协商民主的属性特征。
具体而言，基层协商民主的应用场景主要在基层社会，这决定了它带有鲜明的基层治理逻辑。基层治理的特点是对事务的处置强调“及时性、实质性和回应性”。协商民主对共识的追求和审慎决策属性决定了其在很大程度上可能仅仅适合应用于常态治理。而常态治理的议题往往都具有一定的普遍性和模糊性，利益相关性不强，居民对议题的关注度普遍不高。在另一端，居民关心的议题却往往带有结构性困境，在资源等结构性问题未得到有效缓解的情况下，问题将无法得到解决。而在一些非常态治理如邻避运动事件中，虽然社会主体通过协商解决问题的动力很强，但此时的协商仅仅限于利益博弈而缺乏公共性，且时间成本较高，与政府追求高效率维稳的目标存在冲突，政府实际上并不希望通过长时间的谈判解决问题。由此造成了基层协商民主在常态治理中缺乏吸引力，但在非常态治理又缺乏效率和公共性的尴尬局面，其结果是基层协商民主虽然有协商形式，但很难说有民主内涵。
比较来看，基层协商民主与政党协商、政府协商、人大协商、政协协商的差异也很明显。首先，基层协商民主的参与者是普通群众，这些普通群众在参与了协商实践后会对协商民主形成直观的评价，如果感受度较差，将直接影响协商民主的社会认同度。其次，基层协商民主的组织者基本上是低位政府。权力存量决定了基层协商民主往往容易受到更权威主体的影响，产生协商波动问题。最后，基层协商民主身处基层，应用场景千变万化，协商内容和目标千差万别，具有很强的地方性色彩。这决定了基层协商民主要有效实现协商目标，就需要在自身规则设置上具有很强的适应性和灵活性，而无法像人大协商、政协协商和政府协商一样依赖刚性规则运行。
（三）基层协商民主的创新制度化
虽然很多文献认为协商民主在我国拥有较为浓厚的基础条件，譬如中庸文化、协商传统，但这些协商实际上都不属于对称性协商，其仅仅是形式上具有对话等某些协商特征。所谓对称性协商，就是协商的参与者在程序和结果两个维度上都具有能动性，而不仅仅是在程序上具有能动性。但从时间上看，参与者在程序和结果两个维度上的能动性可能有一定的规律，即程序的能动性要先于结果的能动性。这意味着参与者在程序维度上的能动性质量会在很大程度上影响结果维度的能动性质量。
那么，协商民主的程序能动性质量会受到哪些因素的影响呢？本文认为主要有两个因素，一是程序本身的合理性，二是参与主体的能动性。程序本身的合理性主要是指协商的流程设置和技术应用问题，流程设置不合理往往会增加冲突产生的概率，同时降低协商的效率。参与主体的协商能力则是多维的，既包括主观的协商动力，也包括客观的协商能力。程序合理性实际上是一个载体，参与主体的能动性会通过程序载体表现出来。
程序能动性质量会影响结果能动性的质量，即只要程序合理，参与者都会通过程序自动影响结果，参与者的能动性都会真实反应在协商结果上。但仅仅依靠程序合理和主体能动性是不够的，因为这两个条件仅仅确保了协商内部管道的通畅，而结果能动性的实现还会受到治理结构的影响，即协商在治理过程中的位置。当协商成为治理过程的关键环节时，协商结果就能够对基层治理产生实质性影响，从这个角度来说，基层协商民主的创新制度化需要制度环境支持、社会对协商的价值认同和技术设置合理化三个要素的共同支撑。
进一步来看，三个制度化要素具有内在依赖关系。基层协商民主运行的波动性往往会加剧社会主体对协商民主的不信任度和达成共识的难度。社会参与主体对协商民主的不信任会增加协商民主与治理的断裂程度。而基层协商民主的规则适应性意味着规则本身需要具有模糊性和灵活性，这意味着在不同时空条件下形成的协商经验可能难以复制推广。
基层协商民主的创新特殊性决定了围绕基层协商民主的相关创新要实现制度化，就需要在上述三个方面实现条件的有效供给。更为重要的是，三个维度的条件供给具有空间和时间上的规定性。在空间上，制度环境条件的供给可能具有普遍性，但社会主体认同和规则适应性则需要视情况而定。在时间维度，当首先解决制度环境条件问题，因为这一问题在中国情境下更为突出。
五、结论
协商民主在基层治理中的成长某种程度上折射出中国民主政治建设在社会领域的思路正在发生转换，表现为从早期以委托代理关系为基础的选举民主建设逐步演化为以开放决策为核心的治理民主。其基本思路是在具体治理中通过协商积累民主元素，通过民主元素的发育反过来进一步促进治理的有序发展。但是，这种转换实际上镶嵌在中国国家治理走向技术治理的“大变局”之中。技术治理的走势从根本上为基层协商民主的发展设定了“底色”。一方面协商民主被赋予了创新内涵，成为驱动基层治理转型的“不二法宝”；另一方面创新追求的亮点逻辑使得协商民主在基层治理中陷入不均衡泥淖，即形式逻辑被放大，而价值逻辑被弱化。其结果是国家试图打造的治理民主目标被实践中的创新内卷化所消耗，基层治理面临着协商过剩而民主稀缺的发展困境，协商成为政府处理私域冲突尤其是民生问题的技术工具，基于协商的控制逻辑正在积累。
