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【2021.01】治理的“在场化”: 变化社会中的政府治理能力建设研究
2021-03-19 16:51:29 来源: 作者:汤 彬 王开洁 姚清晨 【 】 浏览:712次 评论:0

  一、问题缘起与文献回顾

  改革开放以来,变化社会的时空特征深刻塑造了国家治理的基本议题和发展路径。现代化进程一方面使得计划经济时代的社会整合机制,如“单位制”“街居制”“公社制”等出现了不同程度的松动乃至解体,极大促进了人口、资源等要素的时空流动,从而提升了资源配置效益,为市场经济发展奠定了基础,并通过社会交往方式的变革、联系范围的拓展而激发出社会发展活力。但另一方面它也滋生了社会流动化、复杂化、多元化、碎片化等系统性无组织成分,造成了当代中国治理的结构性难题。

  这种转型社会的治理难题在根本上源于治理体制与治理对象之间的不匹配与非对称,在当代中国情境中它具象化为四组矛盾关系:一是社会流动性与治理制度刚性之间的矛盾。在流动社会的治理过程中,以“删繁就简”“不变应万变”为内在逻辑的制度主义治理模式逐渐显露出能力短板,其所依托的科层制组织设施也因层级之间纵横交错的职能分割、部门壁垒、沟通不畅、协作失灵等内在局限性而导致了反应迟钝和治理空白。二是社会多元化与治理结构单一化之间的矛盾。随着现代化进程的深入推进,社会领域的价值多元化、成分异质化、结构分层化和功能分殊化特征日益凸显,而现有的治理体制仍未超越传统的一元化行政主导的思维方式和行动取向的限度,“一核多元”的协同治理模式方兴未艾,市场和社会机制的主体性功能尚未实现,滞后于分化社会的治理需求。三是社会问题的总体化与治理结构碎片化之间的矛盾。社会流动性打破了传统社会各地域、领域、群体之间的封闭与隔离状态,从而一方面为新的空间治理路径奠定了观念与实践基础,另一方面也为社会风险和危机的跨域扩散提供了可能。这种社会问题的总体化趋势超出了单一主体的治理能力范围,而在政府内部、政府与其他主体之间的权责关系未充分理顺的情况下,碎片化的治理结构和分散化的治理资源则导向了软弱治理和失败治理困局。四是社会成员原子化与传统整合机制失灵之间的矛盾。在政治经济发展的现实要求下,传统的社会整合机制由于政策变化而事实性瓦解,社会成员个体溢出体制结构,成为一种原子化存在,同时,新的制度化整合机制尚未形成,进一步加剧了社会的流变性和复杂性。

  在这种背景下,党的十八届三中全会明确指出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十九大报告在此基础上提出了国家治理现代化的战略意义和总体规划。党的十九届四中全会进一步对发挥中国特色社会主义制度优势,推进国家治理体系和治理能力现代化的重大任务进行了系统阐述。治理体系与治理能力的同向、共时发展是国家治理绩效持续产出的重要驱动机制,在转型中国的特殊治理场域中,这一议题呈现为国家治理体系以理性化、专业化为主轴的现代化长程演进,与国家治理能力以“短平快”为指向的即时提升之间复杂的辩证关系。在具体的实践场景中,政府治理在国家治理格局中的主体地位得到充分突出,政府体系作为国家治理的组织依托和治权承载,其制度结构的调适与优化,行动能力的建构与强化成为破解转型社会治理难题的关键支点。

围绕转型社会的政府治理对象的特殊性和治理工具的局限性,学界既有的策论研究存在三种进路:

  一是基于整体性治理的学理基础和实践方案,试图通过消除政府体系在结构、功能与职能层面存在的分割状态,增强政府各部门之间的有机联系和协作能力。当前,学界关于整体性治理的概念界定莫衷一是,有学者认为其本质性特征在于将整体性理念贯穿于政策过程的各个环节以及政府内外部各组织之间的关系调适中,打造整体性政府,从而克服政府过程和治理的碎片化,填充治理缝隙,消除治理空白。总体而言,相关研究还停留在宏观层面,关于跨部门整合的路径、方式等微观问题研究则相对较少。

  二是在国家、社会与市场关系的视域下形成的统合性治理模式。传统意义上的统合主义(Corporatism)又称“法团主义”,是指国家通过由其授权组建或体制性吸纳的社会组织、社会团体等对其所维系的社会利益群体进行互动的治理模式,它在社会团体的领导层进行利益代表和协商、合作,在群众层面进行动员和社会控制。在中国的政治语境和实践中,本土化的统合主义与其原型存在相当大的区别。有学者认为当前统合治理的特点在于行政、政治和公司机制的三位一体。也有学者进一步突出和明确了政府治理过程中“政治”机制的内涵与形态,提出了以党组织为核心的“政治统合制”模式。因此,统合性治理模式的核心思路在于通过党政体制对社会和市场主体或其功能的有效整合,发挥三者的联动优势。与整体性治理侧重于政府内部结构整合的视角不同,统合性治理立足于对政府外部向度的功能整合的考察。三是技术导向型的应对思路。在组织技术层面,有学者面对流动性社会带来的人口流动和风险聚合等不确定因素,网格化管理作为一种基层治理创新举措,通过力量、资源和重心下沉,适应了加速变化的治理需求。在信息技术层面,有学者认为,信息技术升级为信息采集、信息传递和沟通、实时监测与反馈带来了与流动社会相匹配的“速度”优势。有学者认为大数据技术能够为政府治理模式变革创造条件。综上所述,面对转型社会的四组治理难题,学者们围绕治理结构整合的建设目标和研究取向,提出了诸多的应对方案。以研究成果的全面性、丰富性、层次性和前沿性方面予以考量,既有研究已经取得了显著的进展,但相关议题依然存在进一步深化和推进的学术空间:一是研究视角上较为宏观,对治理体制机制创新的粗线条勾勒遮蔽了对其微观运作过程和原理的深入分析,在一定程度上弱化了理论的实践意涵;二是治理路径上着重关注自上而下的权力流动,核心是通过破除科层制的梗阻性因素提升政策落实能力,自下而上的需求导向和民众参与的治理功能未得到充分发掘,因此是一种单向度的研究取向;三是主体建构上,将兼具治理对象和治理主体双重身份属性的民众冠之以“社会”的笼统指代,实际上消解了“民众”这一概念的生动内涵及其实践中的自主性和能动性。这些问题的存在构成了本文立论的主要依据和逻辑起点。

  二、“在场化”:转型社会治理能力建设的时空向度

  作为一种介于传统与现代社会之间的过渡形态,当代中国所处转型社会呈现高度不稳定性、不确定性和变动性特征。这种极端复杂性已超出与稳态社会相适应,以“化繁为简”为思维导向和行动策略的传统制度主义治理模式承载限度,大量无法被既有制度架构和规则体系所化约和吸纳的无组织成分遭到选择性忽略,活跃在治理体制管控视域,往往成为风险聚集和危机爆发策源地。同时,在制度主义治理模式运行层面,其所依托的科层组织体系因制度惯性、制度刚性和层级过多等结构性缺陷而遭遇治理瓶颈,难以及时、高效、充分地解决纷繁复杂、变动不居的转型社会难题。因此,科层制的政府体系在问题发现、识别、处置等治理过程的各个环节均表现乏力,无法实现其治理主体的角色使命和治理目标。对此,有学者虽然认识到相较于增设机构的“部件冗余”和调适职能的“功能冗余”,“根本出路在于组织模式的变革”,推动官僚制组织向合作制组织转变,但其所牵涉的根本性、系统性变革本身是漫长而复杂的嬗变过程,缺乏即时性效力。本文通过对既有治理架构综合改造而达致一种“在场化”的治理效果,从时空的双重维度化解科层治理的现有困境。

  (一)“权”“责”分离与既有治理模式的困境

  转型社会治理的核心问题在于治理对象与治理手段之间的适配性。在经济社会发展进程加速化的治理场景中,治理的体制机制和工作模式未能及时跟进,导致二者在一定程度上产生了偏离与脱节。在历史与政治传统的共同型塑下,当代中国治理的核心主体是党和国家双重体系所构成的广义政府,因此国家与政府治理的主要形态是依托于科层制组织形式的科层治理模式,这也决定了当前社会的治理困境集中体现为科层治理模式的失灵。如前文所言,科层治理的组织失效体现在两个方面:

  一是在运作原理上,科层治理模式有效性依赖于“简化”机制顺利运转,它以一般性和普适性正式制度和规则体系为标准,通过对特殊性的治理对象进行还原与抽象,将之纳入既有的认知框架和程式化的行动轨道之中,从而赋予杂乱的治理现象以明确的发展预期和稳定的秩序格局。这种治理模式在本质上是囿于认知能力的局限性而与无限复杂的经验世界进行妥协的结果,因此它的精神特质和价值取向是“有限理性”而非“完全理性”,遵循的行动逻辑是“满意原则”而非“最优原则”,并不能为治理问题提供完全而彻底的解决方案。在科层治理模式中,大量社会现象和社会事务被剪裁、解构与重组,以适应治理体制的标准化要求,这样一方面造成了治理对象的原型与其制度化镜像之间的偏差,从而导致制度供给与治理需求之间的断裂,引发治理失败;另一方面也形成科层治理的视界盲区和盲点,使无法被“标准化”的社会成分游离于治理场域之外,成为潜在的风险性因素。“简化”逻辑导向选择性治理产生信息空白,造成问题发现和预警机能滞后与缺失。

  二是在组织形态上,科层制所具有的金字塔式层级结构存在纵向执行链条过长、横向协作功能不畅问题,由此衍生三组悖论关系构成科层治理模式失灵根源:首先是决策与执行分离。在科层制工作模式下,“命令-服从”权威等级关系层层复制,这种上下级关系在政策过程中直观反映,是“决策”与“执行”环节分离。在行政发包制的政策落实方式下,自上而下逐级发包使“决策”与“执行”之间距离被纵向拉伸,上级与直接下级之间“委托-代理”关系被逐级复制,其中支配强度也逐步被稀释。随着政策深入贯彻落实,执行链两端决策主体与直接执行主体产生高度分离,也使决策初衷与执行效果间出现鸿沟。其次是权能主体与治理的责任主体分离。在中央集权政权结构中,权力关系纵向分布和流动方向使下级职权源自上级授予,在分税制财政管理制度下,政策执行者履职所必须财政资源在一定程度上依赖中央对地方转移支付和上级对下级拨付。这种权力资源的配置格局决定了层级主体的治理权能呈现出自上而下的递减态势。但另一方面,相比于因层级链条的阻隔而受制于信息失真、信息扭曲和信息匮乏的上级而言,直面治理对象的一线治理主体具有信息优势,也直接行使着治理职能。由此引发了治理权能与治理主体的分离,以及权力与信息的失衡与断裂。再次是服务供给与现实需求之间的脱节。如上文所言,理性决策高度依赖于自下而上的信息传递和信息反馈,但多层级的存在割裂了二者的直接关联,使得决策主体在不完备信息的干扰和信息损耗的限制下,对治理对象的实际状况产生认知偏差和情势误判,而据此制定的治理任务和目标以及服务供给往往偏离治理对象的现实需要。

  由此可见,科层治理模式失灵的根源在于其信息劣势和权能短板,提升转型社会中政府治理能力的关键在于一方面矫治科层治理模式的内生缺陷,另一方面则突破科层治理的单一架构,通过多元治理机制创设与引入,以强化政府治理体制的信息能力,均衡其权能分布。实现治理的“在场化”正是实现这一目标的可行路径。

  (二)“在场化”的结构与向度

  所谓治理的“在场化”,就是通过治理场域的构建,使治理主体身处治理现场,实现其与治理对象的无缝对接,从而消除空间距离与时间间隔造成的治理障碍。治理的“在场化”意味着:

  一是权能主体与治理主体的有机复合,即“在场”的治理主体具有与其治理目标相匹配的行动能力。作为社会治理的核心主体,政府体系内部的功能分化与结构分层使其治理主体的面相更趋复杂化:由于“委托代理”关系在执行链条中的普遍存在,因此作为委托方的上级具有治理主体的实质权威,而贴近治理对象的政策执行主体则在法理层面扮演着“代理人”角色,这也造成了其治理主动性和有效性的短缺。治理的“在场化”目标要求通过有效赋权实现一线执行主体从代理人到治理主体的身份转变。

  二是治理主体因“在场”而获得了科学决策所必需的信息资源。首先,在科层治理主体层面,一线治理主体的“在场化”源于其特定的空间位置,这是一种实体性的在场;而因空间阻隔而远离治理场域的上级治理主体则经由相应的机制创新和信息技术支持而事实上缩减了横亘其间的物理距离,实现了虚体意义上的“在场化”。二者通过互动与联动对治理场域中的信息要素进行比对与调试,提升了对治理对象特征与需求的感知力和认知的精准度。其次是多元治理主体的共同“在场”。在旧有的一元化行政主导模式下,市场、社会和民众的主体地位和治理功能未得到充分实现,因此处于一种“半在场”或“不在场”的状态。而通过一定的制度设计激活与构造出多元主体的实质性在场格局,能够发挥出多元联动的功能互补和信息共享优势,尤其是民众作为治理对象的一部分,其对生活世界的体验和理解是其他非人格化的治理主体难以达至的。

  “在场化”本身具有双重属性:一是其空间向度,意指治理主体物理性在场,它通过在贴近治理对象地域空间构建治理场域路径得以实现;二是其时间向度,现代通讯与信息技术发展实现跨时空主体之间同频共振,不仅因消除了地理阻隔与时间不同步问题而带来治理过程“即时性”,同时也实现不同治理场域间“共时”连接,这样一方面使物理不在场治理主体以权能资源跨域投射形式取得“在场”治理效果;另一方面也使治理对象跨域流动造成信息不对称问题以流出地和流入地治理场域之间共时协同机制予以消除。由此,以微观治理场域为基础,通过共时性合作机制将各自独立运作治理场域串联起来,形成跨层级、跨部门、跨区域广域治理网络,将为转型社会治理难题提供有效应对机制。这种依托信息技术而实现不同治理场域之间的“在场化”模式无法在纵向科层制系统内进行复制,根源于科层结构的执行成本和偏差等结构性缺陷,因此科层治理模式下“在场化”实现机制的核心在于绕过繁密的层级链条,实现信息、权力等治理资源的有效传输与流动。

  三、转型社会的治理能力建设:以政府治理场域的构建策略为中心

  治理的“在场化”是一种回应现实治理困境的方案,是转型社会中政府治理能力的重要基础和来源。而政府治理场域构建则是实现治理“在场化”核心要义与关键路径。有学者总结场域理论和治理理论的研究成果,认为“治理场域”是“社会多元行动主体为了处理公共事务而建构的、其关系和行为模式受到普遍认可和接受的制度生活领域”,其结构包括:由政府、市场组织、社会组织与公民个体所构成的多元主体;基于地理空间或社会议题而形成的场域属性;规范能动者行为边界和互动关系,维持治理场域运转所依凭的规则、惯例等制度要素。对于“政府治理”而言,有学者认为,“‘政府治理’是指在中国共产党领导下,国家行政体制和治权体系遵循人民民主专政的国体规定性,基于党和人民根本利益一致性,维护社会秩序和安全,供给多种制度规则和基本公共服务,实现和发展公共利益”。在具体内容上,它指向政府对自身、市场和社会公共事务进行的全方位、综合性治理活动。因此,相对于一般性“治理场域”,“政府治理场域”特征在于:第一,在主体和过程上,突出广义政府的权威核心地位;第二,在属性上,基于政府治理的内容结构而形成了多维度的“场域”形态;第三,在制度要素上,不仅包括政府自上而下供给与实施的刚性规则体系,也包括自下而上的人民利益实现所形成的合法化机制。据此形成政府治理场域的构建策略,是转型社会治理能力建设出发点和立足点。

  (一)政府治理场域的“一线”位移

  面对当前政府治理所依托的科层治理模式存在的信息和权能短板,对策的核心目标就在于有效弥合层级结构导致的决策主体与执行主体、权能主体与职能主体之间的分离以及供给主体与需求主体之间的裂隙。因此,在直面治理对象的“前沿”和“一线”构建治理场域,通过充分的权能授予和资源投放实现一线治理主体的成长与自主行动是化解治理困境的重要渠道。

  “一线”治理意指治理主体在空间层面高度接近治理对象所形成的治理态势,“一线”即治理主体与治理对象的贴合面。由于政府治理存在内部向度的自我治理与外部向度的社会治理、市场治理两个方面,以及治理场域所具有的地理导向与议题导向的双重类型,因此,“一线”治理包括四重维度:一是在地理空间的意义上,以社会“基层”为中心,落实政府对市场与社会事务的治理,它以“基层治理”为呈现形式;二是在治理议题的意义上,以事本主义为原则,构造出聚焦具体社会事务的治理场域,它以“专项治理”为依托,例如由安检、消防、公安等部门对企业安全生产情况的现场督查活动;三是在政府自我治理的意义上,表现空间上的跨层级治理,例如巡视组以进驻的方式对下级单位进行工作检查和行为督导;四是围绕特定目标,对政府的机构、功能、职能等进行调整优化所形成的微观工作情境,例如2013年,国家将食品安全监管的职能由质检、工商、食药监部门整合到食药监部门统一负责。然而在关于食品安全问题的执法过程中,食药监部门依然需要市监、公安等部门的配合与协作,为了推进政策实施,则需要通过基于直接上级而创立的“领导小组”机制,以及横向的部门间“政绩共容体”进行科层动员。由此可见,“一线”治理与传统话语中的“基层”治理并非等值关系,前者具有更为丰富的时空与政策内涵。


  政府治理场域的“一线”位移使得一线治理单元由被动的政策承接对象转化为自主运转、有独立处置权能的治理主体,不仅克服了信息隔阂、权责分割造成治理空白、反应迟缓和治理偏差,也实现了国家与社会的有效嵌合,从而将二者联结,为良性互动创造条件,并在一定程度上降低治理成本,形成了“简约化”的实践效果。

  (二)科层动员:政府治理的在场化运作逻辑

  通过在“一线”构建政府治理场域而实现政府治理“在场化”,推动权能资源纵向流动和定向配置是其核心与基础。如前文所言,科层治理模式存在决策与执行、权能与职能、供给与需求相分离缺陷,而问题根源纵向层级阻隔和横向部门壁垒,造成政策制定和执行双重偏差。在科层制既有架构内化解决策偏差关键是破解信息劣势,克服执行偏差路径是疏通协同障碍,二者所依托的主要机制分别是干部动员与科层动员。

  干部动员作为一种带有浓厚中国特色的治理工具,通过“上传”“下达”的功能发挥,促进了信息传输和政策落实双重任务的执行效力。干部动员机制得以运转的重要前提在于“干部制”相较于西方的“韦伯式官僚体制”有其特殊的政体逻辑。文官制度作为韦伯式官僚体制的核心构件,专业化的职级体系和标准化的规则体系赋予其承载者以程式化和非人格化的权责归属、行为方式、行事规范和职业生涯轨迹。而“干部”则是一种特殊的“政治官僚”,以“红高于专”为根本指引和准则,其使命任务与职业生涯从属于“以人民为中心”的价值导向、目标设定以及作为其具象化呈现形式的组织的现实需要。因此,相较于“按部就班”的政务官高度固化的发展轨迹,干部则具有纵横交织、可上可下的层级流动和职位变更态势,主要表现为干部调任、转任、挂职和借调等。在现实的政治生活中,“工作队”作为“代理人”的一种重要补充机制,对政策过程和治理实践进行了重要的资源注入和外源驱动,例如贫困治理运动中的“驻村工作队”就是其在脱贫攻坚战中的具体应用。这种充实“一线”的干部流动机制深刻作用于治理实践:首先,通过派驻干部的纽带作用,在原单位与所驻单位之间建立起了联络渠道,作为干部述职对象的组织部门则成为决策层与治理一线进行信息互动的枢纽机构。这实际上是使干部成为人格化的信息载体从而以其个体的跨级流动取代信息的逐级上传,以此缓解科层制的信息劣势,实现决策主体的虚体“在场化”。其次,干部本身是一种权能实体,而经由干部流动而编织的社会关系网络实质上也是治理资源的输送管道,为治理一线供给了一定的权能资源。

  横向的职能交叉与分割使得科层制内部的“部门协同”成为关乎治理效率的核心问题,同时,部门之间的有效协作及其衍生的政府内聚力,也成为政府治理市场与社会事务的综合能力的来源和基础。在既有的治理实践中,以“领导小组”为核心,以“中心工作”为动力,以现有行政架构为组织依托构建科层动员机制,是当前政府推动专项治理进程的主要制度工具,它的基本原理是通过职级高配的“领导小组”将一般性的行政事务转化为政治性的“中心工作”,并以其权威地位形成压力机制,在下级部门之间形成“注意力”竞争关系,这种运动式治理模式是针对常规治理失效而产生的有效替代机制。事实上,作为议事协调机构的“领导小组”能够实现这一目标的主要原因在于:一是由于上级主要领导的领衔使其政治地位高于一般职能部门故而与之形成实质上的上下级隶属关系,职能部门成为“领导小组”的执行机构,从而将部门之间的横向协调关系转化为纵向的“命令-执行”关系,大大提高了政策执行效率。二是各职能部门主要负责人作为领导小组成员,本身就参与了相关政策制定工作并在会议过程中就其贯彻落实的路径、方式和时限达成共识,从而为各部门自身顺利推行政策奠定了基础。三是以“目标责任制”为核心,向下施加压力,使得相关部门之间形成责任共同体,从而增强其通过合作完成任务的动力。四是以干部交流为纽带,加强不同部门之间工作人员的私人联系,并以之为基础建构起非正式化的部门沟通和协作机制,为正式规则所明确的合作渠道提供情感助力。

  (三)社会动员与多元治理主体的“入场”

  如前文所言,行政一元化治理模式在迅速流变的转型社会中存在显著的能力短板,这是在“一线”政府治理场域中引入多元治理主体的工具理性逻辑。具体而言,信息空白引发的治理空白源自制度主义治理思维的固有缺陷,故而无法在科层治理的自我变革予以消解。因此,引入外生性的多元治理主体并充分发挥其在组织形态和行动方式上的信息优势是消除治理空白、提升反应速度的重要路径。

  从类型看,“一线”治理场域主体有三种,即政府、市场与社会,以之为核心而运作的治理机制是行政、市场和社群机制,这三种治理模式各有其长短,任一模式单一使用都会导致治理失灵,实现三者相互嵌套和功能互补是优化现有治理模式发展思路。当前“一线”政府治理场域格局和现状是,政府治理机能得到充分释放,市场治理功能得到部分释放,而社会治理潜能尚未得到有效发掘,三者各自处于“在场”“半在场”和“不在场”状态。因此,要进一步拓展市场机制的适用空间,激活社会机制治理潜能。基层治理基本形成“一核多元”协作模式,即在肯定市场和社会组织治理主体身份基础上,突出由党组织与行政体系构成广义政府的权威核心地位。这既是中国政治逻辑与政体逻辑本质规定,也由三者功能定位和价值意涵决定:市场机制以个人逐利动机为起点,经人际博弈互动而实现私人利益目标;社会机制以地缘、血缘和业缘等天然或人造群体关系为纽带,经由人与人之间合作而实现社群的利益目标;政府所代表的国家机制诞生于社会矛盾关系无法自主解决困境中,它不仅以实现最大化公共利益为诉求,也是达至这一目标所不可或缺的政治秩序、法律和规则体系的提供者和守护者。因此,相对于市场与社会机制,政府不仅是另一种治理机制,也是前者得以有效运行的前提和治权保障。分散的治理机制只有通过权威核心的统摄和合理布局才能形成有序、有效协作关系。

  从微观层面上看,市场和社会机制具象化为一系列组织实体和个人,包括企业、社会团体等,它们有效弥补了政府体系在公共服务供给中存在的效率损失等,但作为非人格化的实体,企业和社会团体等也为制度惯性、制度刚性等组织特征所约束。民众个体的治理功能及实现形式在宏观系统的运作下则受到忽视,事实上,“一线”治理场域以日常生活世界为底色,治理现象和治理事务的发生、呈现形式和变化过程均为日常生活逻辑所支配,这也使得民众作为日常生活的承载者能够根据自身的日常经验和直观体验形成治理议题的信息、诉求和意见,将其吸纳进治理过程将充分解决科层治理中的信息空白问题。同时,只有提高上级治理主体对相关信息和诉求的敏感性和回应性才能将治理资源转化为现实的治理能力,而这则依赖于民众个体及作为其组织形式的社会团体的话语权和利益表达能力问题。

  以治理议题为核心,通过在“一线”构建政府治理场域,赋予民众、社会团体和市场组织以治理主体地位,有利于形成各主体平等协商、共同合作的民主氛围,这不仅是发展社会主义民主政治的应有之义,也实现了国家与社会的双向嵌入,从而获得了“嵌入式治理”的互动效果。在政府与社会彼此贴近的治理情境中,二者基于制度化的合作形式实现了双向赋权和有机联动,政府治理能力经由社会资源的注入而得到强化与提升,协商机制本身也成为政府治理的合法化渠道。一线政府治理主体对社会利益诉求的回应与吸收,不仅提高了决策质量,也通过民众和社会、市场组织对政策实施过程的支持而降低了执行阻力,客观上减少了政府治理能力的损失。同时,在市场与社会的自主性和规范性尚未完备的情况下,通过政府发起的社会动员激发民众、社会组织的参与热情和活力从而实现对社会和市场主体的培育以及对碎片化的社会组织和原子化的民众的政治整合,换言之,这是以政府所代表的计划性秩序促成了社会和市场所体现的自发性秩序的生长,二者的良性互动共同促进了基层社会的秩序生产能力。

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