一、基层协商民主如何更好运转

  改革开放以来，协商民主在继承中发展。在国家制度层面确立中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是基本政治制度之外，协商民主的实践领域也从政治领域逐步扩展到社会生活的各方面。这一原则的确立和领域的拓宽为协商民主的发展提供理论支撑和实践机会。中国政治制度发展的重要表现是地方治理形态的变迁与地方治理制度的探索，塑造了中国政治制度发展的独特形态。基层治理形态中重要的表现是基层协商民主的创制与发展。党的十八大以来，发展基层协商民主是发展基层民主、创新社会治理的重要标志。十八大报告提出，积极开展基层民主协商，健全社会主义协商民主制度。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化，建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。2015年，《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》提出，继续加强政党协商、政府协商、政协协商，积极开展人大协商、人民团体协商、基层协商，逐步探索社会组织协商。2015年7月，中办国办印发了《关于加强城乡社区协商的意见》，提出发展基层民主，畅通民主渠道，开展形式多样的基层协商，推进城乡社区协商制度化、规范化和程序化。十九大报告指出，发挥社会主义协商民主重要作用。有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛。协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。要推动协商民主广泛、多层、制度化发展，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商。加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利。2018年，在庆祝人民政协成立65周年的讲话中，习近平强调，协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。人民群众是社会主义协商民主的重点，涉及有关人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要大力发展基层协商民主，凡是涉及群众切身利益的决策都要同群众进行广泛协商。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，要坚持社会主义协商民主的独特优势，构建程序合理、环节完整的协商民主体系，完善协商于决策之前和决策实施之中的落实机制，丰富有事好商量、众人的事情由众人商量的制度化实践。

  基层协商民主不仅是基层治理的一种形式，也不仅是民主在基层的实践形态，更重要的是，它的产生、发展和变迁有其内在的逻辑，是制度化的实践形态。作为一种制度形态的基层协商民主本身就是一种制度存在，受制于制度变迁，基层协商民主会塑造出一定的制度存在。一旦基层协商民主的制度存在后，就不得不围绕着制度路径依赖，观念更新、利益兼容、治理绩效累积等要件的运转会对基层协商民主有着重要的作用。因而，“制度化是组织和程序获得价值观和稳定性的一种进程”。不过，不同的观念、不同的利益、不同的制度绩效等会产生不同的实践形态，基层协商民主呈现出多元化的模式。但是，在众多的实践形态中，产生较大影响的并不多，在一定程度上制约了基层协商民主的拓展。即使在已经呈现出良好发展态势的基层协商民主形态中，基层协商民主的路径依赖制约和束缚了进一步发展的空间和可能，基层协商民主的继续运转仍然需要进一步地提升制度化的水平，使得协商民主从一种理念上的价值诉求转变为具体的协商民主的制度安排，能够在复杂多样的地方环境中开展实践，将制度优势转化为治理效能，确保基层协商民主持续运转起来。

  二、基层协商民主更好运转的框架：基于观念更新、利益兼容、治理绩效累积的三位一体模型

  基层协商民主的发展演进需要制度化，需要制度性功能的在场。基层协商民主的差异在于制度的巩固与否，制度化或者是制度形成的规则是否成为了基层协商民主日常生活习惯与生活方式。作为制度安排的基层协商民主，在多重方面实现了飞跃。在性质上，基层协商民主从日常生活的实践成为国家的重要民主协商模式，是推动基层社会治理创新的重要手段，其本身也是基层社会治理创新的重要表现。在功能上，实现了从手段到制度化的转型，从原先的推动社会基层治理的实践手段之一到成为重要的制度化实践形态。在运作机制上，实现了摸着石头过河与顶层设计相结合的制度化。改革开放以来基层协商民主的制度化存在着制度沿用和增量创新的特点，呈现出三个重要的特点。一是，从星点式的扩散到制度化的扩散。可以认为，十八大以前的探索是中央认可地方摸索的路径，呈现出零星的态势，十八大以后是中央以政治任务的形式推动地方探索，呈现出全面展开的形势。这一特点可以从十八大前后中央文件对于基层协商民主的重视程度、词语表达、推进力度等有着重大的差别。二是，基层协商民主的发展是顶层设计与摸着石头过河相结合的产物，基层协商民主在地方的多样化实践正是中央要求与地方摸索相结合的产物。中央文件对基层协商民主理论探索与实践推进提供了重要的参考，为地方开展基层协商民主描绘了越来越清晰的道路，地方在结合本地区实际的基础上不断的摸索前进。协商民主与基层治理在中央层面的决策与部署是渐进式的，中央对协商民主嵌入基层治理的逻辑与路径亦是逐步认识的。三是，制度化是正式规则与非正式规则相结合的产物。基层协商民主被赋予了解决基层治理实践内部张力与外部张力带来的困境，其产生、发展与巩固等都离不开正式规则与非正式规则的作用，强调基层协商治理的民主追求、协商合作内涵与公共利益诉求以及正式规则中制度及其效能。从基层协商民主的制度化到制度化的基层协商民主如何更好地发挥其内在正式规则与非正式规则的作用，以更好的发挥基层协商民主的效能，需要从制度巩固的视角挖掘正式规则与非正式规则中的某些要素，建构基层协商民主更好发挥效能的模型机制。由此，可以建构一个基于价值导向、政策执行与结果绩效相统一的三位一体模型，即强调观念更新、利益兼容、治理绩效累积是协商民主有效推进基层治理、推进基层协商民主继续运转的结构性原因。详见表1

  观念更新、利益兼容、治理绩效累积三者之间的三位一体是如何建构的呢？这事实上是两个问题的结合。一方面，观念更新、利益兼容、治理绩效累积三者之间的关系；另一方面，观念更新、利益兼容、治理绩效累积三者之间的三位一体与基层协商民主之间更好运转的关系。已有的基层协商民主形态是在现有价值理念的导向下进行的实践，这就决定了基层协商民主形态的更好运转是在已有形态基础上的改良与更新。因而，基层协商民主更好地运转需要进行观念更新，在既有的框架内引入新的利益主体，或允许旧的利益主体退出，重新建构利益格局，打破原有的利益藩篱，更好的满足多样化利益主体的要求。尤其是要加强群众力量的作用，增加代表性、增强感召力。如此，基层协商民主能够在观念更新的基础上，建构新的利益格局，提升已有的绩效，实现更好地运转。首先，重新界定观念在基层协商民主的作用，既需要着力破除相关阻碍基层协商民主进一步发挥其效能与作用的观念，也需要着力建构相关支撑基层协商民主进一步发挥其效能与作用的观念。要认识到作为变革性力量的观念是基层协商民主更好运转的前提，作为非正式规则的观念更新会引导利益主体格局的变革，带来实践绩效的提升。其次，基层协商民主运行过程中的利益主体之间的利益格局的变化要注重分析不同利益主体之间的关系、对利益内容的博弈、对实现利益手段的认知。作为一种制度设计，基层协商民主要求是切实可操作的，协商民主在很大程度上被认为是程序问题，是一种决策参与机制和意见整合程序。利益兼容格局的形成会更好地促 进基层协商民主形态的变迁。最后，地方政府的实践供给与制度供给是基层协商民主生长的主要路径，发展演进中的基层协商民主不仅需要价值层面的承认，也需要实践层面的累积。虽然，与任内政绩、经济发展、中心工作关系等的矛盾，基层协商民主并不是县、乡政府的重要工作，然而，协商民主仍然在基层扎根。这说明基层协商民主切实展现了治理绩效，不仅实现民主的扎根，而且塑造治理的新形态，不断往复的治理绩效会在实践中累积，实现治理绩效资源的固化。

  三、观念更新：塑造基层协商民主的变革性观念

  作为非正式规则的观念是影响基层协商民主发展的重要变量。观念一旦生成，就会具有持久的生命力和约束力，“极大地促进了在血缘、地缘、学缘、业缘基础上发展起来的各种非正式关系的发育，其所形成的盘根错节的社会关系网络，为地方公共生活构筑了一个新的重要社会背景”。

  观念的差异会造成基层协商民主在地方的不同实践形态。其一，协商民主被认为是外来的理念，其在中国的实践必然需要本土化过程。国家是否力图使得正式规则完全取代社会自发组织起来的社会行为规范，社会是否会否认来自国家的渗透或指导，都涉及到观念的博弈。其二，协商民主无论是自上而下的顶层设计，还是自下而上的政策试点，都不可避免产生了多重主体主导、多种利益诉求、多样制度形态。观念上的东西转化为实践上的操作需要一定的路径和机制，会带来对观念的学习、试验、模仿、创新等，进而成为一套可靠的制度化程式。在推动协商演进和制度化的过程中，学习机制、实验与调试机制、应激反应机制、互惠机制等四种机制有着重要的作用。其三，观念并非一成不变，即使是一个地区的基层协商民主形态也会随着该地区对协商民主的认识程度而呈现出不同的实践形态。无论是基层协商民主的生长发展，亦或持续，都离不观念的推动。“在社会变革与观念变革的相互关系之中，观念的变革往往成为社会变革的前导性因素和力量。”

  被视为基层协商民主典范的温岭民主恳谈会就是观念更新塑造的典型产物。社会主义教育活动中诞生的农业农村现代化教育论坛成为民主恳谈会的雏形，是在思想政治教育活动遭遇瓶颈时的创新，并在增加决策咨询功能的基础上，将解决群众的思想问题与实际问题结合起来，并在逐渐发展的过程中成为一项基层民主的典型创新制度，后期又产生了参与式预算等新型的协商民主形态。同时，这项创新得以在全市范围内推广，纳入对乡镇的考核，各乡镇探索出“民情直通车”“便民服务窗”等多种形式的协商民主形态。其中，官员、民众和专家等群体的观念更新对温岭协商民主的推进有着重要作用。“领导的意志和决心是决定协商民主能否生存和发展的关键要素。如果没有政府精英支持，协商民主就不能持续发展。”官员的支持需要勇气和能力，这从众多的访谈中可以得到体现。民众的支持实现了从不积极到积极的转变，认识到参与其中的意义和价值，切实能够取得预期的成效。专家的技术支持是可操作化的重要前提。

  在基层协商民主的实践中，仍然存在着视协商民主为标签、视协商民主为手段、视协商民主为工具等观念。将协商民主视为基层治理的权宜之计和应急之策，造成了某些利益主体的变通执行和形式主义问题等。诚然，基层治理的常规性任务的突破在某种程度上是协商民主带来的，协商民主在某种程度上是嫁接于基层治理的，但这绝不意味着协商民主成为了基层治理的工具。作为一项已经基本制度化的基层协商民主，似乎未能充分发挥其应有的效能与作用，巩固已经基本制度化的基层协商民主仍然需要观念的再推动。在这其中，将制度化的基层协商民主的制度优势转化为治理效能需要着力于从破与立两个层面进行讨论，既需要着力破除阻碍基层协商民主进一步发挥其效能与作用的相关观念，也需要着力建构支撑基层协商民主进一步发挥其效能与作用的相关观念。基层协商民主是对碎片化、单一化的社会治理的重新反思。在这个过程中，基层治理越来越与协商民主相衔接，协商民主的制度化进程明显得到了巩固。“基层协商民主的制度化过程高度依赖于地方治理体制的整合能力和适应程度，它不仅关系到该制度能否持久、有效地运行，也影响到协商民主作为规范性理念的践行程度。”基层协商民主的制度变迁意味着国家通过对基层群众自治制度的确认、对协商民主的强调、对社会组织的承认等方式与组织起来的社会相互耦合。同时，基层协商民主的不同形态正是对基层治理与协商民主耦合性的回应，说明基层治理与协商民主在政治领域、社会领域、生活领域、经济领域等多个方面能够实现有机耦合。

  四、利益兼容：协商民主有机嵌入基层治理

  在某种程度上，基层协商民主是基层治理与协商民主的嵌入式发展形态。各个地区开展的协商民主是基于当地条件下最优的选择，无论是成本还是程序，亦或是技术等。尤为重要的是，与党和政府确定的制度架构是不存在绝对冲突的。正是在这样的框架下，基层协商民主才能更好地发挥其作用。基层协商民主是为了公共利益的呈现，实现多元参与，强调运行过程中利益主体之间的利益兼容，分析不同利益主体之间的关系、对利益内容的博弈、对实现利益手段的认知，提升社会治理的能力，促进社会治理体系和治理能力现代化。

  基层协商民主既是中国民主本身发展的一种模式，也是协商民主在中国的实践，更是基层治理与协商民主互嵌互构的过程。由此可以明晰的是，协商民主嵌入基层治理的制度化程度关系到基层协商民主的制度化程度，在协商民主嵌入基层治理的过程中，利益主体之间的利益兼容程度是其中非常重要的一环。利益兼容是基层协商民主利益主体之间不断互动造就的。协商民主在基层治理中的实现并非短时间的、一次性的，而是经过不断互动最终成型的。“在协商民主的组织化治理中，参与政府治理的各个组织并不只为解决某一个问题进行一次互动而是在一段时间内需要进行多次互动，从而使各自的行为都具有一定程度的可预测性。”双方能够在一致性的基础上回到体制内的对话和协商，这是基层协商民主的重要出发点，也是基层协商民主制度化的重要动力。协商民主在基层的实践主体是多元的，虽然不同的主体对于基层协商民主的认知存在着不同，但是，无论如何，都不同程度地认可基层协商民主对社会整体治理的意义所在。基层协商民主的多元形态满足了不同地区、不同情境下民众的多元化利益诉求，给予了利益主体之间互动的空间和可能，提升了基层社会治理效能，提高了基层社会治理能力，促进了基层社会治理体系的创新。广义的来说，这就是治理吸纳了民主。对于基层治理而言，协商民主是被实践了的基层治理的有效工具，将协商民主以制度化的形式固定下来不是给地方工作增加了制度层级，而是成为了地方日常工作的一部分。同时，对于协商民主而言，民主的实现不是空洞的，也不是虚无的，必须体现在一定的形式和形态中，基层治理正好提供了协商民主实现的平台。

  在云南盐津的群众参与式预算的案例中，可以看到多方利益博弈后促成的利益兼容格局对盐津协商民主生长的作用和意义。盐津县群众参与式预算的政府领导、群众参与、人大监督减少了社会治理成本，实现了群众的事情群众定，建构了共同治理（co-governance）的社会治理格局。盐津的群众参与式预算始于2012年，逐渐形成了庙坝镇和豆沙镇两种模式，并陆续在多个乡镇展开，包括推选群众议事员、项目准备、项目审查、民主议事和执行反馈等程序，形成了政府领导、民众参与、人大监督的格局。为了推进群众参与式预算，盐津县成立了盐津县乡镇群众参与预算改革领导小组，负责领导实施。在这方面，有的学者相信基层协商民主充满了支配性、可控性，不过，盐津县的“支配性和可控性”并不是绝对的，它受到了来自群众议事会和人大的制衡。群众议事会是根据直接推选和随机推选的方式推选群众议事员组成的，听取、收集、汇总和及时反映群众的意见与建议，并且民主议事会的主持人也由群众担任。作为利益权衡的重要一环，盐津模式区别于温岭模式的地方在于公民的预算项目提议权。在群众参与预算中，项目主要是由群众议事员提出的，政府提出的项目很少。群众议事员提出的项目需要经过县政府主导的项目审查环节，由于群众对项目设计与程序的了解不够，导致了项目通过审查的概率并不高，但仍然占了最后通过项目的绝大多数，并且群众议事员组成的民主议事会会议敢于否决政府提出的项目。对于民主议事会决定的项目，乡镇编制预算后会提交给人大审批，执行中的调整也需要人大主席团的批复。如此，群众参与式预算就改变了预算编制的封闭性，增加了程序的公共参与度、过程的平等性和结果的合理性，提升了预算的合法性，提升了群众对预算的认同，在此基础上，民众通过程序化的参与和理性化的相互质询，学会了相互妥协和相互支持。

  “公共协商的主要目标不是狭隘地追求个人利益，而是利用公共理性（public reason）寻求能够最大限度满足所有公民愿望的政策”，意味着协商民主有机地融入基层治理之中，因而，不能以协商民主的工具性价值代替基层协商民主的终极价值。也就是说，不能为了治理而治理，更不能以民主拖延治理，为了民主的形式影响治理的实效，过分追求所谓的程序化、程式化的形式主义。“把既有的实践稍加包装、贴上协商民主的标签就对外推销，存在协商民主泛化甚至低俗化的风险，会稀释协商民主的要义，降低协商民主的吸引力，扭曲协商民主的实效。”如是，类似于贴标签、贴牌运动等一次性的博弈不会带来利益上的互嵌，反而有可能造成利益主体之间的矛盾与摩擦。

  五、治理绩效累积：以累积的治理绩效推进基层协商民主

  基层协商民主的制度化既高度依赖于协商民主对基层治理的推动作用，又高度依赖于协商民主嵌入基层治理的体制与结构性逻辑。对基层治理而言，协商民主旨在提高决策的合法性、可行性和科学性；对协商民主而言，基层治理赋予了民主在基层的具体实现形式，追求民主的政治价值，追求治理的技术形式，追求民主教育。基层协商民主建构了协商民主在推进基层治理中的绩效合法性逻辑，当基层治理遇到瓶颈时，协商民主的及时引入有力地推动了基层治理的体制转型、结构转型。

  正是因为协商民主对基层治理的有效性，使得基层协商民主的形式越来越丰富多样，实现了从政治领域到社会经济发展各个领域的迁移；也正是由于协商民主对基层治理的有效性，才使得基层协商民主的探索越来越基于本地区的实践，在拓宽本地区治理实践广度的同时拓展了本地区治理实践的深度。一旦获得某些承认，对于基层协商民主而言，相对更有动力去维持这一机制，获得2015年度中国地方政府创新优秀实践奖的彭州基层协商民主实践是基层协商民主的重要标杆。彭州市基层协商民主实践经验较为丰富，在村（社区）议事会十余年的探索之下，2013年4月，在前期征求意见的基础上，彭州市出台了《中共彭州市委关于构建社会协商对话制度的意见（试行）》，在九尺、通济等地开展政策试点。在多年的实践探索中，彭州市形成了村（居）民议事（协商）会、乡镇（街道）社会协商对话会和企（事）业单位社会协商对话会的三级对话平台，议题征集机制、议题审查机制、成果应用机制、利益协调机制、信息交流机制及考核评价机制等六项机制。实践证明，彭州市基层协商民主从协商什么、谁来协商、有何职责、如何协商、协商有何用等出发，在强化居民民主理念、拓展参与渠道、规范与创新治理机制等方面都发挥了积极作用，为村民的就业、养老、医疗等利益表达提供了制度化的渠道、激发了村民的参与意识、为基层治理创新提供了制度范本。因其关注民众的平等协商、公平参与，从而更有利于改善民生问题和提高治理绩效。这种治理绩效首先是在既有的政治框架内展开的，因而众多的基层协商民主实践被定位为中层制度设计，是实现党的领导的重要方式，是实现我国社会主义民主政治的独特形式，是推进基层社会治理现代化的重要力量，体现出我国国家制度和国家治理体系的显著优势。彭州市基层协商民主以制度设计细节上的优势转化为了实践中的治理绩效，并在不断的实践中确认、累积已有的治理绩效。在制度设计细节上，彭州市基层协商民主协商代表固定、定期举行会议、提前公布议题、讨论和投票表决、张榜公示、反馈执行情况。正是由于这样的制度设计细节，2016年，马德勇等对浙江温岭、浙江乐清、四川彭州、南充顺庆、成都新都等地的基层协商民主实践进行了访谈和问卷调查，彭州的基层协商民主在公共服务绩效、制度公正、基层政府信任、协商民主的重大事项协商等方面均处于领先地位。

  即使面临着来自理论与实践中的某些挑战，如，行政的干预、象征性的协商等，基层协商民主仍然被视为寻求社会治理现代化，从而实现治理体系与治理能力现代化的重要契机。基层协商民主与共建共治共享的社会治理制度，构建了社会治理共同体，构建了基层社会治理新格局。“基层协商民主处于国家治理体系的末梢，也蕴含着通过创新基层治理深化现代国家建构，再造中国共产党长期执政和完成民族复兴历史使命所需的组织化权威，以及完成社会分化背景下推进政治共同体和社会共同体建构的时代使命。”从基层治理的变革来看，协商民主嵌入基层治理直接带来了基层治理模式的变革，也带来了协商民主的扎根与生长。协商民主在地方的落地是从无到有、从小到大的过程，在推进基层治理的实践中，地方挖掘了协商民主对基层治理的可能性价值，认可了其制度创新与实践载体的价值意义，尤其是基层治理处于困境中的地方而言，协商民主的引进无疑为新形态的基层治理提供了新的渠道和可能。

  六、结论

  2019年11月，习近平总书记在考察上海时指出，人民民主是一种全过程的民主。在人民民主的实践形态中，基层协商民主是发展较为成熟、较为定型的一种民主模式。协商民主在中国有着深厚的文化基础、理论基础、实践基础、制度基础，不止于全过程的民主。由于基层协商民主不局限于某个方面、不局限于某个过程、不局限于某个领域，是覆盖全体人民和全社会、不同地方、不同群体、基层群众的，因而，基层协商民主是全方位的、全过程的、全领域的。协商民主是中国共产党所领导的民主实践的重要组成部分，保证了人民当家作主的权利，丰富了民主的形式，拓展了民主的渠道，深化了民主的内涵，提升了民主的品质。

  当前，中国基层协商民主的丰富形态既是民主在中国扎根的重要标志，也是中国国家治理深入推进的重要表现。改革开放以来，尤其是党的十八大以来，中国社会的发展变迁与国家治理深化了对基层协商民主的认识。地方政府在原有的实践的基础上，积极开展了多样化的协商民主实践，又产生了诸多的基层协商民主的新形态。从目前的政治实践来看，这并非是一蹴而就的，而是经过长时间的积累而来的，是顶层设计与基层实践的结合；也不是一哄而上的，而是将协商民主与基层治理相结合的产物；更不是昙花一现的，而是必将在国家治理体系中呈现出重要一环的。基层协商民主发展至今，已经不再是单纯的基层治理的工具性行为，逐渐成为了地方政治的合法性资源。进一步理顺基层协商民主的内在联系，发挥基层协商民主的作用，拓宽基层协商民主的实践空间，需要回到基层协商民主成长的制度化路径，探寻基层协商民主的制度体系，这就需要重新认识正式规则与非正式规则。观念更新、利益兼容、治理绩效累积等对于基层协商民主的巩固，基层协商民主继续更加有效地运转并朝着更加成熟定型的方向发展有着重要的意义和作用。