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【2021.01】协商治理与社会矛盾化解
2021-03-20 10:08:50 来源: 作者:彭莹莹 【 】 浏览:1661次 评论:0

  发展与稳定是社会治理的两大核心目标。改革开放带来了经济的飞速发展,由于利益分配不公、贫富差距拉大引发了不同领域各利益群体之间的矛盾和冲突,从征地拆迁、国企改制、劳资纠纷到环境抗争、邻避运动、业主维权,不一而足,矛盾预防和化解已经成为社会管理领域的重点和热点课题。在党和政府的一系列重要文件中,社会矛盾的化解亦为反复强调的重点工作。党的十九届四中全会关于社会治理的论述,更是强调了社会稳定和国家安全的重要性,提出必须“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度,保持社会稳定、维护国家安全”,必须“完善正确处理新形势下人民内部矛盾有效机制”。社会矛盾的预防和化解已然成为社会治理的重中之重。

  如亨廷顿所言:“现代性孕育着稳定,而现代化过程却滋生着动乱。”毋庸置疑,不稳定因素在任何国家的现代化进程中都不可避免。但是,社会矛盾本身不仅是社会变迁过程中的表现,也是社会发展的动力。基层在社会矛盾的应对中逐渐发展出了协商民主的实践创新。党的十九届四中全会进一步丰富社会治理现代化的内涵,把“民主协商”作为社会治理的基本方式之一。改革开放四十多年来,理论和实践证明,“协商民主是实现党的领导的重要方式,是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势”,要让中国的协商民主在社会治理尤其是基层社会矛盾化解中更好地发挥治理效能,需要对协商治理的功能作出理论说明,对其实际功效作出客观评估,在既有条件下推动协商治理广泛发展。

  一、社会矛盾的应对之策

  化解社会矛盾,首要的是辩证地认识社会矛盾。认识到社会矛盾的正向功能,我们就会发现在社会矛盾化解的治理任务之下,执政党对于社会治理的理念和制度经历了不断丰富、完善的过程。从社会治安综合治理、社会管理创新到社会治理现代化,社会矛盾的应对策略不断发展完善。更为具体地,社会矛盾推动了地方协商民主的发展,这一点无论是从理论还是经验角度都已经得到证明。新时代,多元协同机制下预防和化解社会矛盾已经成为执政党开展社会治理的重要任务,民主协商作为社会治理体系的基本组成部分,已经成为当下社会治理的基本方式。

  (一)社会冲突是社会变迁的根本动力

  长期以来,对社会矛盾的认识经历了从消极向积极的转变,社会治安综合治理、社会管理创新、社会治理现代化反映了应对理念的演变。事实上,一致与冲突都是社会存在的基本动力,冲突带来社会变迁。进言之,如何应对社会矛盾,也在推动社会管理和社会治理的现代化。马克思主义辩证法告诉我们,矛盾是事物存在的普遍规律和根本法则,是一切事物发展的内在源泉和动力。以科塞(Lewis A. Coser)为代表的功能主义冲突理论提出“安全阀”机制,认为,冲突具有正功能和负功能,在一定条件下,冲突具有保证社会连续性、减少对立两极产生的可能性、防止社会系统的僵化、增强社会组织的适应性和促进社会的整合等正功能。“安全阀”机制一定程度上可以转移矛盾的焦点,避免矛盾的积累,避免对体制的冲击和整体不和谐。具体地,社会矛盾释放了社会治理乃至国家治理的信号,通过可控的、合法的、制度化的机制,可以促进回应社会诉求、消解社会矛盾。从某种意义上来讲,社会冲突正是社会变迁的动力。国内学者也认可这一观点,具有代表性的是“回应性政治”这一概念。在中国,国家对社会需求保持高度敏感性,通过不断调适、学习、回应来满足社会需求,在社会稳定和持续发展的要求之下,推动着社会治理制度的变迁和民主政治的发展。

  (二)社会矛盾推动完善社会治理制度

  社会冲突与社会变迁的互动之中,社会矛盾推动社会治理制度不断完善。改革开放后,随着公众的利益诉求不断增强,社会的参与热情不断高涨,一些群体性事件和社会抗议开始增加,2003年前后,我国多处出现了“信访洪峰”。在一段时间内,维稳工作遭遇困境,一方面群体性事件导致了社会不稳定,另一方面,政府对群体性事件的“刚性维稳”却引发了社会冲突的升级。在这样的背景下,中国共产党提出“构建社会主义和谐社会”的重大战略任务,倡导在经济快速发展的同时调适社会关系、缓解社会矛盾。如何预防化解社会矛盾和冲突,成为社会管理和社会治理的重要方向。关于社会矛盾化解的方式,也经历了由刚性维稳向柔性治理转变的过程。2006年,党的十六届六中全会提出“服务型政府”以来,不断强调社会自治和社会组织发展,政府在推进“社会管理创新”时,原先单一、刚性、政治色彩浓厚的治理方式,走向多元、柔性、社会自治色彩的社会管理格局。2012年,党的十八大报告指出“在改善民生和创新管理中加强社会建设”,提出要加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制,加快形成“源头治理、动态管理、应急处置”相结合的社会管理机制,构成社会管理体制、机制的系统化论述。党的十八届三中全会提出“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”这一全面深化改革的总目标后,“社会治理现代化”成为社会建设方面的系统概括性表述。

  (三)民主协商是社会治理的基本方式

  新时代,社会主要矛盾的变化推动着基层社会治理现代化,民主协商成为社会治理的基 本方式。党的十九大报告提出“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”,这个表述概括了当下社会中社会矛盾的基本性质。当下社会中出现的各种矛盾和冲突是发展不平衡不充分的体现,可以通过公共治理予以解决。2013年,党的十八届三中全会报告关于“创新社会治理体制”提出改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制。2019年,党的十九届四中全会又进一步丰富社会治理体系的内涵,指出:“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系,建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体,确保人民安居乐业、社会安定有序,建设更高水平的平安中国”。事实上,不同领域、层次的协商已经在基层社会治理中得到广泛运用。具体地,城乡社区作为社会治理的基本单元,在面对多元社会矛盾时,城市社区以居委会、业委会、物业公司、社会组织、社区居民为主体形成了以居民议事会为代表性平台的协商机制,农村社区以村党委、村民委员会、村民代表大会为主体形成了以民主恳谈会为代表性平台的协商机制。“民主协商”作为社会治理的基本方式之一,就是在强调发挥社会主义协商民主的制度优势和人民群众的力量,预防和化解社会矛盾,以维护社会稳定与国家安全。

  二、协商民主的制度优势

  具体到中国社会治理实践过程中,协商民主作为一种治理机制,在实现利益整合、降低决策风险、加强基层社会自治和增进社区公共理性方面成效显著。国内外的学术研究也表明,公共领域的协商民主可以用来解决社会冲突问题,协商民主有利于增进互信、扩大共识,从而有助于控制和解决社会冲突。例如,何包钢在广东的一个协商民主实验证明了协商民主和协商治理在解决上访问题时的成效。

  (一)协商民主作为一种民主制度,有利于实现利益整合

  亨廷顿的政治稳定理论认为,现代化进程带来人的多元价值诉求,进而引发流动机会的诉求,当流动机会仍不足以实现个人价值诉求时,人们希望通过扩大政治参与共享现代化成果并且影响到政府决策的诉求就出现了,相应的政治制度设计不足以回应这种需求的时候,就会出现社会不稳定。作为一种民主制度,协商民主在扩大政治参与方面成效显著。社会学认为,组织公正理论中存在一种“表达效应”或者叫“过程控制效应”,即组织成员在解决纠纷过程中能够充分表达自己的证据和观点,就会觉得有这样的程序比没有这一程序更为公正。利益表达是政治参与的逻辑起点,政治学视角下的“利益表达机制”就是一种当社会成员的利益受到侵害或者发生冲突时,能够通过合法的渠道和方式表达利益诉求的制度安排。通过这种制度化的政治参与和利益表达机制,社会不同利益诉求的信息得以表达和上传,并在基于公共利益的对话、沟通、协调中实现各利益主体的利益均衡。针对社会矛盾多发的基层,协商民主作为日常社区治理的沟通机制,可以实现群众之间的利益表达和整合,从源头治理的角度消解一些社会不稳定因素。

  (二)协商民主作为一种决策方式,有利于降低决策风险

  从民主决策的角度而言,协商民主内在强调自由、平等、对话、讨论、审议、参与等价值,对于丰富民主形式、提升民主质量有重要意义,通过理性观点表达和审慎的评估反思,有助于达成集体决策的共识。很多社会不稳定因素本质上源于重大决策的失误,早在2012年9月,国家发改委发文《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》,为促进科学决策、民主决策、依法决策,预防和化解社会矛盾,重大固定资产投资项目必须建立社会稳定风险评估机制,当然,社会矛盾的化解远不止风险评估机制的构建。公共决策最大的难题就是如何让利益各方都满意,显然,不经过科学民主决策的共识,很容易引发后续的矛盾和冲突。科学决策、民主决策、依法决策就是要在决策的各个环节充分协商沟通,保障公民的知情权、参与权、管理权、决策权和监督权。征地拆迁、安置补偿、城区改造、土地流转、资源开发、企业改制、机构改革、社会保障、环境保护、价格决策等是容易引发社会冲突的重要治理领域,通过居民议事会、村民代表会和集体工资协商等社区协商渠道,进行科学决策、信息公开,一方面征集多方意见增进决策的合法性,另一方面通过协商的方式向公众传达专业知识避免以讹传讹引发过分恐慌和不必要的动乱。实践中,基于村集体财产预算协商的温岭“民主恳谈”以及目前社区治理中社区居委会、社区工作站、社区专业委员会、物业公司、业主委员会的议事机制都已经在决策的各个环节充分发挥协商在降低风险方面的积极作用。

  (三)协商民主作为一种治理机制,有利于培育社会自治

  如前所述,关于社会矛盾的化解,执政理念经历了从社会管理向社会治理的转变,有观点认为“社会治理包括社会管理和社会自治”。除了从达成共识、降低风险方面减少社会矛盾,充分发挥社会自治被证明是另一个降低行政成本、提升治理质量的有效手段。而基层协商本身就是加强基层社会自治的重要机制。全国社会矛盾化解和社会治理创新的样板“枫桥经验”,即“小事不出村,大事不出乡,矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”,其核心要义就是党发动群众进行社会自治,而枫桥广泛运用的乡贤议事会、村民代表大会等协商机制也是其矛盾化解机制创新的重要方式。在以温岭“民主恳谈”为代表的基层协商民主实践中,事实上早有学者对协商试验进行理论和技术指导,目前在浙江等地也已经扩散并推动形成若干民主恳谈的规范文件,包括代表如何抽样、主持人如何选取、问卷如何发放、决策如何达成、会议召开几次、每次会议时长、决策之后如何落实执行,这些程序和环节都进行了详尽的规范,指导基层社会规范、系统、稳定、有序、持续地开展协商,发动社会力量充分自治,扩大矛盾化解的多元力量。

  (四)协商民主作为一种民主形式,有利于增进公共理性

  协商民主通过平等对话的方式,促进政治参与、释放公共理性,实现国家与社会、政府与公民在公共治理中的良性互动,包括政党协商、政府协商、政协协商、人大协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商七种渠道,体现为提案、会议、座谈、论证、听证、公示、评估、咨询、网络、民意调查等多种方式。人们通过相互的讨论,陈述自己对于公共利益考量的个人观点,同时吸收理解他人出于公共利益考量支持或反对决定的理由,进而增进对公共事务决策知识的全面理解。在更为全面的知识信息下,转变偏好,做出有一定共识的、合理的决策。协商民主的方式之下,一方面公民形成更一般、普遍的观点,另一方面以参与讨论的过程中表达个人利益诉求,实现合作和相互尊重。在公共理性的意义上,协商使参与者在审视别人观点的同时反思自身观点,进而改变偏好、增进了解,在达成知情同意的、一致的决策的过程中训练理性反思的能力,所谓现代公民的公共精神。随着现代社会分工的精细化,人与人之间愈趋“原子化”,减弱了社会协作的文化根基,协商民主是一种很好的方式,通过培育公民理性、促进政治参与,增强社区凝聚力,真正实现激发社会活力、让社会运转起来、让民主运转起来。

  三、协商治理的现实功效

  涉及人民群众利益的大量决策和工作主要发生在基层,以民主协商为主要方式对基层社会矛盾纠纷进行治理,已经成为未来中国社会治理的新方向。现实的案例表明,不同决策阶段,协商治理的出色运用成为基层社会矛盾迎刃而解的关键因素,尤其体现在预防阶段的动态管理、民主决策,处置阶段的柔性调解、协商共治。而在处置后期,主要体现在平等对话、理性培育,更多地是通过依法治理的方式进行信息公开和依法问责。

  (一)矛盾预防阶段的动态管理和民主决策

  协商治理在预防阶段的应用体现在动态管理和民主决策方面。浙江杭州上城区“湖滨晴雨工作室”是运用基层协商预防社会矛盾的典型案例。早在2009年底,杭州湖滨街道整合“社情民意信息直报点”“社会舆情信息直报点”“草根质监站”“和事佬”等多个平台资源,成立了党委政府、媒体、专家学者、市民群众沟通交流的平台——“湖滨晴雨工作室”。具体地,街道创设“民情气象台”,街道下辖社区设立“民情气象站”,构成基层协商平台;党政部门负责人、专家学者担任民情预报员,党代表、人大代表、政协委员、职工代表、非户籍代表、社区居民等组成民情观察员,构成基层协商主体;面向单位职工和社区居民的“五时五议”工作机制涵盖协商议题,即“重点工程推进时主动议、群众反响强烈时及时议、发现重大事件苗头时跟进议、涉及热点焦点问题时积极议、破解历史遗留问题时联动议”;规范“三阶十步”的协商程序,即准备阶段、议事阶段、落实阶段的若干步骤。“湖滨晴雨工作室”本质上正是一个基层党组织、社会组织和社区居民共建共治的协商平台,通过社情民意上达下访,对基层社会矛盾进行动态管理,进而促进民主决策、完善民生服务,积极回应民众需求,将社会不稳定因素消解在治理前端。据统计数据显示,2010年,信访市电下降49.9%,区电下降30.6%,全街道信访下降34%。在具体的协商机制方面,围绕民主民生问题,工作室组织“相约星期五”例行协商活动,以及“南宋御街建设大家谈”“公共交通(服务)民情恳谈会”等专题协商活动。同时,借助信息化手段与“城市管理智能管控平台”“平安365社会管理平台”和“居家无忧在线”等服务平台进行联动,对民情实行“一站受理、全程委托、专员代办”。通过协商机制收集社情民意、建立沟通渠道、促进民主决策、完善民生服务,是“湖滨晴雨工作室”的有效经验。

  (二)矛盾处置阶段的柔性调解和协商共治

  协商治理在处置阶段的应用体现在柔性调解和协同共治方面。在处理社会矛盾和冲突阶段,直接压制矛盾往往引发群情激愤,导致“小事拖大、大事拖炸”,而协商民主符合现代治理原则,采用柔性方式,通过相关部门负责人以及利益相关方代表开展座谈会,第一时间回应民众的诉求,能够将事态及时控制并同时发挥社会自治的积极作用。在一些引发群体性事件的邻避冲突中,协商治理的作用至关重要。2007年福建厦门PX化工项目由于决策环节缺少协商之下的风险评估和专业知识公开,导致市民互相转发 PX危害性的短信,万名市民走向街头通过“散步”的方式表达对项目选址带来的不可预期的泄露或爆炸事故的抗议,数百名政协委员联名反对,最终项目迁址漳州,厦门PX事件市民抗议的成功与其说是公民权利的胜出,不如说是政府疏于运用协商民主之失。在另一个垃圾场选址的邻避事件中,浙江杭州余杭区政府组织专家与居民代表对话,同时区和街道组织82批干部群众外出考察已经建成垃圾发电厂的江苏等地,通过实地考察的方式在调研中倾听民众诉求,最后将排放指标实时公布在街道接受监督,获得市民的信任。《人民日报》曾经发文《杭州解开了“邻避”这个结》对杭州的做法进行肯定。杭州通过搭建市民与专家、政府、第三方平等协商的平台,通过积极回应民众诉求实现柔性治理和协同共治。在浙江“最多跑一次”改革的理念之下,浙江省宁波市镇海区“信访超市”的信访制度改革实践,在矛盾纠纷化解方面也体现着协商机制的出色运用。除了将司法服务、劳动仲裁、诉讼服务、联合接访、信访调处集合于一个办事大厅,“信访超市”更是集合了信访局、人民调解员、相关职能部门以及志愿调解队伍,以“重点部门集中常驻、一般部门轮换入驻、涉事部门随叫随到”保证协商平台的高效完善。

  协商治理主要在预防和处置阶段发挥重要作用。当发生了一些烈度升级的群体性事件,在其处置后期,协商民主也仍然发挥作用,如何对事件本身进行公开说明解释避免谣传引发再次恐慌,如何惩戒教育不法分子,如何处理后续分配正义问题,都可以通过引导利益相关方代表以座谈会等方式平等对话,逐步培育公民理性。

  四、协商治理的发展动力

  从刚性维稳为原则的社会管制,到改善民生为重点的社会建设,再到新时代化解社会矛盾为重点的社会治理,改革开放四十余年来,中国已经形成协商治理这一社会矛盾化解的新机制。发挥协商治理的效能,首先是完善协商民主这一体现社会主义优势的制度。中国共产党的群众路线的传统、协商民主制度化建设的推进、人民群众协商办事的经验构成了中国基层社会协商治理的动力,未来的社会治理发展出系统的、多层次的、广泛的协商治理制度完全是拭目以待的。

  (一)党的群众路线的传统提供了思想根基

  “群众路线,就是一切为了群众,一切依靠群众,从群众中来,到群众中去。”群众路线是中国共产党的优良传统和政治优势,中国共产党的多党合作和政治协商制度、人民代表大会制度,都是党的群众路线在具体制度创建中的运用。2013年,党的十八届三中全会也指出“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势,是党的群众路线在政治领域的重要体现”。2017年,党的十九大报告指出“有事好商量,众人的事情由众人商量,是人民民主的真谛”。以“枫桥经验”为例,通过发动群众的力量,减轻了综治维稳的政府投入,同时收获了更好的效果。群众路线的传统使得不同层级的党委、党支部、党小组、党代表、党员组织体系,在基层治理中发挥基层协商的引领者的作用,充分运用社区委员会、村民代表大会、业委会、乡贤议事会、社会组织、中介组织等社会力量,以多元主体协商的方式落实基层社会治理的工作任务,形成系统的现代化社会治理体系。

  (二)各级党委政府的倡导提供了制度保障

  我们党有群众路线的传统,今时政治实践中,也一直有党的文件对协商民主制度化建设进行论述。早在1999年6月,浙江省温岭市松门镇“农业农村现代化教育论坛”一改灌输式讲课为表达式参与,创造出“民主恳谈”的基层民主协商机制,2002年,党的十六大报告提出“扩大基层民主”。经过近10年的实践发展和学术探讨,2012年,“健全社会主义协商民主制度”写入党的十八大报告,报告对社会主义协商民主的本质属性、发展目标、制度形式、实践平台、具体方法等进行规划和部署;2015年,中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》,关于基层协商,主要目标定位为化解矛盾纠纷、促进社会和谐稳定,包含乡镇街道、行政村社区、企事业单位以及社会组织协商;2017年,党的十九大报告提出“推动协商民主广泛、多层、制度化发展,统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商”。在地方实践触发的中央政策的推动下,“浙江、江西、广东、上海、深圳、云南红河州等地都陆续出台了加强基层协商民主建设的文件”。

  (三)基层协商的实践创新提供了智慧源泉

  以浙江省温岭市泽国镇“参与式预算”为代表的民主恳谈模式以及如今广泛发展的政府决策协商、预算协商、工资集体协商、政协协商、党内民主协商、村和社区事务协商及社会对话协商等,都属于人民群众在面对公共事务中的矛盾和冲突时的实践创新。“民主恳谈”在建立之初是农村基层思想政治工作的载体之一,经由相关学术研究成为原创性的基层民主形式。在这些具体的协商实践中,针对村集体公共事务,如农村建设规划问题、社会治安与环境卫生问题、垃圾处理和公厕问题、村集体经济和村庄绿化问题,开展程序规范的民主恳谈会,不断明确议题选择、讨论流程、决策达成、落实监督等问题,已初步形成了基层协商民主规范、统一开展的制度。在广大的城乡社区,“专题协商会”“民间调解队”“老娘舅”“和事佬”“乡贤理事会”等社会力量发动的协商形式,也在为协商治理贡献源源不断的智慧。以浙江、广东、上海为代表的沿海地区在协商民主实践创新中可圈可点,这些生动案例也已经在广大基层扩散开来。

  五、结语:基层协商民主制度化的展望

  “一致与冲突,都是社会存在的基本动力。稳定与变迁,是社会存在的两种基本形态。冲突是社会结构的固有成分;冲突引起社会变迁,社会变迁排除冲突的消极影响。”治理问题的出现与治理方式的创新双向互动,推动社会变迁和发展。中国的基层协商的发展是自下而上的实践先于理论的探索,采用协商的方式解决社会矛盾是基层社会治理创新的积极回应,也是发挥协商民主这一制度优势的现实路径。问题驱动下的协商治理,在中国共产党的群众路线传统、各级党委政府对协商民主制度的倡导、基层社会协商民主实践的创新下,将扩散成为基层社会治理常规化、统一化的制度。

  无论是从发挥中国特色社会主义协商民主的制度优势,还是从当下社会治理的重要任务和未来发展方向来看,推进基层协商民主制度化是协商治理的重大课题。思考构建广泛多层、程序合理、环节完整的协商民主制度,需要在现行内容、主体、形式、程序有一定规范之后,明确基层协商民主的责任主体,即由谁负责启动协商,才能从组织结构上进一步保障这一制度优势效能的发挥。目前各地的探索实践中,基层党组织、基层政府、基层人民代表大会、基层政治协商会议都有作为协商民主责任主体的条件,而基层党组织的群众路线传统和完备的基层组织体系,决定了其将在未来协商治理中发挥根本作用。

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