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【2023.03】官员问责难题与西方话语霸权祛魅
2023-09-14 16:10:07 来源: 作者:梁玉柱 【 】 浏览:5089次 评论:0

【摘要】问责是以归因为基础,以课责为关键的反映问责人与责任人控权关系的机制。在学理上,官员问责存在职责交叉难题、责任归因难题、多种惩罚逻辑的课责难题,本质上是复杂治理形势与民主政治要求之间张力的产物,是全球公共行政现象。但西方学界对中国官员问责制存在两种话语霸权:一种社会中心主义问责观聚焦于选举政治上,关注于选民在问责上的主体地位,忽视国家自身的归因需求和课责能力,称中国没有问责制;一种中国威权主义问责观聚焦于课责机制上,认为中国威权国家政体“无需”和“无力”课责,带有明显的意识形态攻击。面对西方的问责话语霸权,国内问责研究需批判意识形态攻击,并摆脱理论贫困,从实践中挖掘中国官员问责特殊性,从理论上提升中国官员问责解释的普遍性。

【关键词】官员问责;因果机制;课责机制;威权主义;话语霸权


话语即权力,话语研究有着重要的理论意义和实践价值。话语通过问题界定,塑造了认识世界的框架,但话语本身也存在各种偏见。新时代以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视国际话语权问题,提出“失语就要挨骂”“争取国际话语权是我们必须解决好的一个重大问题”等论断。基于学理分析和中国经验,回应西方对中国的话语攻击,提高中国话语解释力、影响力,是建立中国特色哲学社会科学话语体系、提升中国国际传播能力的基础性工作。本文将聚焦于官员问责话语,在学理解释官员问责难题理论逻辑的基础之上,分析西方学术界对中国官员问责话语攻击的表现和类型,进而提出如何基于中国经验建构具有理论说服力、实践解释力和国际传播力的问责话语。之所以选择问责话语,在于问责是现代政治中的常见现象,可问责性也是现代政治的本质要求,但现实中的问责实践却存在不少争议,甚至被拔高到政权合法性的维度讨论。中国政治中的问责经验,蕴含着问责的普遍理论,但西方理论界对中国问责研究一直带有明显的攻击性,使中国在国际话语上处于“挨骂”境地,无法彰显中国问责实践中的优秀经验和理论内涵。因此,从理论和实践来看,问责都是话语研究合适的学术主题。

一、官员问责难题的学理探究

官员问责之所以引起学术界和实务界如此关注,根本原因在于官员在现代化过程中承载的职责愈加丰富和关键,对官员权力的监督和惩戒也成为关乎现代化发展方向和发展速度的关键一环。但官员问责从来不是“一问了之”的事情,面临着问责谁、为何问责、如何问责的问题。理解官员问责难题,首先要对问责概念有正确理解,进而才能把握学术探讨的方向。

(一)作为控权机制的官员问责

问责这一概念是个舶来品。学术界广为使用的问责概念,源自对英文Accountability的翻译。Accountability的上位概念是责任,即英文表达中的Responsibility。在牛津高阶词典中,Responsibility有三层含义,分别代表三种责任观:第一种是作为职责的责任,重点是职位赋予的角色责任或职责责任,如日常所说的岗位责任或家庭角色。这一责任观下的Responsible,既可以是法律上的,也可以是道德上的。第二种是作为因果关系的责任,强调责任产生的原因(Casual-Responsibility)。日常语言中所说的“你对这件事是有责任的”,正是强调特定主体与事件发生之间的因果关系。这种因果关系的责任是以第一种职责责任为前提。第三种是作为课责的责任,强调应受失责的惩罚。日常语言中所说的“你要为这件事负责任”,强调责任人因负有因果责任而受到的惩戒。这里比责任人和事件之间的因果关系又多了一个主体,是作为课责的主体,即问责人。这三种责任观可以独立使用,但也有层层递进的含义。因果责任以职责责任为前提,课责责任又以职责责任和因果责任为前提。

Responsibility的三种责任观影响了Accountability的两种使用内涵。问责研究专家波文斯(Bovens)区分出西方学术界对Accountability两种主要的使用概念:作为一种主体(Subject)美德的负责任与作为一种主体间(Inter-Subjectivity)机制的问责制。在前一种情况下,Accountability被用来作为一个规范性概念,是一系列评价公职人员行为的标准。负责任,或者更精确地说“Being Accountable”,一般被看做一个机构或官员的道德品质。因此,负责任研究常常聚焦在规范性议题。这与Responsibility作为职责责任时描述道德品质有一致性。在职责角色的道德责任观下,英文学术界使用AccountabilityResponsibility具有同样的内涵,但Accountability此时不能翻译为问责而应该是负责任。在后一种情况下,Accountability从机制的角度理解,被看做一种主体间的控权关系。一个行动主体能够被另一个公共论坛(Forum)要求负责,也即中文意义上的问责。因此,问责研究的重心不是公共机构的道德品质,而是在于这些控权机制的运作方式及效果。在问责意义上理解Accountability就不能再把其翻译为负责任。

从机制的角度理解问责,将问责定义为一种问责人与责任人之间的控权关系,其中问责人有权对特定事件的因果关系进行调查,与此同时,责任人有义务向问责人披露信息或做出解释,问责人进而根据所认定的因果关系有权力对责任人施加相应的惩罚或制裁。问责作为机制包括两个方面:第一是从职责责任到因果关系责任的推理,即基于组织或个体的角色或职责,确定事件发生的因果关系,即为因果机制。因果机制的展开依赖于问责人与责任人之间的信息披露、监督调查以及解释,进而确定责任的因果关系。可以看到回答性(Answerability)是问责的一个必然属性。所谓回答性(Answerability)是指解释自己行为的意愿或责任,或者说承认是问题的原因。第二是从确定的因果关系到惩戒结果的推理,涉及惩戒主体、惩戒方式、惩戒强度等内容,称之为课责机制。从课责机制看到问责具有的第二个基本属性:强制性,即问责机构有能力对违反公共职责的权力使用者强制实行惩罚。课责即Liability,其词义解释是法律上对某事物的责任、义务,并且这一责任可以指民事上的(Civil law)的连带责任。例如,为自己的下属或家属的行为赔偿;但这种连带责任不同于刑事上的(Criminal law)的责任。在法律层面上,Liability指的是惩罚,而问责是个政治术语,不仅仅是法律惩罚的问题,所以当Liability在问责语境下强调惩罚的责任时,除了法律上责任,还有诸如政治上、行政上、专业上、道德上等课责的依据。

总结来说,问责是以事件为中心,由因果机制和课责机制所组成的一种控权关系。本文所要讨论的主题是官员问责(Official Accountability),其所明确的是以官员为责任人。不同层级的官员在规则制定、利益分配和政策执行中所具有的权力不相同,其所承担的责任也不相同。对官员问责来说,问责人具有广泛性。不同的问责人,在问责的因果机制和课责机制上的地位和作用大不相同,由此也造成各种类型的问责在权威性、专业性、强制力等方面的差异。问责机制的展开既包含客观分析内容,也有主观建构的成分。问责难题就蕴含在客观分析和主观建构之中,具体来说,包括职责难题、因果难题、课责难题。

(二)职责难题:复杂治理下的职责交叉

职责责任是问责的前提,清晰明确的职责安排是精准问责的必要条件。人人为自己行为负责应该是官员问责的基本要求,但现实实践却并不容易达成。所谓人人为自己行为负责,是基于每个人的行为与其职责来判断,建立于严格的个人责任基础上。当下治理实践的突出特征是复杂性,伴随而来的则是多主体之间责任交织,互相作用。这种复杂的责任链条既体现在行政系统内,也存在行政系统与社会系统以及市场系统之间,使职责明确变得困难。

第一,行政系统内的责任链条延长,尤其对于复杂公共事务而言,职责安排灵活多变,相互交叉。科学问责的前提是对职责角色的正确认定,而公共事务处理受到决策、监督、执行等多种权力主体的影响,继而产生了领导责任、部门责任、办事员责任等,也可分为决策责任、执行责任、监督责任等。基于自由裁量权形成的政治职责不可能太明确,也不可能太严格,这与政治委托行为本身的性质有关。行政系统内的制度职责安排无法反应真实的履责实践。一方面,责任认定有着权重划分、责任辩护等要求,但行政系统内的垂直管理使得上述要求存在困难。官员“甩锅”在行政系统内就表现为下级人员担当了上级领导的责任。另一方面,简单问责主管领导或上级领导的“管理问责”也有问题。因为从办事员到分管领导,再到主管领导,责任链条很长,信息的及时性和完备性存在问题,并且各层级的许多人员和机构具有一定的正式或非正式的自由裁量权。行政系统内的职责难题并非简单的职责不清晰问题,一味强调以职责清晰化解决问责困境并不一定奏效。

第二,行政系统与外在系统的责任分配,尤其是在服务外包背景下,市场主体、社会组织等深度参与到公共服务之中,相应承担起公权力的职责。新公共管理运动带来的民主问责制挑战是一种全球现象。例如,服务外包下的政府问责制出现了责任如何划定的问题。在委托代理模型下理解问责时,政府作为代理人,但服务外包之后,外包商作为新代理,政府成了委托人,使原来的委托代理关系更加复杂。这种情况下官员所负的责任发生了性质变化,如何对其监管责任进行问责成了新问题。在新公共管理范式背景下,官员问责成为了亟待理清的研究问题。问责研究专家穆尔甘(Mulgan)提出,政府宣称存在问责最好被理解为一种修辞学,作为一种优先权来转嫁责备到私人承包商那里,这种宣称可以看做一种私人承包商不断被编入政府总体结构的证据。可见,随着政治权力以外的主体介入公共政策过程,官员职责发生明显变化,对其问责也要有相应调整。

(三)因果难题:科学管理下的责任归因

对问责因果关系的分析,既包含客观内容,也存在主观建构的成分。一方面,问责要客观分析事件发生的过程和机制,理顺时间线索,将职责安排与事件发生学解释相结合。但是,在复杂治理背景下,尤其责任链条延伸情况下,确定性的因果关系认定面临困难。另一方面,问责原因依赖责任归属的规范性文件,即建构一种无争议的责任分配方案。但现实实践中,责任归属分配存在差异化的认知建构。

第一,在责任事实认定上,存在着因果律的非确定性问题。公共事务的长链条特征使职责分散,事故也成为了群体行动、多阶段的结果。在这种情况下,责任事实面临着前后承接、彼此相连的特征。职责安排的静态特征无法给予可信的事件发生学解释。有法学家指出,风险社会出现之后,因果律的作用受到极大的限制。因此法律判断的本质已经有所改变,不得不把现象的盖然性与结果的严重性以及两者的相互乘数关系作为评估风险的标准。这种现象使令人信服的责任事实认定存在困难。此外,责任链条延长也带来了极大的风险。如鲍曼指出,权威官僚体系内的序列化行动容易使单独一环忽略责任,造成一种“自由漂浮的责任”,导致社会无理性状态。

第二,对责任归属的差异化认知,使因果界定存在争议。如果说复杂治理使得客观责任认定存在困难,那么认知差异则使因果界定产生更大的张力。尽管在不同体制下,对责任的制度分配存在差异,但制度分配是否具有正义性,不同的群体也存在不同的认定。尤其是随着科学管理风气日盛,政府主导的科学管理与社会民众认知之间存在差异,也对科学的责任分配产生质疑。如贝克所说,在界定风险时,科学的理性垄断诉求破灭了。“现代化的执行者和受害群体分别有着不同的诉求、利益和观点,相互竞争,相互冲突”。科学理性和社会理性对责任归属产生差异化认知,责任的因果界定就会产生争执,影响问责的合法性。在责任事实认定困难的背景下,责任存在明显的认知建构成分,反过来这种认知建构成分又强化了责任事实认定的困难。

第三,责任调查中组织内权威关系的非正式影响,遮蔽了因果关系。履职行为并非只受到制度文本约束,还深受场域环境中非正式压力等因素影响。例如,复杂组织内的垂直关系使遵照组织目标和实践的权威性压力以及集体决策和同行群体压力显现,对个体官僚的道德可接受行为构成真正的障碍。现实实践中所说的“替罪羊”等现象并不简单是职责不明确的结果,还可能在于责任链条更加复杂,而责任主体间存在着差异化的权威关系,也会造成应然上认定责任的混乱。

(四)课责难题:惩罚的可选性及背后逻辑

课责也就是对责任人行为的惩戒。问责也是因惩戒功能而成为对官员管理的重要约束性手段。惩戒的手段很多,且每一种惩戒手段又包含着层次分明的惩罚强度,构成可伸缩的惩罚空间。课责之所为成为问题,根源在于课责的强度、方式的可选性及其背后的惩罚逻辑。

课责的可选性及其逻辑在于课责强度存在弹性与刚性两种情况,其背后是两种不同的惩罚逻辑。在一些体制下,官员问责是对官员失职行为的惩戒,发挥权力监督的作用。而在另一些体制下,官员问责不仅为了惩戒过去的行为,也有着预防、震慑、组织学习等功能。这正如刑法目的中的报应刑法与目的刑法的不同的刑罚合法性根据。在两种不同的取向下,课责的强度自然不同,也就产生了“轻罪重罚”、“坦白从宽”还是“责罚一致”的问题。

课责弹性是复杂实践的结果,必须赋予问责人一定的自由裁量权,才能以相对合理的方式、强度惩戒责任官员。但这一裁量权也可能带来了灵活有余的问题。有研究指出,问责弹性所导致的地方官员的“铤而走险”行为,使“可接受的问责”成为可能,造成权责失衡和社会利益受损。尤其是在权力关系失衡情况下,导致无法问责或者问责偏差,这些正是问责弹性所引发的消极后果。但是否就应该课责刚性呢?随着民主政治发展,对政府履责的要求也愈加严格。课责刚性有余,滞后于实践需要,加之因果难题的干扰,导致产生新问题。例如,因问责压力产生的官员不作为或者官员避责,恰恰反映了全球责任政府建设过程中意外后果的普遍性。这种普遍性源于责任人面对多类型的课责主体,多重责任压力导致“目标替代”问题,进而偏离了最优解。课责弹性与刚性并不存在孰是孰非的标准答案。

职责、因果、课责上的问责难题显示出官员问责是个复杂的议题,是社会科学、自然科学、人文科学需共同面对的问题。复杂治理带来了区别于传统的治理模式,使责任网络更复杂、责任链条更长,给职责清晰化、因果明确化、课责合理化带来了挑战。官员问责既面临着客观因果关系鉴定的难题,也存在着主观意义建构的争议,其走出前者的困境,并不依赖于提供一套科学标准答案,而依赖于后者的交往理性。作为国家权力对失职官员的惩戒,官员问责一直面临着公民、媒体、社会组织、工商人士、知识分子以及各级官员的审视,问责过程需要更多利益相关者的介入。这种介入对问责标准、问责形式、问责目的的沟通、协商、共识具有突出价值,但不能使问责陷入独断专行、教条主义。归根结底,官员问责难题是复杂治理模式的新形势与民主政治基本要求之间张力的体现。现代民主不是单纯的选举政治,涉及民主参与和利益表达。官员问责的民主化要求更广泛的参与,尤其在有大量主观建构争议的背景下,民主参与是达成共识的必然要求。面向现代文明的政治要求,是走出复杂治理带来的问责难题的应有之道。

二、西方对中国官员问责话语霸权的类型

官员问责难题是复杂治理形势与民主政治要求之间张力的产物,是全球公共行政现象,但中国问责制一直面临着西方理论界意识形态攻击基础上的话语霸权,如福山、裴宜理、Tsai Lily等人的研究。这些研究大致分为两种问责观,即以福山为代表的社会中心主义问责观和以裴宜理、Tsai Lily为代表的中国威权主义问责观。

(一)社会中心主义问责观

福山提出,民主问责制、国家能力、法治构成现代国家建构不可或缺的要素。有效的现代政府需要找到适当平衡,一边是强大能干的国家,另一边是法治和问责制。福山对民主负责制的重视,旨在发挥其限制国家权力的作用,保证权力运行在受控和协商一致的前提之下,防止国家权力扩张导致的“科层制威权主义”或“极端主义总统”的兴起。福山提出了两种民主问责制类型,一种是把问责制理解为程序性问责制,也就是自由和公平的周期性多党选举,让公民来选择和约束统治者;另一种是实质性的负责制,即非民选政府对广泛的社会利益做出回应,但这种回应有差异,也不能保证始终存在。这两种问责(负责)制就是问责研究中常见的对Accountability的两种运用。福山意义上的程序性问责制,实质上是Bovens所指的作为一种主体间机制的问责,实质性负责制实质上是作为一种主体美德的负责任。

在福山的现代国家理论框架里,问责制是指依靠程序来保证政府回应公民要求,是一种问责机制,其中尤其是以选举为机制的政治问责。福山认为中国没有问责制的政治机制,有的只是国家对社会的有限回应(Responsiveness)。这种有限回应体现在,尽管中国有着各种正式的投诉渠道,但政府没有一定要做出回应的法律义务。在向上负责的背景下,当地官员经常得到上级部门的鼓励,最好大事化小、小事化无,以防社会不稳。这种看法无疑误解了中国问责制的实质内容。

第一,福山曲解了中国社会问责的有效性,缺乏对中国社会问责实践的客观认识。中国共产党领导下的中国特色社会主义制度,坚持以人民为中心的执政理念,一切为了人民、一切依靠人民,人民在国家管理和社会事务中发挥着重要作用。随着数字政府、信息公开、网络表达等方面的显著发展,普通群众的知情权、监督权、参与权、质询权、决策权都不同程度的有了较大的发展,人民大众成为监督、质询、惩罚失职失责官员的关键力量所在。当我们检视公共事件处理时发现,社会大众在调查、分析,进而形成因果判断上发挥重要作用,并通过自媒体发声、虚拟网络讨论以及社会表达等方式推进对失职失责官员依法依规进行问责。这种例子不胜枚举,并且已成为一种制度化的社会问责状态。这些现实实践被福山简单归结为“国家对社会的有限回应”,不得不视为个别学者的傲慢。

第二,福山忽视了国家垂直问责的作用,缺乏对问责制的全面认识。国家权力的核心决策者面临着塑造自身合法性、提升自身能力的发展环境问题。皮特·伊万斯(Peter Evans)在对发展型国家的研究中指出,发展型国家具有与企业一致性的官僚体制以及强有力的内部问责的官僚主义制度。正是这种强有力的内部问责制提高了发展型国家政策执行力水平。在中国实践中,以执政党为中心的国家权力是推动监督体系改革、调查体制完善、惩罚机制法治化制度化最为关键的力量,这种力量通过建立起一系列法律法规、党内法规、实施政策等,推动国家问责体系发展。福山恰恰忽视了国家本身对国家问责能力的建构作用,只关注于选举制度背后的社会问责机制和国家发展能力,缺乏对问责制的全面认识。

从认识论上看,福山关于国家能力、民主问责制对立关系的理论,是一种典型的社会中心论演绎的结果。国家在实质性负责制下的垂直问责与选举程序塑造的民主问责制是问责制的“一体两面”,共同影响着国家建构的方向和水平。由于缺乏对中国问责实践的全面、客观、理性认识,导致了福山对中国官员问责制的错误评价。

(二)中国威权主义问责观

与社会中心主义问责观不同,另一种对中国问责体制的问责观具有强烈的意识形态攻击,辅之以不符实际和逻辑的强假设,可称之为中国威权主义问责观。

官员因失职、违法等行为受到法律、行政以及其所属政党的问责惩戒,是现代政治中的一种普遍现象。在公共事件处理中,什么样的官员会面临问责?从问责机制看,事情处理的不好,造成了严重后果,并且在处理中负主要责任的官员应该被问责。因此,官员问责对不同的问责对象一定存在着差别。这是问责理论推演的结果。但Cai Yongshun等人在对中国官员问责的研究中指出,在中国,针对渎职政府官员的惩戒是一个更为复杂的问题。这种复杂性在于,中国是一个威权主义国家,执政党和政府治理国家依靠的是各级政府官员,而非人民的支持,对渎职官员的惩戒会面临所谓左右为难的政治困境。一方面,无原则的容忍削弱了政权的合法性和政府的权威;另一方面,处罚,特别是严厉的处罚则会影响地方政府和其官员的士气,甚至造成官员培养成本的浪费。因此,中国官员惩戒呈现出选择性的惩戒,即考虑政府官员的过失行为所造成的后果及其严重程度,以及官员在过失行为中的角色。显然,Cai等将官员问责中归因的普遍原则视为中国的特殊现象,将一种差别化问责的事实现象理解为有选择的问责(Selective Discipline)的价值判断。

无独有偶,Tsai Lily在《美国政治科学评论》上发表的有关中国问责制的文章与其相似。其研究有两个前提假设,一是中国威权政体(Authoritarian Regime)的性质,二是威权政体下民主问责和官僚问责虚弱,相对应的是民主政体下民主问责和官僚问责强。Tsai研究的两个假设,既有着威权政体的意识形态攻击,也有着如福山理论中对民主负责制的“市民社会神话”。Tsai提出,在正式政府问责制很弱的情况下,如果地方官员处于休戚相关团体中,地方官员依然有强力的激励提供公共物品,其中发挥激励作用的是休戚相关团体所给予的道德地位。这种道德之所以有权威存在价值,是因为对地方官员来说,其利于追求官员个人利益以及助推完成国家任务。这种相互作用促使非正式问责具有力量。Tsai进而提出,依赖休戚相关团体提供的非正式问责制度有着严重的缺点,可能存在着很难增加的问题,也可能只在乡镇和村庄的层面有效果。只要细致分析,我们就能发现,此研究中所谓非正式问责实际上是社会问责的体现。这一问责讨论并未涉及到国家体制内问责的方式和力度,无法得出国家体制内问责虚弱的结论。与此同时,需要反问的是,上述西方学者推崇的民主政体一定具有高效的民主问责吗?一些被视为竞争性选举的民主政体,其在回应公共服务诉求、解决重大公共危机中并未显示出强大的民主问责绩效,甚至被民粹主义裹挟,造成极大的损失。究其根源,选举民主政体具有更强大的民主问责和官僚问责的假设,内在还有一个强国家能力、强国家回应性的假设。

基于民主与威权二元对立的意识形态攻击,将常理问题视为特定政体的必然后果,是中国威权主义问责观的典型表现。著名汉学家裴宜理也认为中国是无政治责任的政策灵活。这些西方问责话语缺乏对中国官员问责实践的全面考察,并由特定偏见的理论逻辑展开。

(三)西方问责话语霸权的根源

从问责的两重机制角度分析社会中心主义问责观和中国威权主义问责观可以发现:社会中心主义问责观聚焦在因果机制上,关注于社会在归因上的主体地位,而忽视了国家自身的归因需求和归因能力;中国威权主义问责观聚焦在课责机制上,关注于国家在课责上的“无需”和“无力”,忽视了国家自身的课责需求和课责能力。社会中心主义问责观所忽视的,正是威权主义问责观所反向强调的。由此发现,两种对中国问责体制的话语霸权是在问责机制的一个侧面理解问责,而缺少对中国问责体制的全面认识。更有甚者,在威权与民主的政权类型二分法下,这两种问责观带着强烈的意识形态攻击,缺少对中国政治过程和政治制度的客观分析,以至于对中国问责体制提出诸多不符合实际的假设。马克思主义理论认为,“凡是把理论引向神秘主义的神秘东西,都能在人的实践中以及对这种实践的理解中得到合理的解决”。对中国官员问责的赞赏也好,批评也好,都需要接受实践的检验,并在实践基础上进行理论化提升。

三、迈向实践社会科学的结构化过程分析

失语就要挨骂,争取国际话语权是时代赋予中国哲学社会科学界的任务。我国研究者从制度改进、结构分析和体制反思的视角对当代中国问责体制进行了论证,这既是对中国经验的总结,也是对西方认知攻击的回应。制度改进论从因果机制的稳定性、课责机制的民主化和合理化上对中国问责实践提出优化建议,但制度改进论存在着事件驱动、就事论事的特点,缺少对制度问题的整体反思。结构分析论不论是从国家与社会关系视角,还是从中央与地方关系视角,都认为问责的核心在于解决信息不对称问题。事实上,问责实践过程中,问责主体既要赋予地方及下属自主性,又要规范权力运作过程,但结构分析更多停留在“强国家”还是“强社会”、“中央强”还是“地方活”的探讨,对于强弱产生的机制分析较少,缺少对问责实质的认识。体制反思论超越于制度改进和结构分析,目的在于探寻中国问责体制的本质特征。例如,曹正汉从中央地方关系角度对中国官员问责体制提出功能性解释,官员问责充担着解决社会风险,维护政治稳定的工具。这种功能性解释将问责视为中央政府的管理工具,凸显了中国问责体制中国家权力的主导地位以及实用主义的问责导向。但这一代表性研究的问题在于,过于主观地强调问责的工具性而忽视了问责过程中的理性要素,对问责体制的认识存在一定片面性。

制度改进论、结构分析论、体制反思论的共性之处在于实践导向的分析路径,虽然其推动了对问责实践的认识,但也陷入了“只见树木不见森林”的境地。与此同时,我国既有的以实践为中心的问责研究缺乏与西方问责话语霸权的学术对话、学理批判意识,形成了中外学术界各说各话的研究局面。基于此,中国问责研究如何对西方问责话语霸权祛魅仍待破题。但可以明确的是,从实践到理论再到实践的实践社会科学研究路径,是中国问责研究深入发展的方向。

第一,批判并摆脱社会中心主义问责观和威权主义问责观。一些西方学者囿于民主与威权的二元对立划分,以竞争性选举为民主政治的根本指标,将中国视为非民主的威权主义国家,这无疑是意识形态的攻击。另外一些学者对问责体制的焦点集中在社会问责,没有一个全面、整体的认识。社会中心主义问责观和威权主义问责观缺乏对中国问责体制真实现状的考察,更不会试图从中国经验挖掘异域文明体的做法。中国学者要认清问责制分析背后的意识形态霸权和理论偏颇,从中国政治实践中而非特定学术标签中提炼问责制的精髓。

第二,挖掘中国官员问责实践的特殊性。问责作为一种机制,取决于问责者和责任人所处的关系结构。这就引导我们,要讲好中国官员问责故事,必须到中国各级官员所处的权力关系之中。例如从监督体系上看,我们有党内同级监督、司法机关公益诉讼等形式,建立起保护性监督的框架。这与美国“三权分立”的对抗式监督并不相同,也蕴含着挖掘中国官员问责理论价值的可能性。

第三,提升中国官员问责理论解释的普遍性。官员问责落脚点是责罚,是对不公正、不正义的批判和纠偏。在不同体制、不同时期,各国各地有着不同的正义标准。但正义标准的共通性还是很多,不能陷入文化相对论思维。若想提高中国官员问责实践的解释力,进而提升这种区别于西方的文明形态的接受度,离不开揭示中国问责实践中的普遍性。黄宗智的中华正义体系研究给我们提供了一个有价值的参考。黄宗智研究的理论基础是韦伯在法律社会学所构建的形式对实质、理性对非理性的法律类型。黄宗智提出中华正义体系具有与西方形式主义理性法律不同的,结合了道德主义和实用主义的实质道德主义,其特点在于侧重经验过于抽象,要求寓抽象法则于具体事例的思维,以及侧重实质真实过于形式化和程序化真实的法理。这种实用道德主义之所以可能,在于中华正义体系具有“党”与“政”,“政”与“法”并存结合的传统,使其展现出更具伸缩性和弹性的正义体系的特点。实用道德主义体现在行政调解、公安调处轻罪纠纷、自首官员处置、劳动纠纷处理等方面,也引发了系列的实证研究。黄宗智的正义体系研究对理解中国官员问责中的普遍性与特殊性具有极大参考意义。此外,中华正义体系研究还通过借用韦伯的类型划分,超越了简单的事件分析及特征提炼,其对实质理性与形式理性的对比,揭示出问责方式背后的理论实质,为理解中西问责体制提供了思路。

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