【摘要】北京接诉即办改革中的“未诉先办”治理模式实际找到了全过程人民民主的一条新路。这一模式通过治理端口前移、构建全流程问题流转处置闭环管理机制，推动实现“全链条”的民主；通过及时公布“未诉先办”实施情况保障公民知情权，打造共建共治共享机制保障公民参与权，由“征求意见”政府主导式表达向“诉求提出”公民主导式表达跨越以保障公民表达权，将群众“三率”纳入考评保障公民监督权，推动实现“全方位”的民主；通过开展“共性问题专项治理”、“区域问题综合治理”和“预测问题前瞻治理”，推动实现“全覆盖”的民主。“未诉先办”治理模式通过坚持以发展为导向的高质量民主和坚持“人民在场”、“协同共生”的价值理念丰富了全过程人民民主工具理性和价值理性的内涵；秉持“公民诉求是起点亦是终点”的理念，推动政府流程再造、整体政府建设和政府服务供给侧改革，实现党性与人民性相结合，实现全过程人民民主法治化，为超大城市基层治理提供“北京样板”。
【关键词】未诉先办；全过程人民民主；超大城市治理；基层治理；协商民主
全过程人民民主源于全过程民主。2019年11月，习近平总书记在上海考察时首次提出“人民民主是一种全过程的民主”。2021年7月1日，习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上首次完整地、创新性地提出“全过程人民民主”这一概念。2022年10月16日，在党的二十大报告中，习近平总书记再次强调“人民民主是社会主义的生命，是全面建设社会主义现代化国家的应有之义。全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主”。作为中国式现代化本质要求之一的全过程人民民主，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是对中国特色的人民民主理论的发展，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要创新成果，是新时代中国特色社会主义民主政治理论发展的最新成果，是马克思主义民主思想中国化、时代化的理论成果，也是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要指导思想。当前，对全过程人民民主的研究大体从全过程人民民主的优势与意义，即全过程人民民主治理效能及治理优势、对西式民主的超越、人类政治文明新形态等方面展开研究；从全过程人民民主的基础理论及制度互动，即全过程人民民主的内涵及理论逻辑、与中国新型政党制度的互动、与人民代表大会制度的互动、与人民政协制度的互动、与人权的关系、与法治的关系等方面展开论述。从理论逻辑层面对全过程人民民主进行探讨固然重要，但全过程人民民主不是“空中楼阁”，而是中国特色社会主义实践的伟大成果，是对中国特色社会主义实践的理论提炼和随实践不断丰富的理论成果。因此，回归具体实践，从城市治理语境中探讨全过程人民民主的内涵发展与运行逻辑显得尤为重要。
北京接诉即办改革中“未诉先办”治理模式是实践和发展全过程人民民主的重要探索，是理解和把握全过程人民民主深刻内涵的重要窗口。探寻“未诉先办”治理模式所蕴含的全过程人民民主的内在规律，是巩固改革成果、丰富全过程人民民主理念的重要步骤。基于此，本文意在探讨北京接诉即办改革中的“未诉先办”治理模式对全过程人民民主内涵的丰富和发展，以说明“未诉先办”治理模式实际找到了全过程人民民主的一条新路，为丰富全过程人民民主理论贡献了力量。
一、全链条：源头治理+闭环管理机制
通常认为，“全链条”人民民主主要强调包括民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督在内民主程序的复合性，即民主程序的完整性。北京接诉即办改革中的“未诉先办”治理模式在城市治理层面丰富了“全链条”人民民主的内涵，即从程序完整性与动态连续性角度理解“全链条”人民民主，认为城市治理应将人民群众的利益贯穿于治理的全过程，突出人民群众参与城市治理的完整性及连续性。其区别于西方的一次性、狭隘的民主，是贯穿治理始终的民主。同时，“未诉先办”治理模式实现了由静态的民主程序向动态与静态相结合的民主程序设计转变，即全过程人民民主不仅是目的，也是手段和方式。
（一）治理端口前移推动“全链条”
“未诉先办”治理模式改变了以往“接诉即办”被动反应模式，其核心是“未诉”，即在民众未提出诉求之前，政府通过运用大数据技术分析群众诉求、采取用户访谈等方式，主动了解群众需求，对社会普遍关注的共性问题通过制定主动治理项目清单，将治理端口前移，超前性主动回应市民需求，增强基层治理的靶向性和精准性。“未诉先办”治理模式改变了传统城市治理中过于注重琐碎事情并以形式为主导的治理模式，是以问题为导向、以公民真实存在的诉求为导向的治理模式。其通过治理端口前移，为实现全过程人民民主所追求的“满足人民群众对美好生活的需要”目标而努力。该目标的关键在于虽然民众“未诉”，但其“先办”事项来源于对大量民众诉求的分析和提炼。如2021年，基于市民3000万通来电，政府通过归类、梳理和总结来电诉求的方式，明确了包括房产证办理难、预付费行业监管等12类大问题和27类小问题，并针对问题进行治理；2022年，政府主要聚焦于老楼加装电梯、下水管道堵塞等17个问题的治理。“未诉先办”治理模式形成了基于市民诉求发现和解决问题的完整链条，该模式不同于传统以民主选举作为开端的对全过程人民民主的普遍认知，而强调将人民群众对美好生活的需要贯穿于民主的全过程，体现城市治理的“人民性”。
（二）构建全流程问题流转处置闭环管理机制
“发现问题—信息汇集—权责匹配—派单办理—吹哨解决—报到处置—结果反馈—考核评价”全流程问题流转处置闭环管理机制体现了城市治理过程中人民民主的动态性，是“未诉先办”治理模式坚持“以人民为中心”的生动体现。例如，2021年7月2日，12345市民服务热线朝阳分中心利用大数据技术及时监测到“全星时空公司购买朴灿烈周边产品却迟迟不发货”这一群体性诉求，同时推动诉求处置前移，第一时间与处置部门沟通响应，形成“实时监测响应—部门高效联动处置—回应公众诉求”的群体性诉求及时响应管理机制，在1500多个诉求爆发的时候控制住了其背后可能引发的30000个诉求（涉及全国三万多名消费者）的舆情风险，避免了更大规模的群体性诉求产生，实现了“未诉先办”。全流程问题流转处置闭环管理机制背后的全流程性、闭环性实质正是全过程人民民主在治理领域“全链条”的体现。
二、全方位：保障民主广泛性
全方位的民主强调对民主广泛性的保障，即保障公民的知情权、参与权、表达权和监督权等各项民主权利，充分发挥人民群众的主体作用，激发人民群众的活力，鼓励人民群众通过行使民主权利积极参与到城市治理之中，形成由下而上的民意表达、问题解决机制和由上而下的决策机制，以实现全过程人民民主所要求的“保障人民意愿的真实性”。
（一）知情权：及时公布“未诉先办”实施情况
知情权较早在环境保护领域出现，即提倡个人有权知道自身可能面临哪些环境威胁，之后逐渐发展为广义的基本权利。知情权作为公民知悉和获取信息的权利，在“未诉先办”治理模式中可通过以下两个方面予以实现。一方面，通过充分发挥媒体宣传的作用，对“未诉先办”治理模式及实施成效进行广泛报道，充分保障公民的知情权。例如，截至2022年1月1日，中央媒体及市属媒体围绕“每月一题”刊发了近3000余篇文章，全网发布相关报道、消息近5000余条。另一方面，在“未诉先办”治理模式中，通过搭建民主协商议事平台，及时向民众介绍治理情况，并了解民众的需求，以保障民众知情权。例如，市规划和自然资源委员会为破解“房产证办理难”问题，通过12345市民服务热线及其网络平台的工单数据线索，倒查项目问题，以居民议事平台为媒介，及时向公众公布治理进展，同时共同商议破解治理难题。
（二）参与权：打造共建共治共享机制
“未诉先办”治理模式并非“政府大包大揽”的治理模式，而是以充分调动公民参与积极性、落实包括公民在内的各方责任、以政府与公民协同治理为主导的共建共治共享治理模式。在实践中，为充分发挥人民群众的主体作用和保障公民的参与权，采取了以下措施：其一，通过建立“网格巡查”机制、创新工作方法拓宽民众参与城市治理的渠道。如组建包括领导干部、党员志愿者、协管员等在内的网格员队伍，不定期对所在辖区进行巡查。同时，充分发挥当地老乡贤、老党员、街巷长的作用，组建宣传队伍，进行政策宣传。其中，开展社区“圆桌上”的协同共治，创造性提出“见现场、见问题、见群众、见成效”的“四见工作法”等一系列基层治理实践，充分调动了基层群众治理的积极性、主动性和创造性。其二，通过法治保障公民参与权。通过在《北京市接诉即办工作条例》（以下简称《条例》）中规定和规范公众参与，为公众参与城市治理提供了依据；通过合理化规范法律设置，为公众有序参与城市治理提供法律保障；通过预期制度设计为公众参与城市治理提供动力。
（三）表达权：由“征求意见”政府主导式表达向“诉求提出”公民主导式表达跨越
公众能否畅通地表达自身的利益诉求、能否实现自身合理诉求，是衡量民主质量的重要标准。“未诉先办”治理模式通过分析公民诉求、实现源头治理，改变了传统城市治理过程中公众通过政府主导式表达的“征求意见”参与治理的方式，推动城市治理向公民主导式表达的“诉求提出”方式跨越，一定程度上解决了“民众诉求表达和集中”这一全过程人民民主应当首要解决的问题，深化了全过程人民民主在城市治理中的探索和实践。北京接诉即办改革中的“全面接诉、不设门槛”的工作方式，即全渠道、全方位受理群众诉求，不预先剔除“不合理诉求”，所有诉求均予以受理，使公民的诉求能够及时传递至政府相关职能部门。“未诉先办”改革将公民的相关诉求作为设置“每月一题”的重要考量因素，其本质是将公民参与城市治理、行使表达权的时间点和流程点向前移动，为公众畅通表达利益诉求和实现自身合理诉求提供了路径。
（四）监督权：群众“三率”纳入考评
在监督权保障层面，一方面，“未诉先办”治理模式通过充分利用自上而下的科层制优势，完善市区两级联合督办和联动督查机制，高效推进政府有效治理，形成“一把手”领导责任体系，从侧面为公民行使监督权提供组织保障；另一方面，12345市民服务热线及其网络平台不仅是公民反映诉求的渠道，也是公民监督城市治理的渠道。《2022年度接诉即办考评实施办法》将群众评价“响应率”“解决率”“满意率”由原来分别占比20%、40%、40%调整为分别占比10%、50%、40%。形成以响应率、解决率、满意率为核心的考核监督机制，以充分保障公民行使监督权。同时，《条例》为公民行使监督权提供了法治保障。
三、全覆盖：“先办”事项涵盖人民生活各方面
全覆盖的民主表明，民主不仅局限于政治领域，还涉及与人民群众切身利益相关的经济、社会生活等方面，既包括宏观层面的城市治理，同时包括微观层面的公民权利保护。“未诉先办”治理模式以公民诉求为驱动，以一个诉求解决一类城市治理问题为工作态度，开展“共性问题专项治理”、“区域问题综合治理”、“预测问题前瞻治理”，不仅推动了城市治理的高效化，而且对公民的权利实现了最大化保护，在基层治理过程中提高民主质效。
（一）共性问题专项治理
“每月一题”机制聚焦超大城市治理过程中市民诉求量大的高频难点问题，通过对共性问题实现专项治理的方式，提高解决问题的靶向性和有效性。2021年，“每月一题”机制聚焦房产证办理难、预付费行业监管、老旧小区改造等12大类27个问题；2022年则聚焦老楼加装电梯、下水管道堵塞、农村污水治理等17个问题，并对上述共性问题抽调专门力量，实现专项治理。此外，《条例》通过规定“对社会普遍关注的共性问题主动治理”，以地方性法规的形式为“共性问题专项治理”提供了法治保障。
（二）区域问题综合治理
“未诉先办”治理模式将街道（乡镇）和社区（村）作为民众参与城市治理的“最初一公里”和实现公民诉求的“最后一公里”，通过每年选取诉求最集中、基层治理基础最薄弱的街乡镇作为治理类街乡镇，进行重点优先治理，以打通公民诉求表达的“最初一公里”；通过街乡镇区域问题综合治理，将街乡镇作为全过程人民民主的起点，建立“事前有约谈、事中有监测、事后有帮扶”的闭环管理机制，全面满足公民生活的各项需求，真正在基层治理中坚持群众路线。例如，北京市西城区广外街道因基础设施薄弱、群众诉求量大等原因，被纳入市级督导后，由市级部门督促整改和协调，通过市区两级部门牵头“认领”55个项目，解决了老楼加装电梯、绿化公园建设等涉及民生的问题，解决率从40.1%上升到94.7%，有效解决了民众诉求。
（三）预测问题前瞻治理
“未诉先办”治理模式通过定期研判和分析公民诉求的类型特征、演变规律和时空规律，创造性提出“冬病夏治”、“全面体检”等工作方法，对可能涉及公民的重大民生问题开展前瞻性治理。例如，市住房城乡建设委为防范和应对城镇住宅房屋发生漏雨，但维修责任人无力维修而影响公民切身利益的问题，建立了“先应急后掏钱”制度，即明确了街乡镇应急维修的主体责任。再比如，门头沟区王平镇结合城市治理工作及民意收集，提前对季节性、周期性问题进行梳理，建立未诉先办台账，对涉及民生的供水、供电、供暖等问题提前预判，并有针对地对这些问题进行解决，真正将“人民建”与“为人民”有机结合起来。
四、最广泛：主体广泛与过程广泛兼备
我国公民对民主的认知与西方并不相同。西方层面的民主认为选举和制衡政府是民主的应有之义，而我国民主则认为民主是政府应当以人民为中心，政府决策应当保障人民群众的民主权益，征求和听取公民意见。基于此，我国的全过程人民民主实际突破了西方民主主体与过程有限的缺陷，实现了主体与过程的兼备。
（一）主体广泛
“未诉先办”治理模式重在突出人民群众的主体地位，是多主体共同参与的治理。在“未诉先办”治理实践中，市场、企业、社会组织积极参与治理，央地联动、多元参与、居民自治等机制不断健全，充分发挥了人民群众的主体作用。例如，各地区将“全员参与、共享共办”作为“未诉先办”治理模式的发展方向。再比如，石景山区探索建立了“商户单位自治、街巷管家共治、综合执法法治”的“三步走”治理方式，即由商户自治到以群众组成的街巷管家共治，再到政府法治，充分发挥企业、个人等社会主体的自治作用，激发社会各主体的共治活力，提升基层治理效能。平谷区则将“吹哨报到”运用至“未诉先办”治理模式，通过拓展吹哨主体、报到主体，将群众、企业、村居、街乡、部门、媒体、代表委员等纳入吹哨主体、报到主体之中，充分发挥全过程人民民主主体广泛性优势，使复杂疑难问题得以快速高效解决。
（二）过程广泛
在全过程人民民主视域下的城市治理过程中，人民群众扮演着多重角色。人民群众不再局限于通过民主选举的方式行使民主权利，还可以通过“未诉先办”治理模式参与到城市治理的全过程。具体表现如下：其一，人民群众是治理问题的发起者。北京市政府通过建立“每月一题”机制，以大数据汇聚分析市民反映最为集中的民生问题为依托开展治理。可见，其治理的问题均回应了人民群众的诉求和呼声。其二，人民群众是治理过程的参与者。“未诉先办”治理模式是推行共建共治共享机制的治理模式。人民群众作为社会的主体，是治理过程的参与者。例如，市住房城乡建设委创新性地提出由居民、企业、产权单位、补建设施收益、政府共同承担的老旧小区改造资金分担机制，助推了社会资本参与到城市治理过程中。再比如,小关街道充分激发居民参与意识，调动门楼院长、居民志愿者、双报到党员等多方力量，以居民议事厅为抓手，协调解决快递车占道、美国白蛾防治等切实关系民生的难点问题。其三，人民群众是治理成效的受益者。通过“未诉先办”治理模式，社区街道中乱搭乱建、乱停车等人民群众最为关心的事情被解决，人民群众的获得感、幸福感、安全感得到进一步增强。民主不再仅是口号，而是“摸得着”的民主。其四，人民群众是治理情况的监督者。通过12345市民服务热线及其网络平台，民众不仅能表达自身诉求，而且能够对治理情况进行监督。
五、最真实：工具理性与价值理性的双重叠加
人民民主并非“空中楼阁”，也并非口号，而应当是能够被民众切实感受到的“民主”，是能够“普惠”人民的民主，是以发展为导向的高质量民主，是以人民群众为主角的民主，是切实提高民众幸福感、获得感、满意感的民主。
（一）工具理性：以发展为导向的高质量民主
以发展为导向的高质量民主是“未诉先办”治理模式对全过程人民民主工具理性的丰富和发展。一方面，“未诉先办”治理模式坚持改革创新与标本兼治相结合，力图破除痼疾顽症，实现以发展为导向的高质量民主。例如，针对房产证办理难问题，“未诉先办”治理模式创新性提出“尊重历史、无错优先、违法必究”原则，将购房人与开发建设单位的责任分开，为无过错的合法购房人办理房产证，并对开发建设单位的违法行为进行追究。这一创新性的原则，实际是以发展为理念和导向，用发展的眼光看待历史遗留问题，并在合理范围内运用合法手段解决历史遗留问题的尝试。其最终目的是推动民主的高质量发展，真正为人民群众解决问题。另一方面，以发展为导向的高质量民主是“数据、科技赋能+创新治理策略”的民主。“未诉先办”治理模式通过对数据进行分析和研判，及时发现城市治理过程中关乎公民切身利益的“堵点”“难点”“痛点”，并充分发挥基层治理智慧，创新治理策略，以解决城市治理问题，提高城市治理的精准性和治理效能。即围绕群众诉求，采取“日监测、周调度、月分析、年评估”方式，每日实时监测诉求数据和项目进展；每周梳理热点问题、高频点位，形成周分析报告；每月跟踪分析诉求量，针对性开展督导治理。再比如，丰台区建立了改善社区医院服务的“健康大脑”智能监测平台，利用“互联网+医疗”技术，为签约居民提供精准服务。
（二）价值理性：“人民在场”、“协同共生”提升幸福感
全过程人民民主应当从“人民”视角解读，是“人民民主”的发展，是“解决人民需要解决的问题”、“人民在场”和“协同共生”价值理念的体现。一方面，人民的“在场”是“全过程民主”的核心要义。“未诉先办”治理模式体现了以人民为中心的治理理念和全过程人民民主的价值理念，通过在城市治理体系中主动融入人民群众，从人民群众的立场出发，充分发挥人民群众的积极性和主体作用，提高服务质量，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。另一方面，“未诉先办”治理模式蕴含着丰富的人本精神，即强调人的主体性，重视人的生命和尊严。”未诉先办“治理模式时刻以人民群众的利益作为治理的出发点和落脚点，重视发挥人民群众的主体作用。同时，“未诉先办”治理模式蕴含“以身载道”的精神，强调知行合一；蕴含“和合”精神，强调协同共生。“和合”精神是指“天、地、人、物、我的相互感通、整体和谐与动态圆融”，其强调人与天地万物是一体的。“未诉先办”治理模式创新性提出“冬病夏治”工作方法，将自然规律运用至城市治理之中，实现城市治理与自然的协同共生。
六、最管用：实现“五赢”
最管用的民主主要强调民主实践是有效的实践，即从质效层面评价人民民主的质量。
（一）公民诉求是起点亦是终点
一方面，“未诉先办”治理模式利用数字技术，基于海量的市民诉求数据，以市民诉求为城市治理的起点，打通了民众诉求与政府决策相结合的渠道。另一方面，在城市治理过程中，始终贯彻以“人民为中心”的发展理念，强调人民群众在治理过程中的广泛参与，创新制度机制和工作流程，通过对治理理念、治理结构、治理机制进行系统性改革，提升政府回应效率和质量，以实现公民诉求为终点，充分体现了全过程人民民主“人民至上”的价值理念。例如，广外街道小马厂西社区通过研判和分析老旧楼房加装电梯这一群众诉求，将公民诉求作为推动基层治理的起点。为有效回应居民需求，社区通过成立临时联合党支部、建立群众工作组等方式，充分发挥人民群众的主人翁作用，以“议事厅+”平台推动民主协商，现场讨论改造方案，最终破解了老旧小区加装电梯的难题，有效提升了人民群众的幸福感。
（二）推动政府流程再造、整体政府建设和政府服务供给侧改革
“未诉先办”治理模式是政府流程再造、打造整体政府、政府服务供给侧改革的推动器。一方面，“未诉先办”治理模式改变了“接诉即办”治理模式的被动性，主动研判公民诉求和问题。通过专班治理、整体攻坚的方式，深化政府体制机制改革创新；通过利用大数据、人工智能技术对政府各级职能部门职责进行梳理，打破了传统科层制的管理碎片化、条块分割等壁垒，推动了政府流程再造和整体政府建设。“每月一题”机制由一个市级部门牵头负责某一问题，相关单位协同配合，形成市、区、街乡镇共同抓落实的各司其职的三级协同联动机制，同时制定“一方案三清单”（解决方案、任务清单、责任清单、政策清单）、“每月一题”《工作职责建议清单》，进一步厘清政府职能部门边界，推动整体政府建设。另一方面，“未诉先办”治理模式通过优化政务服务，推动政府服务供给侧改革。各政府职能部门以问题为起点，分析问题实质，坚持日常监管与集中整治相结合，以提高政府提供公共服务的质量。同时，“未诉先办”治理模式还建立了以群众和企业需求为导向的公共服务资源配置新模式，实现了从政府“端菜”到群众“点菜”、从“大水漫灌”到“精准滴灌”的工作转变。
（三）党建引领基层治理：实现党性与人民性相结合
全过程人民民主要求实现中国共产党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。作为全过程人民民主法治化根本保证的中国共产党的全面领导，其要求是党依宪执政、依法执政。党性与人民性相结合，是全过程人民民主坚持中国共产党全面领导的要求。“未诉先办”治理模式将党的政治、组织和密切联系群众等优势转化成治理优势，发挥党组织在基层治理中的领导核心作用，将党的组织体系与基层治理体系有机融合。一方面，在基层治理过程中，充分发动党员的引领作用。例如，诸多街道乡镇通过全体党员干部下沉基层一线，全面了解和解决人民群众的诉求，拉近党员与人民群众之间的距离。另一方面，“未诉先办”治理模式选择“书记挂帅、组织部门直接介入”的全新治理方式，以党建引领基层治理，真正实现党性与人民性的结合。
（四）推动实现全过程人民民主法治化
若全过程人民民主失去限度则会导致民主的无限扩张和滥用，这是由于全过程人民民主无法摆脱民主价值本身的天然缺陷。习近平总书记提出，必须坚持用制度体系保障人民当家作主，发展更加广泛、更加充分、更加健全的全过程人民民主。因此，全过程人民民主的发展和全面推进，离不开法治和制度的保障。习近平总书记在党的二十大上提出：“必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。”中国共产党通过“建设社会主义现代化国家”这一桥梁和纽带，将全过程人民民主与全面依法治国紧密地联系起来。全过程人民民主与全面依法治国是鸟之两翼、车之两轮，若民主离开法治，则会陷入无序与混乱中，沦为“假民主”；若法治离开民主，则会陷入专断中，沦为权力专制的工具。全过程人民民主法治化是依法治国赋予全过程人民民主的刚性保障，也是区别于西方注重形式合法性而忽视实质合法性及社会正义的重要标志。由此可见，全过程人民民主法治化是集民主与法治于一体的制度理念。其内涵在于，在法治的轨道上推进全链条、全方位、全覆盖的民主，实现各层次、各领域的全过程人民民主，实现全过程人民民主与全面依法治国互嵌与驱动。北京接诉即办改革中的“未诉先办”治理模式是全过程人民民主法治化赋能城市治理的生动实践，是民主与法治的融合，是价值与工具的整合，是程序与实体的结合，旨在通过制度设计、规范制定深入挖掘民主背后的工具性和价值性，最终实现城市治理所要求的“人民至上”。其工具性表现为运用全过程人民民主法治化推动经济发展和社会治理。其价值性表现在广泛参与、整体治理、高效治理、依法治理。城市治理首先是全过程人民民主的“民主治理”，其中“全过程”强调了人民民主运行范围的全覆盖性和广泛性，强调了运行阶段、时间和空间的持续性，强调了人民民主运行的高效性。综上而言，人民民主的“全过程”需要制度保障和规范保障。
2021年9月24日《条例》的制定，以地方性法规的形式巩固接诉即办改革中“未诉先办”治理模式的实践成果，用法治解决人民群众反映强烈的突出问题，用法治保障人民群众安居乐业，使“未诉先办”治理模式在法治的轨道上得以运行。《条例》的制定通过法治增强民主治理效能，是全过程人民民主法治化程序性的生动实践和深化发展。一方面，《条例》专门设置了“主动治理”一章，通过地方性法规巩固“每月一题”机制实践经验，如规定源头治理、区域治理，建立三级协同联动机制等内容。另一方面，《条例》以破解涉及群众利益的问题为导向，集中回应了“未诉先办”治理模式中所面临的问题，规范了未诉先办全流程机制，明确了“接”、“办”的行政主体，同时对“诉”的市民主体依法赋权和约束，为全过程人民民主法治化提供了法律保障。2021年11月，北京市委深改委通过了《关于推动主动治理未诉先办的指导意见》，进一步以规范性文件的形式保障“未诉先办”治理模式，如规定对集中区域、高频难点问题进行主动治理，“每月一题”实行年度动态调整，推进治理从“有一办一”向“主动治理”转变等。
（五）为超大城市基层治理提供“北京样板”
“未诉先办”治理模式作为“接诉即办”的升级版，其主动治理的形式实际蕴含着整体治理、协同治理的内涵。该模式试图从源头解决当前基层治理单向化、滥提不合理诉求、12345市民便民服务热线诉求量大、治理效能与资源投入不匹配等问题，主动治理，服务群众，打造回应型政府。该模式通过推进基层党建机制创新、积极探索基层治理经验，形成了具有北京特色的超大城市基层治理“样板”。同时，《条例》的制定和实施，实际也在践行全过程人民民主过程中形成了“北京样板”：一方面为地方立法工作提供了宝贵经验，另一方面通过地方性法规形式将“北京样板”固定下来，推动城市治理的精细化和法治化。
七、结语
北京接诉即办改革是贯彻落实习近平总书记“坚持人民城市为人民”重要嘱托的生动实践，是以北京实际为落脚点，破解超大城市治理难题、增强群众幸福感、获得感、满意感的重要举措。“未诉先办”治理模式丰富和发展了全过程人民民主的内涵，是全过程人民民主在治理语境下的实践探索。与此相关的未来的研究应继续深入挖掘北京接诉即办改革中创新性的实践经验，坚持实践与理论相结合，在实践中丰富和发展理论。
