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【2023.03】中国贫困治理现代化的多元逻辑、内容框架和有效进路
2023-09-27 08:29:14 来源:《社会主义研究》2023年第3期 作者:匡远配 肖叶 汪三贵 【 】 浏览:2904次 评论:0

  【摘要】中国贫困治理现代化是中国特色社会主义现代化事业的伟大成就之一,是中国式现代化新道路的重要构成。后脱贫时代,中国贫困治理现代化的核心是贫困治理体系和治理能力现代化。洞察和梳理贫困治理现代化的内在转换逻辑和内容框架,对中国贫困治理模式和治理格局的前瞻性把握有重大意义。借鉴治理三要素,遵循“共同理解—制度结构—协同行动”的逻辑线索,致力于建构一个贫困治理现代化的整体框架和通用范式。首先,从贫困客体、治理战略、治贫行动者、治理方式和治理结构五方面厘清中国贫困治理现代化的逻辑。然后,以现代化视角从八大维度分别细化贫困治理体系和治理能力现代化的内容,建构贫困治理现代化的制度结构,推进贫困治理现代化。为与乡村振兴战略的实施相匹配,与“两步走”战略同步,与实现中华民族伟大复兴的目标相适应,需要牢牢把握贫困标准体系建设、价值取向、驱动力变革、县域包容性发展和基本公共服务均等化这五个重点,从组织、制度、数智和人文“四治协同”推进贫困治理现代化,助力形成更高质量和更具善能的“中国之治”。

  【关键词】贫困治理现代化;贫困治理体系现代化;贫困治理能力现代化


  一、问题提出

全面打赢脱贫攻坚战与全面建成小康社会后,贫困治理工作必将进入新的历史阶段。在未来全面推进国家现代化的进程中,中国贫困治理现代化必将贡献更大的力量。党中央提出推进国家治理体系和治理现代化,标志着各行各业开始从国家层面迎来“治理”时代。贫困治理作为国家治理的重要组成部分,要实现国家治理现代化,必须首先实现贫困治理现代化。贫困治理现代化是一个国家提升高质量发展能力和促进社会公平正义的基础性工作。因此,现代化是我国后脱贫时代贫困治理发展的必然方向。全面消除绝对贫困后,贫困在状态和格局上有了根本性、战略性变化,逐步突破收入维度,与营养、消费、生命周期、环境、发展能力等要素关联紧密,标志着中国贫困治理转向治理相对贫困新阶段。而相对贫困兼具长期性、动态性、多维性和隐蔽性特征,在治理难度、治理周期、标准体系和目标人群等方面都比绝对贫困更具复杂性和艰巨性。同时,以往中国式贫困治理模式“制造”的形式主义乱象、资源分配不公和话语不足等问题,以及传统贫困治理的治理体系和体制机制与现代化发展的冲突等,对新时期贫困治理提出了一系列新挑战与新命题,阻碍和制约着贫困治理现代化进程。“十四五”时期,如何建设贫困治理现代化,既是动态减贫的必然要求,也是巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有机衔接的重要手段。

目前,关于贫困治理现代化的研究主要围绕后脱贫时代贫困治理该如何有效和可持续。贫困治理现代化根本之策是解决好“谁来治理”、“治理什么”、“如何治理”三大问题,进而完善贫困治理系统。现代化的贫困治理体系与治理能力,能够协调不同治贫行动者的相对优势,改善现有治贫策略的不足,推动乡村振兴战略目标的实现。苏海等从治理主体、治理目标、治理内容和治理方式等方面阐述了贫困治理现代化的理论特质,认为贫困治理现代化应致力形成“共建共治共享”的治理结构。而李楠等从目标、主体和方法三维度分析了我国新发展阶段由治理绝对贫困到治理相对贫困的逻辑嬗变。燕继荣等强调2020年后的贫困治理需持续建立、优化和完善制度,由救济式扶贫、开发式扶贫、精准脱贫转向以制度化建设为主的贫困治理,不断推进贫困治理体系和治理能力现代化。学者们从不同视角分析了贫困治理体系现代化或贫困治理能力现代化的内容。例如,郑瑞强从党的核心认同化、公共服务均等化、收入分配合理化和政策体系科学化等方面构建了贫困治理现代化目标实现框架。吕方借鉴并发展国家能力的框架,从信息、政治、制度、政策等方面分析了党的十八大以来我国贫困治理体系现代化的具体内容。莫光辉等指出贫困治理能力现代化是指在经济、政治、文化、社会、生态、党建以及法治等方面,贫困治理主体统筹协调政府、市场和社会三方力量与资源,在其制度规范下发挥贫困群众的能动性,推动贫困群体全面发展的能力。同时,韩广富等提出从治理目标、治理策略、治理理念和治理手段四个方面建立现代化的贫困治理体系。

综上所述,目前贫困治理现代化的研究还处于探索阶段,其理论自洽性也有待完善。现有文献多从现代化贫困治理体系或贫困治理能力进行单一分析,鲜有涉及涵盖贫困治理体系与治理能力现代化的具体内容和方案设计。贫困治理现代化能够丰富和拓展中国式现代化理论、拓展中国式现代化实践。后脱贫时代,面对日益复杂的贫困治理情境,亟需建立起适应贫困群体发展性需求结构导向的贫困治理战略,不断创造与情境相适应的新平衡。从现代化视域,系统性认识2020年后中国贫困治理的逻辑转换,以及对贫困治理体系和治理能力进行前瞻性的理论探索,对于深化脱贫攻坚成果、预防未来贫困具有重要意义。因此,本文借鉴治理三要素,遵循“共同理解—制度结构—协同行动”的逻辑线索,致力于建构一个贫困治理现代化的整体框架和通用范式。同时,本文力图在厘清贫困治理现代化的多元逻辑的基础上,从治理体系和治理能力方面探究并细化贫困治理现代化,致力于回答后脱贫时代贫困治理现代化“为什么”、“是什么”、“如何做”等问题,以进一步完善贫困治理现代化的理论逻辑自洽性,推动实现贫困治理现代化与乡村振兴战略相匹配,与“两步走”战略同步,与实现中华民族伟大复兴的目标相适应。

  二、中国贫困治理现代化的理论分析

治理是个人和机构管理公共事务的多种方式的总和,强调多元化、互动性和协作性,重视加强制度的合法性和有效性,实现共享发展。JanKooiman和SveinJentoft提出治理三要素——形象、工具和行动。其形象是表明治理的原因,其类型包括愿景、判断、信念与目标等,通常在价值或知识体系等方面具有系统性;工具是指治理方式的选择与应用,是治理中联结形象与行动的中介要素;行动则是将“工具”付诸实践。中国贫困治理是以人民为中心为实现共同富裕的政府、市场、社会在制度、结构和资源等方面的协同行动,兼具经济属性和社会属性,其目的是减少贫困、保障贫困人口的权利、提高社会均衡程度。中国逐渐探索出一条具有科学性和有效性的贫困治理道路,取得了举世瞩目的发展成就。回顾中国消除绝对贫困的历程,在建党初期,中国共产党人在初心和使命驱动下进行了革命式减贫,这是中国特色贫困治理理论的起点。新中国成立之初,发展形成了救济式贫困治理战略,初步解决了普遍性生存贫困问题。1978年改革开放以来,党中央紧紧围绕“以经济建设为中心”,形成了“先富带动后富”的开发式贫困治理格局,实现了贫困治理工作由解决温饱向巩固温饱的转变。党的十八大以来,以“精准扶贫、精准脱贫”为基本方略的贫困治理体系建设取得了显著成就。中国特色贫困治理模式取得成功,关键是构建了兼具继承性和时代性的“理论、理念、制度、机制”的“四位一体”综合性贫困治理理论体系,其反思性和发展性特征显著。因此,根据不同经济和社会发展阶段、特点、目标进行贫困治理战略的适应性调整与优化是中国贫困治理进程的内核。新发展格局下,全面激发内生动力是高质量实现稳定脱贫与乡村振兴目标的关键因素。但以往精准脱贫微观性的补缺式减贫模式对消除绝对贫困作用极大,而相对忽略了贫困主体自身能动性与其他治理主体的价值。2020年后的贫困治理既是以往贫困治理的经验继承,又是依据新阶段新的治理情境进行的优化升级,是民生改善的时代转向。这一时期的贫困治理需要打破脱贫攻坚中过度强调时间和体制压力的束缚,推进贫困治理的制度化、常态化和连续化。

因此,利用治理现代化的理论建构贫困治理现代化的子系统维度并设计治贫政策与制度,不仅可以明确地把贫困治理现代化纳入国家治理现代化范畴,而且可以进一步丰富和完善贫困治理理论与实践。由此,本文借鉴治理三要素,遵循“共同理解—制度结构—协同行动”的逻辑线索,试图建立起新发展格局下贫困治理现代化的整体框架。首先,形成对贫困治理现代化的共同理解。对解决问题的目标、愿景或核心价值达成共识,是贫困治理的方向和原则。在贫困治理进程中,聚合广泛的社会共识,形成稳定的政治格局和长期一致的发展战略,这是中国大规模减少贫困的政治优势。通过厘清贫困治理现代化实现的多元逻辑,明晰其目标或愿景,形成贫困治理现代化实现的价值观话语,由此回答“贫困治理现代化为什么”的问题。其次,建构贫困治理现代化的制度结构,即具体内容安排。制度结构是贫困治理现代化的核心,是指为实现共同愿景所需工具的搭配以及结构的落实。因此,思考系统的维度、成分和要素如何支撑实现共同目标成为关键问题。2020年后我国贫困治理现代化需要在不同维度针对具体问题精准施策,形成更复杂精细的实现机制,并由此回答了“贫困治理现代化是什么”的问题。最后,探索贫困治理现代化的有效进路,形成贫困治理现代化行动。行动即实施制度的结构安排,也就是主体的行动合理性,也包括以社会政治意愿或道德规范动员其他行为主体。同时,相关行为主体的共同命运感和对实现共同目标的承诺将推进行动的连续性。贫困治理行动产生于系统内各维度及其组成要素的相互作用,是为达成共同目标而采取的措施。这一系统性行动能够在系统内外产生影响并适应情境变化,进而回答“贫困治理现代化怎么做”的问题。

  三、中国贫困治理现代化的多元逻辑

基于贫困治理五要素分析框架,我们从贫困客体、治理战略、治贫行动者、治理过程和治理结构五方面,洞察和诠释贫困治理现代化的内在逻辑和转换内容,这是贫困治理现代化的规范性基础。

(一)从客体属性上定位:贫困性质的变化是贫困治理现代化的元逻辑

贫困性质变化是资源优化配置和福利增进的必然结果,是形成贫困战略的基石和“坐标原点”,即“元逻辑”。后脱贫时代贫困具有的新特征,将内生性推动贫困治理转型。一是动态性和伴生性。2020年后贫困内涵由缺乏基本必需品到消费参与能力不足、多维贫困复合、城乡贫困异轨;衡量标准转向多维贫困标准。二是相对性和多元性。相对剥夺性既表现为发展脆弱性,也体现在主客观、时空和流动的“三个相对性”等层面,涉及教育贫困、健康贫困、就业贫困、机会贫困等多元表现。三是风险性。据统计数据,约有500万人口存在返贫致贫风险。累积性贫困陷阱和贫困标准提高叠加,多元化风险日益暴露,增加了返贫风险性。四是高移化。促进共享发展成果的发展目标体现需求的高移化。由人类需求层次理论表明,当社会经济发展达到一定水平时,贫困的主要形态转向发展型贫困,其实质是权利与能力贫困。

(二)从治理战略视角审视:治理体系和能力“双现代化”是贫困治理现代化的方向逻辑

治理现代化既是治理结构分化和转型,也是治理功能再造。依据治理理论,治理体系现代化的内核是制度化、规范化和程序化的优化过程,治理能力现代化的内核是科学化、民主化、法治化和文明化的能力培育。这揭示了现代化的一般规律和建设任务,也指明了贫困治理现代化的切入点、发力点、基本规范、关键要点和实现标准。因此,贫困治理现代化是一个主动改变与被动推动协同一致的过程,实质是包括贫困治理理念、治理体系、治理能力、治理策略以及考评体系的现代化等,其战略方向是贫困治理体系和治理能力现代化。治理相对贫困,必须重塑贫困治理体系,整合治理模式,优化治理功能,建构治理范式,推动治理措施的动态化、常态化、稳定化和制度化,聚焦贫困治理体系和能力“双现代化”,体现集体智慧和社会共识。

(三)从治贫行动者判断:高质量减贫治贫是贫困治理现代化的目标逻辑

考虑价值性和可持续性的需求,贫困治理现代化的实现需要宏微观治贫行动者渐进协同推动,实现高质量发展。2020年的贫困治理具有经济、社会和政治的嵌入性,其治理领域更宽、标准更高、难度更大,治理战略转型和治理高级化客观要求贫困治理现代化。同时,新发展格局下对贫困治理的深度、广度和精度提出更高的要求,这需要建立长效的贫困治理机制。此外,目前全国农村约2000万人属于享有低保和救助政策的困难人口,以无土安置为主的易地移民搬迁对象约1000万人,进城务工而无法融入城市的低收入者约2亿人,这些人重新成为贫困人口的概率较大,需要给予高度关注。因此,推动治贫行动向普惠性治理制度、综合性治理体制和差异性治理政策转型,促进贫困治理高质量发展,是贫困治理现代化的目标追求。

(四)从治理结构分析:贫困治理链条现代化是贫困治理现代化的理论逻辑

依据“结构—功能”理论,贫困治理现代化需要考量治理体系与能力之间的内在联系,注重治理过程的整体性与协同性。贫困治理链条现代化包括治理维度完整性、目标一致性、行动有效性等结构性问题,体现不同行为主体的角色及其有效行动,是洞察和解释贫困治理有效性的工具,决定着贫困标准和治理政策的方向与力度取舍。从制度工具维度看,治理现代化存在包容性的规定、多样性论题化和治理链条复杂性难题,内在地蕴含于国家治理体系中的社会再动员、再组织和再塑造的过程中,涵盖水平治理和垂直治理两个核心活动。需要发挥好中央和地方两个积极性,打破纳尔逊陷阱和实现“涓流效应”,优化链式管理机制,提升贫困治理适应性、执行力和整体效能。

(五)从治理过程推断:善治是贫困治理现代化的实践逻辑

善治是有效贫困治理的理想状态,是公共利益最大化的过程,能够促进全社会协同参与,实现共同富裕,其本质是各主体协同治理。责任性、合法性、回应性、高效性、透明性等要素共同构成善治的评价指标和基本导向。从实践来看,中国形成了从救济式贫困治理到开发式贫困治理,再到精准扶贫一系列贫困治理模式。通过渐进改进、内生性演化的、基础性的社会变革,形成了一系列精准化、专业化和多元化的贫困治理思路。但贫困治理改革效应十分有限,贫困治理需求与治理能力的不平衡引致贫困治理失灵。以“问题域”的视角,有效和可持续治理现实贫困难题是贫困治理现代化的实践逻辑。通过构建和谐社会秩序,激发创新社会活力,培育公共精神,实现“善制”与“善治”的有机联动,提高贫困善治水平。

  四、基于过程视角的中国贫困治理现代化内容框架

搭建综合性的贫困治理现代化框架,以提升贫困治理效能,这不仅是中国新时代贫困治理现代化的主要内容,也是贫困治理逻辑嬗变的具体诉求。贫困治理能力和治理体系现代化是中国式现代化的重要特征,是贫困治理现代化的重点和核心。贫困治理体系是贫困治理能力的抓手,其科学性决定着贫困治理能力的水平和实现程度;贫困治理能力是贫困治理体系功能的外在表现,强调的是贫困治理的能量、工具及其成效,贫困治理体系和治理能力具有内容伴生性和价值同构性。

基于“全景过程”观察,综合不同领域、层面的治理内容和形式而构建贫困治理新范式。通过科学性、合理性和适应性的结构框架和组织体系,联结和激活贫困治理体系的子系统,实现贫困治理现代化的合意目标和良性效果,创新控制机制、协调机制和分工机制(图1),以有效实现贫困治理现代化。其中控制机制是贫困治理现代化的顶层设计,解决的是监督、评估与防范风险问题,动态调适贫困治理制度与结构安排,涉及保证集体行动的性质和效应;协调机制是贫困治理现代化的核心,涉及上级负责、平等协商和第三方裁决协商等三种方式,关涉贫困治理手段方式、治理程序,包含了贫困治理手段的灵活性,治理资源的多样性、治理行动的合理性以及治理构件的协同性;分工机制是贫困治理现代化的基础,它将目标任务分解和安排到各个主体、明确其资格条件并配以相应资源手段,主要有划分目标任务的类型、地域和流程三种方式及其混合,表现为贫困治理主体的角色定位、职责分工和组织互动机制,决定着贫困治理效率。

贫困治理体系是由国情、政策定力和历史文化传统决定的,由价值、角色、技术、主体等多要素构成的、功能耦合的组织体系与多层级互动的复杂系统。贫困治理体系现代化是包含价值理念体系、角色结构体系、组织运行体系、技术工具体系、功能效用体系、行动实践体系、监督预警体系和制度法规体系等在内的有特定功能的有机整体。同时,贫困治理能力是将治理政策、制度优势、体系优势转化为治理效能的可行性能力,本质上是一种公共治理能力,目标是实现现代化。贫困治理能力现代化取决于治理体系的整个结构与运行过程好坏以及协同治理状况,主要包括贫困治理主体学习能力、贫困治理专业化能力、贫困治理组织化能力、贫困治理资源统筹整合能力、贫困治理绩效领导能力、贫困治理行动规范能力、返贫风险防范能力、贫困治理健法立制能力。由此,本文将从上述八个维度分别细化贫困治理体系和治理能力现代化的内容,以构筑贫困治理现代化的制度结构。

(一)现代化视域下贫困治理体系构成

1.价值理念体系是贫困治理现代化的行动纲领

价值理念体系是贫困治理体系吸收社会需求的准则,沉淀在贫困治理主体思想、制度结构、治理技术创新之中的行动纲领。其内含特定的价值关切和价值凝聚——实现共同富裕。价值关切是贫困治理现代化的逻辑起点和伦理变迁的引线,决定和支配着主体治理行动,深刻影响贫困治理驱动力和方向。价值凝聚是具有人文关怀意蕴的普适性价值协同,可增强对多元化、差异化需求的政策回应能力。后脱贫时代,财富增长与幸福感倒挂的“伊斯特林悖论”逐渐显现,影响巩固拓展脱贫成果和贫困治理现代化的成败。考察人群、代际、空间等多重平衡性价值,处理好共同富裕与公平正义的关系;实现共享发展、实践共享正义、实行共享治理,有效整合社会意识和多元价值,推进贫困治理体系现代化。

2.制度法规体系是贫困治理现代化的保障

制度法规体系是有限政府和有效政府解决贫困问题的制度保障,是维护社会公平正义的内在要求,具有激励与约束功能。通过建立规范、系统和包容的制度法规体系,实现“政策治贫”到“制度治贫”的理性转变,推动贫困治理趋向制度化和规范化、治理过程的标准化和法制化、制度性成果的创设和制度功能的更新,保障贫困群体的基本权利。在公共服务、社区管理、社会保障、应急管理和安全等方面,制定贫困治理的法律或条例,形成包括法制规范、激励约束和协作合作制度等的制度体系,建立集减贫政策、区域政策、收入分配与社会保障的贫困治理制度综合体。

3.监督预警体系是贫困治理现代化的矫正器

健全监督预警体系,推动贫困治理体系迭代优化以适应贫困动态演变,进而提升贫困治理的预见性和适应性。一是强化贫困监督问责体系。建立信息披露和阳光监督制度,堵塞制度漏洞和避免督查真空。发挥行业部门与社会的监督作用,建立政策和目标的动态修正机制,保障资源有效传递、分配并做功,提高贫困治理的效率和效益。二是规范贫困治理评估工作。科学选择评估工具,完善考核和绩效评估的综合指标体系,保障贫困群众的发言权与参与权,实施“前摄→状态→反映”三段式模式。三是建立返贫监测与预警机制。健全居民全覆盖的、科学有效的贫困监测和预警体系,包括贫困指标设定、监测网络建设、数据采集分析和预报等。实施返贫风险预警,关注和追踪边缘贫困群体,巩固拓展脱贫攻坚成果。

4.技术工具体系是贫困治理现代化的实现手段

治理是偏工具性的“技术活”,治理技术工具体系是治理体系现代化的桥梁纽带、基本途径和推动力,决定着资源配置方式和治理模式。由于既有的治理工具难以提升三维资本,工具理性与技术现实性、工具专业性与技术通用性之间可能存在冲突,带来技术依赖困境:割裂贫困治理目标与本源价值、阻滞社会认知与价值流动、弱化主体责任与理性规范、消耗社会信任与协同韧性,引发价值异化和治理困局。在贫困治理过程中,需要以发展赋能为绳,以普惠性服务为本,运用信息技术,科学配置治理工具箱和技术体系,实现贫困治理工具的多样化、治理工作的技术化、贫困人口的技能化,推进贫困治理体系现代化。

5.功能效用体系是贫困治理现代化的绩效发生器

治理的功能和效率是检验贫困治理现代化绩效的重要标准,指向贫困治理体系的功能效用。根据功能主义理论和帕森斯的AGIL框架,贫困治理体系本身内含要素调节、系统稳定的功能,体现动员、组织、监管、服务和配置等功能。贫困治理绩效包括治理功能、治理过程和治理政策的层级推进和能力提升,依靠强制机制、汲取机制、共识机制、监管机制、协调机制、表达机制、整合机制、再分配机制等为贫困治理现代化提供支撑。有效发挥贫困治理体系的功能,关键要构建职责明确、依法行政的政府治理体系,创新社会治理制度,把制度优势转化为贫困治理效能,实现经济社会的全面均衡发展。

6.行动实践体系是贫困治理现代化的动能

根据吉登斯结构“二重性”理论,行动者对社会变迁具有能动作用,是治理现代化的动能所在。行动逻辑是各治理主体参与贫困治理活动的理由和动力,行动策略选择决定于贫困治理主体资格、治理效果、行动动因等联结治理工具。行动者是贫困治理体系的承载者和利益维护者,需要考量贫困治理的系统性逻辑和情境性逻辑,完善多层面的贫困治理行动体系。构建贫困治理行动“三阶梯”金字塔:生存背包、发展背包和能力背包,推动贫困治理行动逻辑的优先序、递进性和策略方向。经由问题呈现、利益赋予、征召、激活等阶段的“转译链接”,实现治理主体的价值同轨与行动耦合,构建行动手段可选择、行动界限可交融,责权利可动态平衡的贫困治理行动实践体系。

7.角色结构体系是贫困治理现代化的主体协同和责任划分基础

基于角色互构的治理结构是贫困治理体系的基础,角色结构体系指向“明晰贫困治理主体的角色地位和相互关系”。贫困治理的主体互动、组织互构和政府层级角色互补,深刻决定和影响着贫困治理模式选择。贫困治理现代化意味着主体权力分配和组织结构再造。重点关注多元主体的协同建构,推进治理主体角色的人格化和理性化,建设贫困治理共同体。其中,政府起着引领者、参与者、规范者、协调者、监督者等作用,协调整合各种治理模式和治理资源,可实现能力互补和多元共治;市场和社会组织能较好地弥补政府失灵,在提高贫困治理精准度、优化资源衔接和缩短治理距离等方面具有比较优势。

8.组织运行体系是贫困治理现代化的载体

组织运行体系关涉贫困治理体系组织方式和协调,指向贫困治理体系采取何种方式和路径运转,是贫困治理体系现代化的重要载体。组织化是中国特色贫困治理成功的密码之一,在新发展阶段的贫困治理中,中国共产党是推动贫困治理现代化的领导者、组织者和推动者,引导市场组织和社会组织参与贫困治理,形成贫困治理政治优势。高质量的贫困治理领导组织体系机构,将有利于有序参与、统筹力量、利益平衡和规范行为。通过健全自上而下与自下而上协同的贫困治理组织运行体系,强化乡村基层组织的现代化建设,提高组织的专业化水平和贫困治理效能。

(二)现代化视域下贫困治理能力组成

1.贫困治理主体学习能力现代化

学习能力是指从理论与实践中获得启示,不断提升政策分析和优化解决方案的能力。学习能力贯穿在制度过程中并塑造变化过程,是贫困治理能力现代化的核心问题。学习能力现代化要求主体系统地记录并回顾治理过程中的经验,对治理体系整体产生影响,并嵌入在体系运作的方式中。随着贫困治理工作的推进,如何解决贫困群体内生动力不足成为治贫新挑战。贫困治理主体需要拥有足够的技能和专业知识参与并指导治理行动,通过学习和调整不断创造与情境相适应的新平衡,提高包括交换交流能力、心智自由能力、思维转化能力在内的“可行能力”。

2.贫困治理健法立制能力现代化

健法立制能力是治理现代化属性之魂,是维持治理组织地位和有效运行的关键因素,本质上是治理制度的创新能力。现有的贫困治理制度体系立法滞后、法治思维薄弱、“碎片化”严重且缺乏操作性,导致贫困治理模式和资源处于闲置或拼凑状态,难以实现协同治理。因此,需要实施内生于元治理能力的制度创新,坚持以维护弱势群体利益、推动社会公平正义发展为目的,提升其组织黏性、延展性和统合性,进而推动贫困治理的法治现代化。在法制框架内,提高贫困治理制度的功能标准、创设制度性成果、发展制度性规范、更新制度性功能,拓展法律制度的适用性和可达性,实现贫困治理能力的突破性提升。

3.返贫风险防范能力现代化

返贫风险防范能力是稳定脱贫的底线保障和高质量脱贫的动能,既包括贫困治理体系的预见发展能力、危机处置能力、利益平衡能力和可持续发展能力,又包括面临外界风险扰动时的风险抗逆力、生计恢复力、灾害抵御力和自我发展力。贫困治理需要考虑风险冲击和贫困脆弱性问题,深化贫困预防理念。从致贫因子看,有资源禀赋限制、灾害、市场波动、环境发展变化和人为决策失误等,也有贫困主体的精神韧性的异化、组织韧性的式微和生计不确定性等。需要构建以防贫、抗贫为目标的韧性治理体系。同时,重构家庭的信念、组织和沟通三个体系,提升其抗击风险的主体能动性和生计恢复能力。

4.贫困治理统筹整合能力现代化

统筹整合能力本质上是治理资源的整合协调能力。贫困治理现代化是一场“和合”的思想革命和治理主体多元化的治理实验。基于因素耦合程度与张力消解的权变,只有实现协同共治才能提升贫困治理统筹能力。按照“中央统筹,省负总责,市县抓落实”的部署,增强不同领域、不同部门、不同工具、不同政策的协调性,深化部门间的合作互动,消除系统内在的冗余和摩擦,需要从贫困治理的理念选择、政策设计、要素动员、内生动力激发、互帮互助网络构建等层面,建构协同共治的贫困治理模式。要践行包容性发展理念,基于不同治理模式和资源的差异加强辅助能力建设,提升贫困治理“共同体”的统筹整合能力。

5.贫困治理绩效领导能力现代化

贫困治理绩效领导能力是以绩效为目标的,构建在协同领导系统和绩效治理网络之上的贫困治理能力,涉及指标选择、权重调整、数据技术中立和流程优化等。以往政府主导型的贫困治理行政化色彩过重,导致扶贫政策的实施效率低下,以及社会机制和市场机制发育滞后,严重制约了贫困治理绩效。基于绩效领导结构的承载,针对贫困治理公共价值冲突、绩效损失等问题,需要建立契合贫困治理现代化的绩效领导体系,提升贫困治理主体的市场灵敏性,推动绩效创新提升。推进多主体参与、多技能配合、多利益平衡,积极发挥绩效领导能力在引导贫困治理实践、规范贫困治理行为中的作用。

6.贫困治理行动规范能力现代化

贫困治理行动规范能力本质上是贫困资源配置与调控能力。鉴于贫困治理中目标同构性和价值诉求张力并存,只有规范治理主体行为才能实现平衡协调发展,克服机会主义行为,确保治理行动的公益性。一是推动权责关系明晰。聚焦贫困治理实践的变迁,提供相适应的制度导向、目标序列和运行规则,实现贫困治理行动的合规化、合法化。二是推动治理行动标准化。构建贫困治理行为示范标准,促成治理主体互动,形成共建共治共享的治理格局。三是推动全过程治理行动。实现及时感知、有效回应、完整执行、即时反馈、调适改进的良性循环;实现全过程治理要素共生,推动贫困治理机制转型和行动规范化。

7.贫困治理专业服务能力现代化

面对贫困治理“不适应、不会为、不善为”的专业化困境,需要推进其专业服务供给能力。一是开展贫困治理工作人员专业化培训。针对乡村产业发展、现代农业科技创新、管理沟通与团队建设、职场压力与情绪管理等,强化专业的思维、素养和方法培训,提升服务水平和业务能力,打造一支高质量的贫困治理队伍。二是建立城乡融合的现代职业教育。从政府、科研院校、国有企业等抽调人才,提升落后地区组织管理、产业发展、科技服务、市场营销等业务供给能力。同时,推动社会组织担当起提升社会凝聚力、提高生计能力、统筹社区分配、组织脱贫行动等责任,促进全体人民共享经济社会发展成果。

8.贫困治理组织化能力现代化

2020年后,贫困治理迎来了政府、市场组织和社会组织协同推进的历史新时期。政府组织动员和调配资源的能力、市场组织优化资源配置和提升效率的能力、社会组织拓展资源供给渠道和技术带动的优势,都增加了贫困治理现代化实现所需的组织资源。要在厘清政府与市场边界的前提下,重构政府职能,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。同时,国家通过公共权力引导培育多种社会合作组织,强化党建扶贫的组织力和政治力。构建党组织统一领导、各类组织积极协同、贫困群体广泛参与的贫困治理组织体系,全面实现各主体的组织化能力现代化,保障政策的合法性、一致性和持久性。

  五、中国贫困治理现代化实现的有效进路

在回答“贫困治理现代化为什么、是什么”的问题基础上,需进一步解决“治理什么”和“如何治理”的问题。本文结合实际,从战略角度与全局意识,着手为实现贫困治理现代化廓清思路、找到进路,构筑贫困治理协同行动力,以拓展中国式现代化实践。

(一)“五重点”是推进贫困治理现代化的政策导向

运用治理的观点和原则,设计贫困治理现代化政策,其政策导向重点包括以下五个方面:第一,基于国情实现贫困标准体系的国际化和科学化。一方面完善返贫人口识别监测机制。建立涵盖家庭关系、劳动能力、文化资本、社会支持、社区融入、心理需求等方面的贫困综合识别体系。另一方面要完善贫困标准动态调整机制。以国际贫困标准的设定方法作为基本性指导,制定符合国情、发展阶段和贫困特征的动态贫困线标准并设定合理的调整周期。第二,坚持以人民为中心的价值取向和发展要义。重点解决相对排斥与相对剥夺问题,综合推进乡村振兴与城镇化,强调城乡共同享有发展机会、发展过程和发展结果,实现社会“发展与公平”的动态均衡,弥合城乡经济社会“裂痕”。第三,疏浚驱动力变革的“活水”,培育贫困治理现代化动能系统。基于贫困治理的薄弱点、梗阻点和关联点,从收入分配、消费升级、产业结构和技术创新等出台改革举措,在宏观层面培育新动能。保障城乡要素自主有序流动,深化农村三产融合发展,在中观层面保障产业富民。完善以低收入群体的主体责任、主体意识为主导的内生驱动模式,在微观层面提升人力资本。第四,推动县域经济包容性发展和益贫性机制创新。推动城乡要素平等交换、政策一致性;营造公平有序的竞争环境,创造更多高质量就近就业机会;推动生产发展、生活富裕、生态良好“三生”融合协同发展,实现富民强县。第五,实现城乡基本公共服务均等化。重点推进城乡均衡的教育、医疗、社保、生态与人居等服务体系建设,不断提升基本公共服务均等化水平及其标准。高度重视农村留守儿童、妇女和老人等特殊群体的贫困问题,关注易地搬迁群体的社会融入和后续帮扶,建设全覆盖、多样化的社会福利和保障体系。

(二)“四治协同”是推进贫困治理现代化的实践路径

加强贫困治理现代化转型,推进政治话语的组织嵌入和复合性的贫困公共治理模式的形成,需要从组织、制度、数智和人文“四治协同”,提升贫困治理现代化水平。第一,组织治理是方向,推动贫困治理结构优化和治理载体厚实化。坚持从中央到基层将贫困治理纳入日常工作职责中,优化贫困治理格局。通过组织层级互动挖掘贫困治理需求、激发治理智慧、型塑治理秩序,增强资源协同能力、政策执行能力、组织凝聚力。第二,制度治理是保障,力促贫困治理现代化的规范性与有效性。一是理顺和规范国家与城乡、经济与政治、政府与市场等重大关系,完善资源配置、社区参与、社会福利等制度体系。二是推进户籍制度改革,以完善产权制度和要素市场化为重点,全方位保障城乡贫困治理体系和命运共同体。三是通过吸纳企业、NGO及志愿者参与,完善基础设施和公共服务投入制度以优化东西部协作制度,推动其继续承载贫困治理任务与责任。第三,数智治理是手段,可提升贫困治理现代化的功能和效率。有机结合乡村传统治理智慧与现代技术,推动数智治理。按照“科技+”思路,借助人工智能、大数据、智慧气象等现代信息技术,实现减贫政策、社区资源、外部援助等协同推动贫困治理的数字化和智慧化,引领乡村社会治理“智治”。第四,人文治理是内核,是贫困治理现代化可持续性的关键。一是为贫困群体赋权赋能。加强“贫困耻感文化”和劳动观建设,构建科学健康的致富观,实现文化自觉和信心激励。二是社区“善治”维护社会和谐稳定。畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道,推动合作性权力、社会性权力和融合性权力发展。三是健全乡村心理服务体系,提升社会“心治”能力。通过心理咨询等健康服务,加强对弱势群体的心理疏导与关怀慰问,改善其心理健康。

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