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【2017.06】“21世纪海上丝绸之路”东南亚战略支点国家的选择
2018-03-06 21:55:27 来源: 作者:韦红尹楠楠 【 】 浏览:986次 评论:0

所谓战略支点国家 (pivotal states) , 即是那些对大国战略目标实现具有重要支撑作用的国家。中国作为崛起中的大国, 许多战略目标的实现都需要战略支点国家的支持与帮助。特别是“21世纪海上丝绸之路”倡议的顺利实施, 必须要获得东南亚地区战略支点国家的支持。因此, 确定哪些国家可以成为“21世纪海上丝绸之路”东南亚战略支点国家尤为重要。

一、问题的提出

东南亚是“21世纪海上丝绸之路”必经之地, 也是建设“21世纪海上丝绸之路的重点地区”。为了使“21世纪海上丝绸之路”倡议能够得到顺利推进, 就必须在东南亚寻找战略支点国家。所谓战略支点国家, 就是那些拥有大国所觊觎的重要战略资产、对大国特定战略目标的实现能够起到重要支撑作用、对大国之间的竞争具有平衡作用, 对大国与其他国家的合作具有积极示范效应的国家。中国可以通过战略支点国家的支撑和示范作用, 破解共建“21世纪海上丝绸之路”所面临的困境, 从而打开与沿线所有国家开展互利共赢的合作局面。

然而, 对于东南亚地区哪些国家可成为战略支点国家, 学界并没有统一的判断标准和统一的认识。海牙战略研究中心 (The Hague Center for Strategic Studies, 简称HCSS) 认为, 判断战略支点国家主要取决于该国所拥有战略资产:军事战略资产、经济战略资产、观念战略资产, 据此东南亚地区能够成为战略支点国家包括新加坡、马来西亚、印度尼西亚 (以下简称印尼) 、泰国和缅甸。罗伯特·蔡斯等认为判断支点国家主要依据该国的人口基数、经济影响力、军事力量、地缘战略位置以及拥有的资源能源, 据此认为东南亚地区的战略支点国家是印尼。李巍认为, 判断战略支点国家标准包括:具有地缘重要性或者实力优势, 能够对一国实现特定战略目标起到重要的支持作用;具有较强的地区影响力, 能够通过发展与该国的关系撬动与地区其他国家的关系。徐进认为, 判定支点国家最重要的标准就是两国之间是否具有互补的共同利益, 同时在核心战略利益上不存在激烈的冲突和竞争。王勇辉认为, 成为“21世纪海上丝绸之路”东南亚战略支点国家的标准包括:重要的共同利益, 不存在结构性的冲突, 具有良好的经济基础、重要的经济地位或者地缘经济重要性, 具有在特定区域内的战略地位重要性, 具有在特定区域内的意识形态或文化影响力, 据此能够成为中国在东南亚的战略支点国家包括越南、马来西亚、印尼、柬埔寨和缅甸。

由上看出, 判断东南亚的战略支点国家, 现有研究较为偏重其物质实力、利益和地缘优势, 但对于其国内政治状况则较少关注。笔者认为, 尽管上述研究对战略支点国家的判断标准有其合理性, 但是忽略了国内政治状况这一重要影响因素, 致使其判断的标准不够准确、完善。笔者认为, 判断一国能否成为他国的战略支点国家, 应当同时满足以下三个标准: (1) 战略支点国家必须拥有对战略实施国而言至关重要的战略资产; (2) 战略支点国家必须与战略实施国之间存在重要的共同的利益, 同时双方在核心战略利益上 (主权、领土、历史等) 不存在激烈的矛盾和冲突; (3) 战略支点国家必须拥有稳定的国内政治环境, 不能存在严重的国内分裂和制度缺陷。三者缺一不可。

二、“21世纪海上丝绸之路”东南亚战略支点国家的判断标准

(一) “21世纪海上丝绸之路”对战略支点国家的需求分析

2015年3月, 国家发展改革委、外交部、商务部联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》, 提出“‘一带一路’建设是一项系统工程, 要坚持共商、共建、共享原则, 积极推进沿线国家发展战略的相互对接。”“加快‘一带一路’建设, 有利于促进沿线各国经济繁荣与区域经济合作, 加强不同文明交流互鉴, 促进世界和平发展, 是一项造福世界各国人民的伟大事业。”然而, 这一伟大事业的推进却面临一系列挑战, 必须要有战略支点国家的配合。

首先, 需要与战略支点国家率先共建, 以消解一些国家对“21世纪海上丝绸之路”的误解。目前, 美国、印度、印尼等全球和区域大国对“21世纪海上丝绸之路”倡议存在诸多误解, 印度学者普遍认为“21世纪海上丝绸之路”直接的战略意图就是抗衡美国, 通过加强在印度洋地区的影响力, 继而挑战印度在该地区的主导地位, 为建立地区霸权扫清障碍;同时认为“21世纪海上丝绸之路”的内容模糊, 战略意图不明确, 未来前景黯淡, 很难有所作为。美国学者认为“21世纪海上丝绸之路”是“中国的马歇尔计划”, 是为了迷惑周边国家而采取的“怀柔政策”, 是缓和崛起压力的权宜之计, 其战略实质就是谋取地区甚至全球霸权。印尼学者甚至认为“21世纪海上丝绸之路”是“新殖民主义”表现。同时, 南海争端和中国威胁论也成为“21世纪海上丝绸之路”的重要限制性因素, 在双边合作层面, 南海争端确实在很大程度上弱化了中国与部分东盟国家在政治和安全领域的互信, 特别是那些同中国存在领土纠纷的国家;在经济合作层面, 由于南海问题以及全球经济持续下行等多方面因素的共同作用, 使得中国-东盟之间的贸易增长率逐渐降低;在社会层面, 南海争端可能会进一步渲染中国威胁论, 从而阻碍“21世纪海上丝绸之路”的贯彻实施。因此, 中国需要与战略支点国家率先共建, 通过在各领域率先开展务实、真诚、高效、共赢的合作, 消解东南亚国家以及域外大国对“21世纪海上丝绸之路”的误解, 充分发挥战略支点国家的示范、带动作用, 促进中国与区域内及其他沿线国家的合作, 为“21世纪海上丝绸之路”提供重要的战略支撑。

其次, 需要与战略支点国家共建, 平衡其他域外大国与“21世纪海上丝绸之路”的不良竞争。基于上述对“21世纪海上丝绸之路”的错误认知, 美国提出了“新丝绸之路”计划, 印度提出了“季风计划”和“香料计划”, 印度和日本携手提出了“自由走廊计划”, 与“21世纪海上丝绸之路”展开恶性竞争。印度的“季风计划”是指以深受印度文化影响的环太平洋地区以及该地区国家间悠久的贸易往来为依托, 以印度为主力, 推进环太平洋地区国家间的合作, 在此框架内奖励跨文化联系并复兴历史上的海洋文化和经济纽带, 反制中国的“21世纪海上丝绸之路”, 维护印度的海洋战略权益。印度与日本共同推进的“亚洲-非洲增长走廊计划” (又称“自由走廊计划”) , 就是日印合作的泛非洲网络, 发展工业走廊, 同时携手在非洲、伊朗、斯里兰卡和东南亚国家兴建多个基础设施项目, 平衡中国的影响力以抗衡“21世纪海上丝绸之路”。此外, 美国的“新丝绸之路计划”, 印度的“香料计划”等, 也都是为了平衡或者遏制“一带一路”倡议而实施的。因此, “21世纪海上丝绸之路”的顺利实施, 除了需要处理好与沿线国家的关系, 同时还要规避同美国、日本和印度的恶性竞争, 所以需要战略支点国家充分发挥平衡作用, 有效缓解区域内大国的恶性竞争, 缓解其他大国对中国的战略遏制, 以促进“21世纪海上丝绸之路”的顺利实施。

最后, 与战略支点国家共建, 减少“21世纪海上丝绸之路”面临的支点国家国内政治风险。“21世纪海上丝绸之路”在推进的过程中, 东南亚一些国家面临着诸多的国内政治风险和挑战:其一, 国内政治分裂和制度缺陷。“21世纪海上丝绸之路”沿线国家虽然大都经历了民主转型, 但一些国家的民主制度有名无实, 制度上的缺陷加剧了国内多元政治行为体的竞争, 使国家陷入长期的政治动荡, 伴随着执政党的更替, 外交政策经常自相矛盾、反复无常, 无法满足“21世纪海上丝绸之路”系统化、长期性的需要。其二, 民族主义和激进主义的泛滥。民族主义单方面强调本国或者本民族的利益, 因而在对外经济合作中经常倾向于采取贸易保护主义, 而激进主义的蔓延则使得一国的外交政策缺少必要的灵活性, 表现出强势、不妥协的特点, 这与“21世纪海上丝绸之路”致力于促进经济要素有序流动、资源高效配置和市场深度融合, 推动沿线各国实现经济政策协调, 开展更大范围、更高水平、更深层次的区域合作, 共同打造开放、包容、均衡、普惠的区域经济合作架构的宗旨是不相容的, 会直接阻碍“21世纪海上丝绸之路”的实施。中国需要通过与支点国家的战略合作, 通过发挥支点国家的支撑、平衡和示范作用, 有效规避和应对国内政治风险和挑战, 缓解“21世纪海上丝绸之路”面临的国内政治风险。

(二) “21世纪海上丝绸之路”东南亚战略支点国家选择标准

基于以上分析, “21世纪海上丝绸之路”东南亚战略支点国家需具有示范支撑作用、大国平衡作用、缓解政治风险作用。而能起到这些作用的国家, 笔者认为需同时具备下列三项条件:

1. 拥有至关重要的战略资产或者地区影响力是成为“21世纪海上丝绸之路”东南亚战略支点国家的前提

战略资产是指一国所拥有的有形或者无形资产的总和, 重要且独特的战略资产能够为国家带来长期的竞争优势, 赋予其在全球或者地区范围内一定的话语权和影响力, 并确保其实现未来战略目标的能力。通常而言, 有形资产指的是军事和经济资产, 无形资产包括文化和观念资产。

扼守地缘战略枢纽, 拥有重要的战略资源, 能够有效支撑“21世纪海上丝绸之路”的推进和深化。麦金德和布热津斯基认为地理位置是界定地缘战略支点国家的最重要依据 (即占据极其重要的地缘战略枢纽) , 这类国家通常地处重要的陆上或者海上交通要冲, 对于大国的能源安全以及安全战略布局有着极其重要的影响。通过充分发挥自身的地缘政治和资源优势, 这些国家在国际政治中的地位不断上升, 甚至在国际事务中都拥有着一定的话语权和影响力。拥有良好的经济发展水平和重要的经济地位, 具有较强的地区影响力, 同时拥有影响和塑造地区局势的能力, 与之合作具有示范效应, 能够减少“21世纪海上丝绸之路”的现实阻力。这类国家通常是特定区域内的主导国家, 地区内的和平与稳定是其重要的战略利益, 因而它们通常都是地区合作的主导者, 倡导地区主义, 是区域经济整合的有力推动者。由于重要的经济地位和良好的经济发展势头, 它们拥有相对独立的经济地位, 成为大国竞相争取的经济合作伙伴, 对全球经济形势以及大国之间的经贸关系具有一定的影响。它们在区域内属于主导国家, 其经济的持续性增长对地区经济发展具有显著的带动作用, 其经济战略的选择具有强大的外溢效应, 会直接影响到区域内其他国家的经济决策。通过与它们开展卓有成效的经济合作, 能够对区域内其他多边合作方产生积极的示范、引导和激励效应。

2. 拥有重要共同利益且不存在核心利益冲突是成为“21世纪海上丝绸之路”东南亚战略支点国家重要的基础

这里强调的重要共同利益具体包括由于经济相互依赖和战略利益同质而产生的共同利益。高强度的经济相互依赖, 意味着双方之间的经济联系非常密切, 一方的经济目标和战略的选择对另一方具有重要影响, 双方之间休戚相关。制度主义者将合作视为经济相互依赖世界中的本质特征, 由于经济相互依赖以及制度作用所产生的共同利益是国际合作的基础。同中国之间拥有高强度的经济相互依赖的东南亚国家, 通过对中国经济倡议的支持和帮助, 能够有效促进“21世纪海上丝绸之路”倡议的实现, 从而有效发挥重要的支撑作用。自由制度主义强调, 国际合作不同于和谐, 国际合作仅仅包含在冲突利益和互补利益相混合的情势中才会发生, 合作不应被视为没有冲突的状态, 而应被视为对冲突或者潜在冲突的反应。也就是说, 经济相互依赖产生的共同利益能够有效的调和中国与战略支点国家之间潜在的利益冲突和矛盾, 从而增进双方之间的政治互信并减少中国与东南亚其它国家之间合作的阻力, 发挥积极的示范作用。

战略利益同质是指双方在涉及国家根本安全和发展或者区域安全和共同发展方面的目标相同而产生的共同利益。上文已经提及, 战略支点国家一般扼守重要的地缘战略枢纽或者拥有重要的战略资产, 对大国的安全和战略目标的实现具有重要影响。因此, 战略支点国家所处区域内大国渗透和竞争严重, 地区局势通常动荡不安。和平与稳定的外部环境对经济的平稳发展至关重要, 对于与该区域毗邻或者拥有高强度经济依赖的大国而言, 维护区域的和平与稳定成为双方之间至关重要的战略利益。因此, 战略支点国家通过与拥有共同战略利益的大国合作, 来维持区域的和平与稳定, 并确保自身的独立与主权。从这个意义上来说, 与中国拥有共同战略利益的东南亚战略支点国家能够有效的平衡区域内大国之间的竞争, 有效的发挥平衡作用, 缓和南海争端的紧张局势。同时, 合作也允许双方之间存在相互冲突的利益, 可以存在着一些无关宏旨的分歧, 但是在宏观战略上必须保持一致, 不能存在涉及领土和主权等核心利益的矛盾。因为在国际关系史上, 领土控制是大多数政治冲突的焦点, 领土要求一直是驱动民族国家采取侵略行为的主要动力, 涉及主权问题上更是如此。

3. 拥有相对稳定的国内政治环境是成为“21世纪海上丝绸之路”东南亚战略支点国家的保障

对于中国而言, 判断和确定战略支点国家的最终目的就是与支点国家展开合作, 以实现“21世纪海上丝绸之路”及其他战略目标。无论是共同利益还是战略资产, 都是双方开展合作的必要前提和基础, 但对象国国内的政治环境对于双边国际合作的成败, 同样有着决定性的影响。国际合作本身就是国内政治的函数, 国内偏好结构 (利益) 、国内政治制度的本质 (制度) 以及信息的内部分布 (信息) 对国际合作具有重要影响。

存在严重国内政治分裂的国家, 通常其内部存在着拥有不同政策偏好并激烈对抗的多元政治行为体, 不同的行为体对与大国之间的合作持不同的立场和态度, 各个政治行为体为了实现各自的政策偏好 (利益) 而展开激烈复杂的内部谈判和博弈, 这将极大的增加合作的机会和时间成本, 同时也使得合作缺乏稳定性。这种情况在存在制度缺陷的国家更为严重, 存在严重制度缺陷的国家, 通常权力高度集中于特定的阶层之中, 社会中存在着严重的阶层分化或者阶级矛盾, 国内的部分政治参与主体被完全排除 (或者部分排除) 到政治架构之外。在多元民族国家中, 这部分参与主体通常属于同一个民族, 由于其利益与国内主导民族的利益相排斥, 因而被排除到政治架构之外, 由此产生出严重的民族问题。“若想使社会稳定、和谐, 各种结构 (制度) 最终必须满足那些会危害它们人的需要, 除此之外别无他法。”无论是阶级问题还是民族问题的产生, 很大程度上是因为现行的政治、经济制度无法满足部分群体 (特定民族) 的需要, 从而引发的社会动荡, 而产生这种情况的根源在于该国国内制度存在缺陷。存在制度缺陷的国家因为无法通过制度途径缓解这一问题, 最终很有可能会导致国家的撕裂甚至国内战争。一旦情势发展到此种地步, 这些国家的国内政治基本处于瘫痪或者半瘫痪的状态, 国内基本处于无政府的混乱状态, 即便拥有共同利益和战略资产也无法与之开展合作, 更无法成为“21世纪海上丝绸之路”东南亚战略支点国家。

国内政治分裂和制度缺陷有可能导致内部信息的单向化流动。康豪瑟的“大众社会理论”强调, 正常的社会结构应当分为三层, 分别是政治精英、中层组织以及民众。中层组织, 一方面起着信息过滤的作用, 为信息交流提供交换和讨论的平台;另一方面, 中层组织的多样性导致利益和认同感的多样化, 从而有效降低民众被动员到大规模集体行动中去的可能性。正常社会的信息流动是双向的、交互式的, 但在存在严重政治分裂以及制度缺陷的国家, 这种流动是单方向的、不可逆的。存在严重政治分裂的国家内部的多元政治主体, 为了实现自身的利益和政策偏好, 必须进行广泛的政治动员, 以获取民意的支持。在制度不完善的国家中, 把控信息源以及信息传播渠道的各利益团体, 单方面的根据自己的需要向受众传播信息, 动员大众参与到大规模的集体行动中去, 使得中间组织的作用被严重削弱。在此过程中, 存在着两种政治风险:其一, 精英在攫取民意的过程中, 反被民意所挟制, 形成了民粹主义;其二, 精英成功的利用民意, 形成了威权主义。无论是民粹主义还是威权主义, 对于国际合作都有着严重的负面影响。民粹主义强调全民参与和广泛的政治动员, 把全体民众全部纳入到政治过程之中, 因而很难就包括国际合作在内的任何一项政治议题达成一致意见, 同时其行动也必然是低效率的。在威权主义状态下, 政治精英全面控制信息传播和舆论导向, 普通大众在其引导下通常会形成某种非理性的、情绪性的共识, 比如极端的民族主义、排外主义、激进主义。这类国家的政治形势通常是高度不确定的, 缺少明确、清晰的战略规划和方向, 因此无法与之开展长期稳定的合作。

综上所述, 严重的国内政治分裂会导致国内各利益主体展开激烈的内部博弈, 存在制度缺陷的国家无法通过制度途径有效缓解内部冲突, 从而导致国家的全面分裂甚至国内战争。同时, 政治分裂和制度缺陷会直接影响国家内部的信息流动, 各利益主体根据自己的政策需要传播信息, 动员大众参与, 制度存在缺陷的国家无法对这一过程实施有效的控制, 可能会导致信息的单向化流动, 形成民粹主义或者威权主义, 从而使决策效率低下, 并加剧政治不稳定性。通过探讨国内制度的共有缺陷及权力政治传统观念对决策者的影响, 约翰·伯顿得出“国内制度缺陷必然外溢到国际领域, 从而导致冲突和危机”, 必然会波及与之有着密切合作的国家。因此, 存在着严重的国内分裂和制度缺陷的国家, 即使与中国之间存在着重要的共同利益, 也拥有着对“21世纪海上丝绸之路”而言重要的战略资产, 仍然无法与之成功合作, 成为战略支点国家。

三、确定“21世纪海上丝绸之路”东南亚战略支点国家

(一) 从战略资产方面来看, 作为亚洲地缘战略中心, 东南亚国家普遍拥有对“21世纪海上丝绸之路”而言至关重要的战略资产, 均能在一定程度上发挥支撑、平衡或者示范作用

印度尼西亚、马来西亚和新加坡共同控制马六甲海峡, 因而获得了对“21世纪海上丝绸之路”而言重要的战略资产。马六甲海峡作为重要的海上交通枢纽, 是联通太平洋与印度洋海上交通要道, 被誉为“海上十字路口”。从十五世纪至今, 对于马六甲海峡的控制权的争夺仍然是国际冲突的重要根源之一。马六甲海峡在和平状态下, 日趋饱和的海峡运载能力、海盗和恐怖主义活动对中国能源运输安全造成了严重的威胁;在非和平状态下, 美国和沿海国家有能力且有可能利用海峡对中国形成制约。在“21世纪海上丝绸之路”的倡议规划中, 马六甲海峡也是从东南亚向南亚连通的重要战略通道。马六甲海峡在和平以及非和平状态下的安全与畅通, 对中国在东南亚地区的能源、政治以及军事战略而言, 具有根本性的战略意义, 能够对“21世纪海上丝绸之路”起到极为关键的支撑作用。马六甲海峡对于美国、日本和韩国而言, 具有同样的战略重要性。因此, 印尼、马来西亚和新加坡能够充分利用自身的地缘战略优势, 平衡东南亚区域内的大国竞争, 缓和南海争端的紧张局势, 从而有效的维护东南亚地区的和平与稳定, 为中国的和平崛起营造良好的外部环境。

印尼、马来西亚、泰国以及新加坡, 在全球经济动荡的大环境下, 依旧保持着相对强劲的经济发展势头, 成为了世界经济新的增长引擎。这四国作为东南亚地区主要的经济体, 也是东盟的主要核心国家, 它们的经济战略在区域内具有强大的外溢效应, 能够有效影响区域内其他国家的经济决策。通过与这四国开展务实合作, 能够对中国与东南亚区域内的其他国家的合作起到积极的引领示范作用, 助推“21世纪海上丝绸之路”。缅甸是中国从陆上将中东石油输送到国内最为便利的通道, 一方面陆上石油输送管道的建设可以大幅减少能源运输成本, 另一方面也可以减少中国对马六甲海峡的依赖程度, 对中国的能源运输安全意义重大。中国国内产业结构的调整以及宏观经济持续下行, 急需向外转移部分过剩产能并进一步开拓海外市场, 印度尼西亚、菲律宾、越南和泰国, 一方面有着庞大的适龄劳动人口, 可以承接由中国转移出来的劳动密集型产业, 另一方面, 这些国家虽然本身经济势头良好, 但国内在基础设施建设方面存在着严重的资金缺口, 与中国“21世纪海上丝绸之路”倡议有着极强的耦合性。越南地处中南半岛最东面, 是“21世纪海上丝绸之路”的第一站, 同时能有效的遏制美国对中南半岛的战略渗透, 对中国营造稳定的东南周边安全环境和稳步推进“21世纪海上丝绸之路”具有重要支撑作用。

根据“21世纪海上丝绸之路”的线路布局, 地处中南半岛的柬埔寨、老挝、泰国和缅甸没有被辐射到, 无法形成区域联动效应, 从而削弱“21世纪海上丝绸之路”倡议对中南半岛国家的吸引力。而柬埔寨的西哈努克港、泰国的曼谷港、缅甸的仰光港能够与越南的胡志明港串联起来, 形成一条环中南半岛的海上经济贸易带, 对“21世纪海上丝绸之路”战略起到了重要的支撑作用。特别是地处东南亚中心的柬埔寨西哈努克港, 能够为中国的过往商船以及南海岛礁上的驻军提供必要的军事补给, 为中国海军在南海海域长时间执行巡航和护航任务提供强有力的后勤保障。同时, 老挝和柬埔寨地处中南半岛的中心, 一方面打通了一条中国通往东南亚中心地带的陆上通道, 另一方面将中南半岛分割为两部分, 一旦中南半岛局势发生重大变化, 中国能够有效的对中南半岛进行战略分割, 有效的控制半岛局势, 确保中国东南周边的安全与稳定, 从而为“21世纪海上丝绸之路”倡议的顺利实施营造良好的安全环境。因此, 东南亚国家中除了文莱和东帝汶之外, 均拥有对“21世纪海上丝绸之路”倡议而言至关重要的战略资产, 都能在一定程度上发挥支撑、平衡或者示范作用, 都有成为战略支点国家的客观条件。

(二) 从共同利益方面来看, 东南亚只有部分国家同中国拥有重要的共同利益且不存在结构性矛盾和冲突

中国同东南亚国家间普遍存在因经济相互依赖而产生的共同利益。东南亚国家中除了东帝汶以外, 全部都是东盟成员国。东盟共同体的建立, 更进一步加深了双方的依赖关系。在经贸合作方面, 东盟共同体提出建立一个有竞争力、发展平衡并与国际接轨的单一市场和生产基地的方案, 为东盟与中国进一步提升经贸关系提供了新的契机;在产业合作方面, 中国能为东盟共同体的建立提供必要的资金和技术支持;在金融合作方面, 中国与东盟之间的商贸活动越来越多地使用人民币, 能够对人民币国际化起到一定的支撑作用, 并不断丰富中国的多层次货币合作网络。同时, 东南亚地区的和平与稳定是中国同东南亚国家最重要的共同利益。东南亚地区的和平与稳定能够为东南亚国家的经济发展营造良好的外部环境, 同样对于中国的和平崛起以及东南周边的安全具有重要意义。因此, 中国同东南亚国家普遍拥有重要的共同利益。

但由于历史和现实原因, 中国与东南亚的部分国家也存在着涉及领土争端等的结构性矛盾, 这些国家无法成为“21世纪海上丝绸之路”东南亚战略支点国家。菲律宾和新加坡长期以来都是美国在东南亚的铁杆盟友, 在新加坡和菲律宾都有长期租借给美军的军事基地, 是美国在东南亚地区的战略支点国家。中国与越南、菲律宾以及马来西亚之间存在着南海领土争端, 在南海争端日趋复杂化的背景下, 南海问题很难在短期内得到解决, 这也使得双方之间战略合作充满了不确定性。同时, 越南国内的民族主义围绕南海问题表现出激化的趋势, 不仅使越南政府在对外交往中受到国内舆论的牵制, 而且也给中越两国人民间的交往带来了消极影响。印尼虽然始终保持着“不和中国直接对抗” (See No China) 的官方立场, 中国也始终声明与印尼之间不存在主权争端, 但双方围绕着那吐纳群岛所产生的20 0海里专属经济区的归属问题, 仍然存在着一定程度的冲突和对抗, 印尼方面也多次对华强硬表态, 甚至叫嚣要将中国告上世界法庭。在印尼国内民族主义浪潮汹涌的大背景下, 也为中印尼未来的合作带来了许多的不确定性。

但就现阶段而言, 马六甲海峡对于中国的战略利益以及“21世纪海上丝绸之路”的影响仍然是根本性的, 对中国在东南亚地区的政治、经济和军事战略决策的影响是决定性的。因此, 控制马六甲海峡的印尼、马来西亚和新加坡中, 必须至少有一国成为中国在东南亚的战略支点国家 (即便该支点是不稳定的) 。因而, 在这一标准上可以适度的放宽。前文已经提到, 新加坡作为美国在东南亚地区的战略支点国家, 必然无法成为中国在该区域的战略支点国家。马来西亚和印尼虽然都与中国存在着南海争端, 但是两者都属于是南海争端的低调声索国, 在国家战略层面都坚持“大国平衡战略”, 并坚持不与中国进行直接的对抗。同时, 中-马-印尼三国在反对外来势力干涉马六甲海峡的控制权方面, 具有共同的战略利益。因此, 印尼、马来西亚和新加坡三国中, 马来西亚和印尼可以成为“21世纪海上丝绸之路”东南亚战略支点国家。

因此, 在上述具备成为战略支点国家客观条件的国家中, 印尼、马来西亚、泰国、缅甸、老挝和柬埔寨能够成为“21世纪海上丝绸之路”东南亚战略支点国家。

(三) 从国内政治环境来看, 在以上具备成为战略支点国家条件的东南亚国家中, 只有马来西亚、柬埔寨和老挝三国符合国内政治稳定这一条件

战争和殖民主义为东南亚国家遗留下大量的领土、宗教以及民族问题, 使得许多东南亚国家都饱受国内政治分裂和动荡之苦。泰国社会就因为国内利益分配问题引发了严重的国内阶级对立, 使得政治环境持续恶化, 并导致泰国社会分裂为相互对抗的两大政治势力。以精英阶层为核心的“黄衫军”与以草根阶层为核心的“红衫军”之间, 为了争夺国内政治领导权经常发生剧烈冲突, 导致泰国政治持续动荡。民选政府与军人政府的频繁更迭, 精英阶层与草根阶层的持续博弈, 都使得泰国的政治方向和决策瞬息万变。最为明显的就是“大米换高铁”项目, 即中方有意参与廊开至帕栖高速铁路系统项目建设, 以泰国农产品抵偿部分项目费用, 但是由于泰国政局变动, 该项目随即被宣布违宪而被停滞。同样, 中泰高铁项目也因为政府的频繁更迭而反复不定, 一波三折。泰国作为一个存在严重分裂和制度缺陷的国家, 很难与之开展稳定和长效的合作。因此, 泰国很难成“21世纪海上丝绸之路”稳定的战略支点国家。

缅甸也是一个国内存在着严重政治分裂和民族分裂的国家, 其根本原因在于北方的少数民族自治区和中央政府利益上的不统一和互相的不妥协。占据人口绝大多数的缅族在民族主义的影响下, 长期忽视边缘地区少数民族的政治、利益诉求, 致使民族矛盾尖锐, 经常发生武装冲突, 这直接影响了中缅之间的经济合作。密松水电站项目因为缅甸国内政治局势动荡等多方面原因, 从2011年开始被长期搁置;莱比塘铜矿项目同样因为缅甸国内的政治分裂而被迫数次中断, 甚至一度成为缅甸转移国内政治压力的“替罪羊”。同时, 缅甸的国内冲突逐渐呈现出外溢效应, 对中缅边境以及中南半岛的安全局势都构成了严峻的挑战。因此, 缅甸无法成为“21世纪海上丝绸之路”东南亚战略支点国家。

印尼在民主转型以后, 其政治权力结构及决策方式发生很大变化, 以前那种旧的、高度集权的结构被更为多元的、竞争性的决策环境所取代, 国内政治力量多元且相互对立, 中央和地方之间存在着严重的分裂和利益对抗。佐科上台之初面临的“朝小野大”的局面以及中央政府与地方政府的分立, 都充分的证明了这一点。贫民出身, 缺乏政治背景和手腕的佐科, 面对来自国内各方势力的掣肘, 各种政治力量的复杂博弈不仅增加了合作成本, 更增加了合作的不确定性, 最为直接的后果就是佐科政府的政策经常前后反复, 相互矛盾。为了凝聚国内民意共识, 减少国内政经改革阻力, 佐科不惜炒热已经高度政治化的南海议题, 并在多种场合中发表否定中国南海主张的声明, 试图通过强化外部威胁来增强国内凝聚力。虽然在前期取得一定效果, 但是最终引起了国内利益群体的反扑, 先是利用宗教旗号打击佐科的重要政治盟友钟万学, 而后更是将矛头直指佐科, 要求佐科下台。因此, 存在严重国内政治分裂的印尼无法成为中国在东南亚的战略支点国家。故此, 中国在东南亚的战略支点国家应该是马来西亚、柬埔寨和老挝。


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