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【2019.01】特朗普政府战略安全威胁评估与预警机制论析
2019-06-15 22:41:57 来源:《社会主义研究》2019年第1期 作者:邓凯帆 叶圣萱 刘胜湘 【 】 浏览:468次 评论:0

    战略安全关涉到国家的生存、发展、兴衰等重大国家安全问题。战略安全威胁是影响国家的生存、发展与兴衰成败的核心要素。战略安全威胁评估是美国战略安全威胁预警机制的关键,取决于美国所面对的客观战略环境的变化和主观威胁判断间的互动。特朗普(Donald Trump)政府尤其重视美国战略安全威胁评估与预警预防机制。本文以2017年《美国国家安全战略》报告为基本文本,通过分析战略安全概念和特朗普政府评估的战略安全威胁,归纳其应对战略安全威胁的主要预警预防措施,进而讨论美国战略安全威胁预警预防机制存在的问题,并考察美国战略安全威胁预警机制的改革动向。
    一、特朗普政府战略安全威胁评估
    战略与安全不可分割。战略安全是指在特定的历史时期,影响国家的生存、发展与兴衰成败的一系列要素,是关系到一个国家全局性、长远性、关键性领域的最高层次安全命题。战略安全威胁评估是一个运筹帷幄的过程,不仅仅要做到了解自身,也要知晓对手。能否对战略安全威胁进行合理有效的评估关乎一个国家的前途与命运。美国战略安全威胁评估机制形成于二战结束以后,其将战略安全划分为国内和国际两个层次。在国内层面上,战略安全是保障国内安全、实现经济繁荣、促进民主自由;在国际层面上,是维护世界领导地位。两个层次的战略安全既具有相对独立性,同时又相互联系、彼此呼应。威胁上述两个层次安全的因素属于战略安全威胁源。在整个冷战时期,美国认为其战略安全威胁主要来自以苏联为首的社会主义阵营,因为美国的民主价值观和世界地位都受到苏联的挑战。冷战结束后,美国的战略安全威胁因素趋向多元。从克林顿(William Clinton)时期“非民主国家”到“9·11”事件后恐怖主义、“无赖国家”、“邪恶轴心国”,都被美国视为最主要的战略安全威胁。奥巴马(Barack Obama)政府曾将以中国为首的新兴国家崛起确定为美国最大的战略安全挑战,并提出“重返亚洲”和“亚太再平衡”战略,将其战略重心由欧洲、中东转移至亚太。只是受“伊斯兰国”和“乌克兰危机”的影响,其战略重心转移始终没有实现。2017年12月,特朗普政府发布其任内首份《美国国家安全战略》报告,明确了四个至关重要的国家战略安全利益,即保护美国国土、人民及其生活方式;促进美国的繁荣;重建军队使其保持优势,通过实力维护和平;提升美国的影响力。为此,特朗普政府致力于综合运用政治、经济和军事等要素,尤其是确保美国军事力量的超强地位,并联合盟友与合作伙伴共同应对所谓的战略安全威胁。特朗普政府界定的战略安全威胁分为三个层次:“中国和俄罗斯挑战美国的力量、影响和利益,试图削弱美国的安全和繁荣”;“朝鲜和伊朗独裁政权决心破坏地区稳定,威胁美国和及其盟友”;“跨国威胁的群体,从圣战恐怖分子的跨国犯罪组织,正在积极试图伤害美国人。”
    第一,中国和俄罗斯被列为第一层次的战略安全威胁。特朗普政府极力渲染“世界重回大国竞争时代”,明确将中国和俄罗斯定义为战略竞争对手,称其是美国及其盟友所主导的国际体系的修正主义者,直接威胁美国的世界领导地位,进而威胁美国的国内安全。在硬实力方面,美国将中国崛起视为对美国在经济和军事领域霸权地位所构成的严峻挑战。目前,中国对美国经济和美元霸权地位形成巨大冲击,中国军事装备的创新研发和部署投入刺激着美国敏感的安全神经,中国的军事现代化步伐将冲击其在全球的军事领导地位。在软实力方面,中国逐渐开始引领世界事务,国际话语权日渐提升,其成功的发展模式对世界各国极具吸引力。反观美国,“华盛顿共识”的吸引力锐减,美国引以为傲的软实力则大打折扣。美国由此将中国视作挑战美国全球霸权地位的主要战略竞争对手,认为中国在经济、政治、军事、外交、文化、科技等各个领域都在削弱甚至取代美国,对由美国所主导的印太秩序乃至世界秩序造成严重挑战。除了中国,美国还将俄罗斯列为第一层次的战略安全威胁。在乌克兰问题和叙利亚问题上,美、俄双方针锋相对,彼此间的战略竞争态势逐渐加剧,权力斗争愈发紧张,两国关系逐渐陷入“新冷战”的危险边缘。在美国看来,俄罗斯试图恢复其大国地位,在其边界附近建立势力范围。同时作为一个修正主义大国,俄罗斯还长期寻求利用技术、宣传及胁迫来塑造一个与美国利益与价值相悖的世界。由此,美国将俄罗斯与中国并列为战略竞争对手,并把二者列为第一层次的战略安全威胁,这显示出特朗普政府对于“大国战略竞争”和“地缘政治”的重视。
    第二,朝鲜和伊朗被视为第二层次的战略安全威胁,这跟第一层次的战略安全威胁密切相关。美国将朝鲜、伊朗定义为“流氓政权”(rogue regime),认为二者正通过追求核武器和资助恐怖主义破坏地区稳定,对美国所领导的自由、民主世界构成严峻挑战,并给美国的战略安全造成严重损害。在美国看来,朝鲜发展大规模杀伤性武器,如核武器、生化武器,不断提升弹道导弹技术,对美国、韩国和日本构成严重威胁。特朗普2018年国情咨文指出,“朝鲜对核导弹的鲁莽追求很快就会威胁到美国人的家园。为了防止这种情况发生,美国要发起一场运动,施加最大的压力。只需要看到朝鲜政权道德败坏的特性,就能够明白它对美国及其盟友造成的核威胁的本质。”作为另外一个主要的“流氓政权”,伊朗正在与其邻国竞争,运用国家支持的恐怖主义活动,不断扩大的代理人网络及其导弹计划来争夺地区霸权。特朗普政府不顾国际社会的普遍反对,坚决退出伊朗核协议,将重新恢复此前为履行协议而放弃的所有对伊朗的制裁,并对伊朗施加额外的经济惩罚。美国断定,朝鲜和伊朗的背后均有中国与俄罗斯的影子,解决来自朝鲜和伊朗的威胁削弱第一层次威胁,进而有利于提升美国的相对实力。
    第三,恐怖主义被置于第三层次的战略安全威胁。自“9·11”事件以来,反恐一直是美国的核心战略安全关切。然而,在取得针对“基地组织”和“伊斯兰国”的反恐战争胜利之后,反恐战争不再成为美国战略安全的当务之急,恐怖主义威胁的严重性和紧迫性由小布什政府时期战略安全威胁的第一层次下降至特朗普政府时期战略安全威胁的第三层次。尽管如此,美国面临的恐怖主义威胁并没有得到完全彻底地根除,依然将恐怖主义列为美国面临的战略安全威胁之一。在全球恐怖主义日益肆虐的背景下,特朗普政府认识到,“美国本土不再是避难所,美国已成为被攻击的目标,这种威胁来自试图攻击美国民众的恐怖分子;针对个人、商业、政府基础设施的恶意网络活动;抑或是政治和信息颠覆活动。”“尽管美国及其合作伙伴对叙利亚和伊拉克的伊斯兰国和基地组织造成了重创,但这些组织仍在其战略地建立分支形成全球控制。即使美国加紧努力阻止圣战恐怖主义分子对美国人民、美国盟友和合作伙伴的袭击,但这种威胁仍将持续存在。”在美国看来,加大对恐怖主义组织的打击力度,有效应对恐怖主义威胁将有利于加强美国的世界领导地位和国内的安全、繁荣与自由。
    由此可见,从非国家行为体威胁到地区“流氓政权”挑战,再到全球大国战略竞争,三者对美国的战略安全威胁程度层层递进。特朗普政府对这三者的战略安全威胁的评估和排序,不仅仅是因为三者在客观威胁程度上依次加深,同时也反映了美国政府战略安全威胁观的重大转折。因此,三个层次的战略安全威胁排序是主客观因素相互作用而形成的。特朗普政府认为,针对三个层次的战略安全威胁,实施相应的预警预防措施对维护美国的战略安全意义重大。
    二、特朗普政府应对战略安全威胁的主要预警预防措施
    特朗普政府采取的预警预防措施与其战略安全威胁评估相对应,针对其认为的中俄、朝伊和恐怖主义三个层次的“威胁”,制定了具体的预警预防措施。
    第一,以“军事优先”和“产业贸易优先”防范中国和俄罗斯的战略挑战。特朗普政府发布的《美国国家安全战略》报告中明确提出美国将“重塑其军事实力”,“以实力谋求和平”。2017年1月,特朗普签署增加美军预算的行政令,宣布将美军舰艇的数目从目前的274艘提升至350艘。一个月后,特朗普要求国会批准巨额拨款,进行美国史上规模最大的扩军行动之一,预算框架拟增加军费540亿美元,较2016年军费增长约10%,达6030亿美元。2017年12月,特朗普签署美国2018财年国防授权法案。根据该法案,2018财年美国军费总额近7000亿美元,远超2011年预算控制法案“自动减赤”所规定的5490亿美元军费上限。这是自阿富汗和伊拉克战争以来,美国国会通过的金额最高的国防授权法案。在2018年发布的任内首份国情咨文中,特朗普继续强调要提升美军实力,宣称“在与可怕的危险对抗时,是软弱导致了冲突,而无可比拟的力量是捍卫美国自身最保险的方式。因此,应停止危险地削减开支,全力支持美国军队” 。在提升产业和加强贸易措施方面,特朗普政府将“经济安全”提升到“国家安全”的高度。2017年《美国国家安全战略》报告指出,美国将通过“重建国内经济实力和维护公平互惠的国际经济体系”来“增进美国的国家安全”。为实现以促进就业为核心的产业政策,特朗普政府加大国内基础设施建设的力度,加快推动实现能源独立,并积极促进制造业复兴;对外实行保护主义和本土主义,推行强调美国本土经济利益的“特朗普经济学”。上台伊始,特朗普签署的第一个行政命令即是退出“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP),并寻求与盟友间的双边自由贸易机会。2018年3月,特朗普政府宣布对进口钢铁和铝分别征收25%和10%的关税,强行实施贸易保护主义。不到一个月,美国又宣布对中国进口的商品征收500亿美元关税,并限制中国企业对美投资并购。同年4月初,美国贸易代表办公室依据“301调查”结果,建议对涉及航空航天、信息和通信技术、机器人和机械等行业,包含大约1300个独立关税项目上的中国产品征收额外25%的关税,上述清单直接针对“中国制造2025”计划中受益的领域。随后,特朗普要求美国贸易办公室依据“301调查”,额外对1000亿美元中国进口商品加征关税。可见,特朗普政府反对多边主义,排斥自由贸易,鼓吹“买美国货、雇美国人”,以实现让美国获益的贸易。
    第二,以高压促谈判的方式应对朝鲜和伊朗。特朗普政府将朝鲜和伊朗视为流氓国家,主张对两国进行极限施压的方式迫使对方让步。在对待朝鲜方面,特朗普认为,一个拥有核武器的朝鲜可能会导致世界上最具毁灭性的武器在印太地区的扩散,这对全球都构成了威胁。美国政府将促使周边国家与美国进一步加强安全纽带,并采取更多措施保护自己、盟国和战略伙伴。特朗普政府还通过军事威胁和经济制裁双重施压朝鲜,逼迫朝鲜走向谈判桌。2018年6月12日,特朗普和金正恩在新加坡举行第一次金特会,现已敲定了2019年2月底举办第二次金特会,朝核危机已大为缓解,然而特朗普政府并没有放松对朝鲜的制裁和压力。在对待伊朗方面,美国谋求在政治上加强伙伴关系圈,孤立伊朗。特朗普政府声称要与合作伙伴一道,拒绝伊朗政权寻求核武器的途径,消除伊朗的有害影响;在军事和安全上,保留在中东地区必要的美国军事存在,以保持有利的区域均势,协助区域合作伙伴加强执法能力建设,以更好地抵御导弹威胁,消除伊朗在该地区的恶性活动。特朗普还认为,伊朗是支持恐怖主义的国家,并表示美国坚决退出有缺陷的伊朗核协议,并号召欧洲国家和美国一起退出,谋求彻底消除伊朗在中东的影响。2018年5月,特朗普以伊朗核协议不能彻底消除伊朗威胁和核开发为由单方面宣布退出伊朗核协议。
    第三,加强针对恐怖分子、间谍的边界安全与移民审查。2017年1月25日,特朗普在国土安全部签署了《促进边境安全和移民执法》与《增进美国内陆地带公共安全》的行政令。按照第一个行政令,美国政府将增强边境巡逻,增加拘押场所,加强美墨边境犯罪的执法力度。按照第二个行政令,国土安全部和司法部将联合扣留联邦政府拨付采取宽松移民政策的所谓“庇护城市”的资金。两天后,特朗普还签署了“禁穆令”,内容包括:自签发之日起4个月内,美国全面暂停接收难民;无限期暂停接收叙利亚难民;3个月内限制伊朗、伊拉克、利比亚、索马里、苏丹、叙利亚和也门7个伊斯兰国家的公民入境;立即全面暂停非移民签证免面试的作法等。在2018年国情咨文中,特朗普提出“要完全保卫边境,那意味着在南部边境建一堵墙,堵上犯罪分子和恐怖分子进入美国的漏洞”,“要结束签证抽签制度,不能随意发放绿卡,而不考虑移民的技能、信誉或是美国人民的安全”。特朗普政府宣称“边界安全”就是“国家安全”,试图通过实施“禁穆令”、修建美墨边境墙、收紧移民政策等措施将恐怖分子、间谍等阻挡在美国国门之外。
    综上所述,美国通过综合性的战略安全预警预防措施,部署战略优先行动,在军力提升、产业贸易、边界审查等方面都做出了重大的战略调整。然而,美国战略安全威胁预警预防机制存在严重缺陷和漏洞,极大地阻碍了美国应对战略安全威胁所采取相关措施的成效。
    三、美国战略安全威胁预警预防机制的主要问题与改革动向
    战略安全威胁预警预防机制自二战结束后始终占据着美国国家安全体制机制的核心位置,为美国应对所谓的战略安全威胁做出了巨大贡献。然而美国战略安全威胁预警预防机制存在着一系列难以解决的问题,这也决定着美国战略安全威胁预警预防机制改革的方向。美国战略安全威胁预警预防机制的主要问题对特朗普政府应对战略安全挑战所采取的预警预防措施形成掣肘。
    首先,战略安全思维僵化。在和平与发展时代,国家利益与国际社会利益高度交织,国家在追求自身利益优先的同时不得不考虑国际社会的整体利益,实现国家利益与国际社会利益间的平衡。然而,特朗普政府极力追求美国霸权利益最大化与绝对化,放弃国际承诺、减少全球公共产品供应,表现出了浓厚的“新重商主义”色彩,极大地损害了国际社会的整体利益。特朗普政府将“美国优先”凌驾于“国际社会”和“人类命运”之上,这将危及全球治理和国际秩序的价值基础和体制机制,也将严重侵蚀乃至瓦解美国及西方主导国际体系和世界秩序的声誉,最终将危机美国自身霸权利益。另外,特朗普政府将“大国战略竞争”视为首要关切,并且崇尚和迷信实力,尤其是军事实力,将国家战略安全建立在军事实力的基础之上,认为军事力量是谋求其战略安全的重要工具,因而追求打造无人能敌的军事力量。特朗普将军事实力奉为圭臬的做法折射出其现实主义的权力欲望和对立对抗的冷战思维。这些都反映了美国僵化的战略安全思维,将严重损害国际安全,也会影响其战略安全威胁预警预防机制的设计、建设和运行。
    其次,情报体制职责不明、协调不力。就情报体制的横向架构而言,美国缺乏具体的战略安全情报的主体,各情报部门彼此竞争、相互抵牾,存在“明争暗斗、自行其是”以及“基于情报来源不同而产生的自相矛盾”等问题。目前,美国的情报体制总体上属于分散模式,中央情报局是其主要战略情报机构,基本职能是为决策者提供国家战略安全情报。在中央情报局周围,分散着十多个部门情报机构和军事情报机构。这些机构也从事一些战略情报活动,参与《国家情报评估》的出炉,但主要是为本部门的工作服务。基于组织架构、工作程序、部门文化等方面的差异,这些机构与中央情报局的关系,是合作中带有竞争性质。美国分散模式的情报体制容易产生资源浪费和协调不畅的问题,各个情报机构间的职责出现交叉情况。例如,“9·11”事件集中暴露美国情报体制机构分散、职责不明、各自为政、统筹协调困难等弊病。时至今日,“棱镜门事件”、“通俄门风波”、“通以门风波”,以及“伊斯兰国”崛起等都影射美国情报体制的职责不明、协调不力所造成的战略安全威胁预警失灵,从而严重影响了美国战略安全体制机制的成效。为解决此问题,2004年12月,美国根据《情报改革和防恐法案》设立了管辖16个情报机构的国家情报总监和国家情报总监办公室。2009年和2014年,美国国家情报总监办公室先后公布了2009年《美国国家情报战略》报告和2014年《美国国家情报战略》报告,以加强对战略安全情报工作的领导,然而其情报体制在战略安全情报上的争斗现象并没有完全解决。
    再次,战略安全情报传递机制不畅。就情报体制的纵向传递而言,战略安全情报传递主要是在战略情报体制与战略决策体制间搭建一座桥梁,即情报部门负责人将重要的战略情报呈送给总统及其核心幕僚,方便后者做出决策。作为世界霸权国家,美国的战略安全利益遍及全球,及时、准确、有效的战略安全情报成为美国护持其全球霸权地位的重要资源。然而,美国战略安全情报存在传递不畅的问题,使得战略安全情报不能在正确的时间到达正确的人手中。究其原因,主要在于美国情报部门官僚主义气息浓厚,相关机构在情报的共享、传递等方面存在合作不足、对接不畅等问题。同时情报机构无法达成统一意见,战略决策制定出现问题,这些都将直接或间接导致情报传递的迟滞甚至阻塞,严重影响和损害了美国战略安全目标的实现。
    最后,战略情报体制与执行体制的脱节。战略执行离不开战略情报的支持,战略安全情报如果不受决策者与执行者的信任,也不可能发挥作用。因此,建立战略安全情报机构与战略执行机制之间的良性互动,对国家战略安全预警预防机制的顺利运行至关重要。然而,美国战略安全情报体制与执行体制间存在一道鸿沟。二者虽处于同一战略链条中,但由于彼此的隔阂而互不了解,以至供需双方发生不可调和的矛盾。例如,美国国家安全政策倡议绝大多数是由国家安全委员会、国务院、国防部的一些中层官员提出,甚至是由他们决定,总统、国务卿只是行使了最后的决定权而已。而远离决策层和执行层的情报分析人员,如隶属国家情报总监的美国国家情报委员会的成员,包括美国国家情报委员会主席和12个情报分析主管却不知道这一事实,他们的情报分析报告很少考虑到中层决策人员的需要,而美国的中层决策人员自然也不会看重这些并非量身定制的情报产品。战略安全情报体制与执行体制的脱节,将严重损害美国战略安全威胁预警机制的顺畅运行。因此,打破战略安全情报体制与执行体制之间的藩篱,实现二者之间的高度契合与精准衔接将是今后美国战略安全情报体制机制需要解决的问题。
    美国战略安全预警预防机制存在的上述问题在短期内将对美国的情报安全工作造成一定的掣肘,长期将影响美国战略安全目标的实现。特朗普政府积极加大战略安全预警预防机制的改革力度,以期进一步发挥美国情报界的作用,从而及时发现和化解战略安全风险,并推进战略安全目标的达成,最终实现“让美国再次伟大”。特朗普政府战略安全威胁预警预防机制改革的方向主要集中在体制机制的创新、技术能力的提升、决策与预警权力的集中等方面。
    首先,改革情报体制,加强战略安全情报预警预防机制。从冷战期间的“水门事件”、“伊朗门事件”,再到“9·11”事件、“棱镜门事件”、“通俄门事件”和“通以门事件”,美国情报系统一直被失误和丑闻缠身。然而,战略安全情报“攸关国家存亡”,在维护和保障国家战略安全中发挥着关键作用。因此,针对美国情报体制职责不明、战略安全情报传递不畅等弊病,美国政府将破除其情报体制的故有弊病,高度重视情报共享与整合的作用。特朗普政府提出“美国政府将与美国国会合作,应对继续阻碍情报与信息及时共享、规划和运营以及必要网络工具开发的种种挑战”,“要加强情报部门与执行部门在全球范围内的联络合作关系,共同防范来自对手的威胁”。2018年3月中旬,美国国家情报总监办公室提出开展历时100天的“转型倡议”计划,从而对其组织架构、工作程序、管理体系等进行调整和更新。该计划主要是为了在一些关键问题上驱动美国情报部门转型,优化其战略投入,提升其行动的有效性。目前,美国国家情报总监办公室的变革方向主要集中在如下四个方面,即在美国情报界之间实现情报整合;合理化驱动资源和财政分配;在美国情报机构、私立机构和国外情报机构之间推动建立安全伙伴关系;聚焦美国情报机构的未来进行战略制定。通过上述的体制机制革新、组织架构的重整与对接,战略情报的共享与整合,美国强化和升级其战略安全情报预警机制,从而达到保障美国情报体制职责明确、分工合理、战略安全情报传递畅通的目标。
    其次,注重技术更新,提升战略安全情报侦测能力。2017年《美国国家安全战略》报告指出,“美国识别和应对地缘战略和地区变化及其政治、经济和军事影响的能力,要求美国情报部门收集、分析、识别和处理信息。在这个信息占主导地位的时代,美国情报部门必须不断地追求战略情报,以预测地缘战略的变化以及追求短期的情报,以便美国能够应对对手的行动和挑衅。”美国高度重视运用高新技术手段获得战略情报,如以谍报为主的人力情报,以电子窃听为主的信号情报和以航天航空等高技术手段为主的图像情报。随着高新技术的进步,美国积极利用互联网获取情报,提供对计算机网络攻击的战略预警。特朗普政府注重技术更新,积极改进网络工具,增强专业技能,提出要“投资相应的能力建设,以支持和改进网络攻击的识别能力,从而进行快速响应”,“在冲突范围内努力改善美国的信息技术,积极保护美国政府资产及美国的关键信息基础设施,保障数据与信息的完整性”。面对冲破国境、跨越边界的多元化战略安全威胁,特朗普政府通过更新技术,提升战略情报侦测能力,使得战略预警反应更加快捷和灵活,从而更好地服务于美国的国家战略安全需要。

    再次,改善陆海空、太空和网络空间系统。特朗普政府发布的《美国国家安全战略》报告深刻指出“要保留全方位军事力量”,“在空中、海上、陆地、太空和网络空间没有确定支配地位的情况下赢得胜利”。2018年《美国国防战略》报告进一步明确提出,“要保持美军在全维空间——空中、海上、陆地、外层空间、网络空间——阻止和击败任何威胁美国利益的对手的能力”,国防部致力于“优先投资发展确保陆海空及太空作战力量在遭受攻击情况下能够在所有作战域部署、生存、作战、机动和恢复”,同时“也将投资于网络防御、可恢复能力以及进一步深化网络空间能力与大规模军事行动的融合”。通过部署上述不同层级的战略安全防御体系,加大真实空间和虚拟空间的战略投入,特朗普政府要实现陆海空、太空和网络空间系统的力量全覆盖,加大了美国在全球范围不同边界领域和不同层次体系的战略安全风险预警预防力度。
    最后,重视亲信决策圈,提升预警预防效力。特朗普掌控欲望强烈,极其看重下属忠诚度,必然要求情报界“在政治上接受其领导,在行动上遵从其意志,在结论上贴近其需求和判断”。为此,特朗普个人偏重于亲信决策圈,通过采用小集团思维模式,从而彰显特朗普个人的总统权威。其亲信决策圈主要由“反建制派”人物构成,其中包括白宫总战略设计师兼总统顾问史蒂芬·班农((Steve Bannon)、总统高级顾问史蒂芬·米勒(Steven Miller)及总统顾问凯利安妮·康威(Kellyanne Conway)等人。自上任以来,特朗普对情报机构深怀疑虑和不满,同时受到大选过程中“通俄门”事件的影响,特朗普本人与情报机构之间的关系显得尤为紧张。为了提升总统个人对情报界的权威和影响,特朗普任命弗林(Michael Flynn)为总统国家安全顾问,蓬佩奥(Mike Pompeo)为中央情报局局长,丹·科茨(Dan Coats)为国家情报总监,着力将情报部门政治化和小圈子化。同时,特朗普与国会争执不断,频频更换人马,已有约20名白宫中高级官员、两名内阁部长和两名行政机构负责人离职。其中包括总统国家安全事务助理弗林、白宫办公厅主任普里伯斯、白宫新闻秘书斯派塞、白宫首席战略师班农、白宫国家经济委员会主任科恩、联邦调查局长科米、国务卿蒂勒森等。蓬佩奥也从中央情报局局长更换为国务卿,哈斯佩尔则成为新任中央情报局局长。通过重视亲信决策圈,特朗普加强了总统决策与预警权力,实现总统个人对情报界的有力掌控,以期进一步提升美国战略安全预警效力。
    由此可见,特朗普政府十分重视对美国战略安全预警预防机制的改革。从制度层面来看,通过打破既有的体制机制痼疾,从而使得预警预防机制适应复杂多变的战略安全环境需要。从技术能力层面来看,特朗普政府注重技术更新,积极强化陆海空、太空、网络空间等全方位的力量部署,进一步优化战略情报侦测能力。从领导人偏好层面来看,特朗普总统精于小集团思维,重视亲信决策圈,强烈的掌控欲望促使特朗普本人频繁跟换人马,并与国会多有龃龉,从而加强了特朗普个人的决策与预警权力。这些反映出今后美国政府战略安全预警预防机制的变革方向。
    四、结语
    美国战略安全预警预防机制存在很大的不确定性。特朗普政府战略安全预警预防机制改革的一个主要趋势是有关国家战略安全决策与预警权力会进一步向白宫集中。因为特朗普对传统的官僚体系表现出极大的不信任,更倾向于相信和依赖身边的亲属或白宫亲信讨论和形成战略安全预警政策,而内阁等政府机构的决策参与度和影响力日渐式微,正式的战略安全预警机制可能会有所萎缩。这种“任人唯亲”的做法,不断引发外界对特朗普团队所做决策专业性的质疑。特朗普政府战略决策的过度集中可能导致战略安全预警评估与协调不足的困境。这使美国战略安全威胁预警机制的不确定性因素日渐增加。作为共和党“反建制派”的代表人物,特朗普缺乏必要的政治经验和战略谋划,更多是以“危机驱动”或“问题导向”的方式对现实战略安全问题做出反应。在同盟关系、美俄关系、中美关系、伊朗核协议、朝鲜核危机等战略安全议题上,特朗普与主要内阁成员的意见大相径庭。前国务卿蒂勒森(Rex Tillerson)甚至直言,“没有人会对美国的价值观产生怀疑,总统只能够代表他自己。”特朗普本人在“推特”上发表的政见变化无常,也常常与实际政策操作前后矛盾、缺乏逻辑。值得注意的是,特朗普政府关键职位更换频繁,且多数重要内阁职位仍然处于虚位以待的状态。出现这种现象的原因在于特朗普在团队组建上过分强调忠诚度,在战略决策等重要职位上严重排斥与其政见不合或曾经抨击过他的人选。频繁的人员流动可能会成为特朗普政府及其所追求的战略目标的阻碍,一个缺乏稳定性的新政府显然无法形成推进战略安全预警机制改革的合力。
    未来美国战略安全威胁预警预防机制仍有很大的调整空间,但其能否成功推进将会受到多种不确定性因素的影响,特朗普战略安全思维的僵化、情报体制的缺陷和漏洞以及其用人特性等将加剧美国战略安全威胁预警机制的不确定性,这在一定程度上对特朗普政府的战略预警预防实践构成了牵制。

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