【摘要】 网络安全威胁是中国与周边国家面临的共同安全威胁之一。将网络安全合作嵌入中国周边外交议程，既是中国从网络大国走向网络强国的重要一步，也是中国建设周边命运共同体的重要举措。当前中国与周边国家在网络安全领域的合作仍然处于起步阶段。中国与周边国家加强在网络安全领域的合作面临着难得的机遇，同时也面临着挑战。下一步中国应该继续加强与周边国家就网络安全事务进行对话，将网络安全议题有效嵌入现有的地区合作机制之中；联合周边国家共建区域网络安全中心， 如中国—东盟网络安全中心等；充分发挥自身在网络技术领域积累的优势，为周边地区国家提供可靠的 网络硬件和软件产品，以有效预防和应对可能的网络安全威胁。

       周边外交是中国特色大国外交的重要一环，在中国整体外交布局中占据着重要地位。近年来，中国与周边国家在安全领域，尤其是非传统安全领域，开展了一系列行之有效的合作，合作的领域不断拓展、层次不断深化。然而，网络安全合作尚未成为双方合作的着力点。考虑到当前世界范围内网络安全威 胁的日益严重性，将网络安全合作嵌入中国周边外交议程，推动中国与周边国家加强网络安全领域的合作，不仅有利于网络空间的和平稳定与公正合理的全球网络空间治理体系的建构，而且能够借此加强与周边国家的政 治互信，成为中国积极构建周边命运共同体的重要路径。 

       一、中国与周边国家网络安全合作：一项新议程

       网络安全威胁是当前国际社会普遍面临的重要安全威胁之一。随着网络时代的到来，人类 社会的生存与 发展日益依 赖于网络的可靠运行，而各种各样的网络安全威胁，如网络战、网络犯罪及网络恐 怖主义等，严重干扰了网络的正常运行，从而对国家安全构成严重威 胁。中国周边国家，除了俄罗斯、日本及韩国之外，大部分都是发 展中国家，由于网络技术的落后以及信息产业发展的滞后，普遍面临着网络安全威胁的事态。根据联合国国际电信联盟（ITU）发布的2018年全球网络安全指数（Global Cybersecurity Index），中国周边国家中，除了马来西亚、日本、韩国等国排名较为靠前，其它国家网络安全指数排名都落后于中国。网络安全威 胁正成为中国与周边国家和平发展过程中面临的共同威胁。

       据国家互联网应急中心发布的《2019年我国互联网网络安全态势综述》数据显示，过去一年“全年捕 获计算机恶意程序样本数量超过6200万个，日均传播次数达 8 2 4万余次，涉及计算机恶意程序家族 66万余个”“位于境外的约5.6万个计算机恶意程序控制服务器控制了我国境内约552万台主机”“境内外约4. 5万个IP地址对我国境内约8. 5万个网站植入后门，境内被植入后门的网站数量较2 018年增长超过2.59倍”“面向国内工业控制系统的网络资产嗅探事件约14900万起，较上年4451万起有显著增长”等。在中国周边国家中，2018年越南成为所有东南亚国家中被勒索软件攻击次数最多的国家；印度尼西亚也遭受了大量的恶意软件攻击；韩国平昌冬季奥运会开幕式当天遭遇黑客攻击，造成网络中断、广播系统无法正常运作；即便是在网络安全方面走在世界前列的新加坡近年来也出现了国防部网站被攻击的情况。因此，可以说中国与周边国家在应对网络安全威胁方面面临着共同的任务。 

       为了应对共同面临的网络安全威胁，中国与周边国家开始了循序渐进的合作步伐。在周边国家中，中国与 东盟国家的网络安全合作起步较早。2005年，中国与东盟国家联合发布了《中国——东盟建立面向共同发展的 信息通信领域伙伴关系北京宣言》；2007年起，中国国家互联网应急中心每年召开一次中国——东盟网络安全 研讨会；2009年，双方又签订了《中国——东盟电信监管理事会关于网络安全问题的合作框架》；2015年，中国——东盟信息港论坛召开期间，中方提出将与东盟建立网络安全共同响应机制，得到了东盟国家的积极反馈。从中国与东盟国家网络安全合作的现状来看，目前双方的合作主要围绕着东盟地区论坛展开，“一方面在东盟地区论坛的框架下，同东盟及其他国家就网络空间安全问题阐述各自立场、展开交流与沟通，另一方面通过举办东盟地区论坛研讨会的形式，增强东盟地区论坛成员对网络空间规则的认识，谋求在制定网络空间 规则领域的共识”。 

       除了东盟地区国家之外，中国与周边国家网络安全合作程度最高的是俄罗斯。2011年时，由中国、俄罗斯、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦等国常驻联合国代表共同向联合国提交了《信息安全国际行为准则》，就维护 信息和网络安全提出了一系列基本原则。2015年，中国与俄罗斯两国签署了《国际信息安全保障领域政府间合作协议》，这是中俄两国在网络安全领域开展的具有里程碑意义的合作。该协议具有两个鲜明的特色： 承诺网络空间互不侵犯和提倡网络主权，这标志着中俄两国在网络安全领域的合作水平达到了一个新的高度，标志着两国网络安全伙伴关系的建立。随后，中俄两国又相继开展了第二轨道的网络空间发展与安全论坛，对关系两国网络发展与安全的重要问题进行沟通交流、寻求共识。此外，近年来中国也开始深化与上海合作组织成员国之间的网络安全合作。

       从目前中国与周边国家网络安全合作的现状来看，具有两个非常明显的特点。其一，合作的水平参差不齐、合作往往局限于特定国家，在周边国家中，中国与俄罗斯的网络安全合作水平较高，其次是中国与东盟国 家之间的合作，与周边其它国家的合作则处于非常低级的阶段，甚至是尚未起步的阶段；其二，合作的形式较为单一，往往局限于对话、协议、联合声明，或者是第二轨道的研讨会等形式，而实践层面具有实质操作性的合作较少，与东盟国家之间的网络安全共同响应机制仍然处于协商阶段。与其它非传统安全领域的合作相比，中国和周边国家在网络安全领域的合作层次和深度都有待提高。这一现状与目前中国和周边国家面临的严重网络安全威胁并不协调。因此，与周边国家加强网络安全合作应该成为中国周边外交的一个新议程，也能够成为中国周边外交的一个新的增长点。 

       首先，加强与周边国家的网络安全合作是中国从网络大国走向网络强国的重要一步。从世界上主要网络 强国的经验来看，加强与其它国家的网络安全合作是网络强国建设的一个重要手段。作为拥有世界上最强网络权力的美国，在其2018年推出的《国家网络战略》报告中明确指出，要“通过加强美国与盟国和伙伴的协调能力，阻止及必要时惩罚那些使用网络工具进行恶意活动者，从而维护和平与安全”。英国政府在《国家网络安全战略：2016-2021》报告中也提出：“我们认识到网络威胁无国界，将与那些和我们观点一致的国家、与那些和我们安全利益重叠的国家密切合作。”在网络安全领域加强国际合作，不仅能够联合多方力量更加有效地对网络安全威胁做出预警、应对，而且合作应对威胁的过程反过来又加强了国家的网络实力。因此，从长远来看，中国在从网络大国走向网络强国的过程中，加强与其它国家，尤其是周边国家，在网络安全领域的合作是一个重要而不可缺少的过程。 

       其次，加强与周边国家的网络安全合作能够进一步加深双方的政治互信，为中国和平发展提供良好的国 际环境。“当前中国周边外交的最大困境就在于，中国关于和平发展的自我意图表达与周边国家对于崛起中国 的他者意图感知相互背离。”所以，近年来中国无论怎么强调自身的和平发展意愿，都没有能够充分消除部分周边国家对中国的疑虑，其根源在于中国与这些国家政治互信的缺失。以南海争端为例，部分周边国家对中国和平谈判解决南海争端的主张置之不理，一味地通过拉拢域外大国来制衡中国，其结果是造成地区安全局势的严重恶化。在这样的背景下，通过与周边国家在不那么敏感的非传统安全领域的合作，比如网络安全领域的合作，不仅能够充分展现中国和平发展的姿态与决心，而且能够借此加强中国与周边国家的政治互信， 为中国和平发展提供良好的国际环境。 

       最后，加强与周边国家的网络安全合作能够充分展现中国负责任的大国形象，是中国建设周边命运共同 体的重要举措，可以成为周边外交的一个新亮点。周边是影响中国和平发展环境的重要变量之一，也是中国 影响地区和世界的最前沿，应该成为中国和平发展的战略依托。因此，习近平总书记提出要与周边国家共同建设“周边命运共同体”的思想。“我国同周边国家毗邻而居，开展安全合作是共同需要。要坚持互信、互利、 平等、协作的新安全观，倡导全面安全、共同安全、合作安全理念，推进同周边国家的安全合作，主动参与区域和次区域安全合作，深化有关合作机制，增进战略互信。”在新时代的背景下，利用近年来中国在网络空 间领域不断积累的优势，通过加强与周边国家在网络安全领域的合作，不仅可以充分展现中国负责任的大国形象，而且能够最大限度地展示中国同周边国家同呼吸、共命运的大国外交特色。此外，在合作应对网络安全威胁的过程中，也加深了周边国家对命运共同体意识的认同和向往。 

       二、中国与周边国家网络安全合作的机遇 

       当前中国与周边大部分国家之间的关系正处于历史上最好的时期。良好的国家间关系客观上为中国与周边国家加强网络安全合作奠定了现实基础。与政治上比较敏感的领土、领海争端相比，网络安全威胁是全世界都面临的重要非传统安全威胁之一，无论是中国还是周边国家都有加强合作以积极应对网络安全威胁的主观意愿。因此，可以说虽然目前中国与周边国家网络安全合作尚处于起步阶段，但无论是从客观还是主观方面来看，未来都面临着非常重要的发展机遇，具备快速发展的潜力。网络安全合作有望成为新时期中国与周边国家安全合作的一个新的重要增长点。 

       （一）中国与周边国家在非传统安全领域的合作具有深厚的基础

       中国与周边国家在非传统安全领域的合作有着长期的历史，形成了深厚的基础，在环境安全、跨境河流 治理、灾害救助、打击跨国犯罪、预防传染病扩散等领域开展了广泛的合作，客观上为中国与周边国家加强网 络安全合作提供了基础。中国外交历来重视同周边国家的合作，在中国外交的总体布局中周边一直被置于首要地位。尤其是党的十八大以来，中国坚持与邻为善、以邻为伴的周边外交工作方针，坚持睦邻、安邻、富邻， 突出亲、诚、惠、容的周边外交理念，与周边国家开展了全方位、多层次的合作。如在环境安全领域，中国与东 盟国家通过定期召开的环境部长会议机制探讨共同面临的环境问题、协商问题的解决方案，建立了中国——东 盟环境保护合作中心，2018年又建成了中国——东盟环境信息共享平台，与地区国家在环境安全方面加强合 作。2009年，中国与东盟国家联合制订了《中国——东盟环境保护合作战略》，2011年起，又通过合作制订《中国——东盟环境合作行动计划》为长期的环境合作规划了蓝图。在跨境河流治理方面，从2011年起为了解决 湄公河流域的跨境犯罪问题、维护湄公河领域的航行安全，中国与缅甸、老挝、泰国四国开展了持续性、常态 化的联合巡逻执法，至今已经开展了九十多次，有效地改善了湄公河流域的治安环境。此外，在联合打击跨 国犯罪方面，中国与东盟、上合组织成员国等都建立了双边和多边执法合作机制，有效地维护了国内和周边 国家的和平稳定。 

       除此之外，中国与周边国家在联合打击恐怖主义、灾害救助、海上救援、预防传染病扩散等方面也都建立 了较为完善的合作渠道。在新冠疫情爆发以后，中国与周边国家及时分享疫情信息、相互提供抗疫物资援助 等，生动地印证了周边命运共同体的外交实践。通过与周边国家在非传统安全领域的长期合作，不仅有力地改善了中国周边外交环境，维护了周边和平与稳定的局面，而且培植出了中国与周边国家的政治互信，为双方网络安全合作提供了基础。 

       （二）正在走向互联网强国的中国具有同周边国家加强网络安全合作的能力与意愿

       中国是网络空间的后来者，但随着其互联网技术的飞速发展，中国正逐渐迎头赶上，正在从互联网大国 走向互联网强国，具有同周边国家加强网络安全合作的能力与意愿。网络安全威胁的一个重要特征是其扩散 性，因此，单凭任何一个国家都难以有效应对。中国周边国家，除俄罗斯、日本及韩国之外，大部分为发展中国家，由于网络技术的落后以及信息产业发展的滞后，普遍面临着网络安全威胁的事态。中国虽然是互联网领 域的后来者，但现在正逐渐成为互联网时代技术创新的引领者。庞大的互联网用户为技术革新提供了规模效 应，得益于此，中国的网络技术近年来取得了快速发展，网络安全产业化步伐不断加快。“据测算，2019年 我国网络安全产业规模达到1563. 59亿元，较2018年增长17.1%，预计 2020年产业规模约为1702亿元。”近年来，中国政府相继出台了《中华人民共和国网络安全法》《国家网络安全战略》等法规文件，成立了中央网络安全和信息化领导小组（后来被改为中央网络安全和信息化委员会），对网络安全的重视被提高到了一个前所未有的高度。在网络空间国际合作战略中，中国政府明确提出要加强与其它国家在双边和多边层次的合作，共同促进网络空间的和平稳定。这显示出中国不仅有足够的能力，而且具有充分的意愿同周边国家加强网络安全合作。中国正逐渐认识到通过加强与周边国家的网络安全合作，不仅能够树立起中国负责任的大国形象，而且在合作应对网络安全威胁的过程中，也是中国成长为互联网强国的关键一步。

        （三）中国与周边国家在网络安全治理的理念上有着较为强烈的共识

       在网络安全治理的理念和主张上，中国与周边国家有着较为强烈的共识，都强调网络主权的重要性。中 国与俄罗斯，以及其它周边大部分发展中国家，都强调尊重网络主权是实现网络安全合作的基础，是实现网络空间国际治理必须遵循的前提条件。在实现网络空间安全治理上，西方发达国家与发展中国家有着较为强烈的分歧，主要表现在西方发达国家强调互联网自由要优先于对互联网的有效治理。与之相反，广大发展中国家往往强调网络主权的重要性。造成这一差异的原因在于立场的不同，西方发达国家，尤其是美国，由于在网络空间中占据着优势地位，通过对互联网自由的强调使得他们可以随意对发展中国家进行干涉，也便利了信息和情报的获取。

       中国与俄罗斯，以及其它周边大部分发展中国家都强调尊重网络主权的重要性。主权原则被中国确立为 开展网络空间国际合作战略的一项重要原则，习近平总书记在第二届世界互联网大会的开幕式演讲中指出： “《联合国宪章》确立的主权平等原则是当代国际关系的基本准则，覆盖国与国交往各个领域，其原则和精 神也应该适用于网络空间”。俄罗斯也是网络主权主张的积极拥护者，2019年5月1日，俄罗斯总统普京正式签署了《俄罗斯主权互联网法案》，以法律的形式确认了其互联网主权观念。 此外，上海合作组织成员国也以元首声明的方式确认了对网络主权观念的支持。2016年 6月24日，上海合作组织成员国元首理事会第十六次会议在乌兹别克斯坦塔什干举行，会上发表了上合组织成立十五周年塔什干宣言，表示“成员国愿加强互联网管理合作，支持所有国家平等管理互联网的权利，特别是支持保障各国管理本国互联网的主权权利” 。此外，作为中国周边具有重要影响力的东南亚国家，其在网络安全治理上逐渐形成了自身独具特色的 “东盟方式”，其中一个重要特点就是强调“充分尊重成员国的互联网主权”。在网络安全治理理念上，中国周边国家除了印度、日本等国，其它大部分国家都强调网络主权的观念，这为中国与周边国家加强网络安全合作奠定了良好的观念基础。 

       三、中国与周边国家网络安全合作面临的挑战

       中国与周边国家在网络安全领域的合作虽然尚处于起步阶段，但双方在非传统安全领域的合作具有深厚 的基础、在网络安全治理的理念上有着较为强烈的共识以及中国作为一个互联网大国的崛起等因素，都为双方进一步推进网络安全领域的合作提供了重要机遇。不过，在看到机遇的同时也应该看到，中国与周边国家加强网络安全合作的过程中的确也面临着一些挑战，主要包括以下两个方面： 

       （一）美国在全球网络空间的主导权

       美国在全球网络空间无孔不入的态势，尤其是在亚太地区建立的网络同盟，对中国与周边国家开展网络 安全合作带来了挑战。网络安全威胁的实施者既包括众多的非国家行为体，如黑客、恐怖组织等，也包括了主权国家。作为当今世界上惟一占据着主导地位的网络霸权国，近年来美国通过互联网对亚太地区国家进行了大量的干涉活动，如监听、操纵选举、影响国内舆论等。“斯诺登事件”的发生充分证明了美国在全球网络空 间中扮演的不光彩的角色。不仅如此，“美国作为互联网的发明者，也是网络战争的始作俑者”。从美国的 网络空间安全战略来看，经历了从“全面防御、保护设施”“攻防结合、网络反恐”“主动防御、网络威慑”的演进升级。在这一演变过程中，美国日益强调网络军事力量建设的重要性。可以说，美国日益进攻性的网络战略，再加上其强大的网络实力，使其成为了惟一的网络霸权主导国。美国在亚太地区推行的网络霸权行径使其成为网络安全威胁的一个重要来源，严重影响了中国与周边网络安全合作的效果。 

       冷战时期，美国在亚太地区建设了以自身为核心的庞大的同盟网络，保持着对亚太地区局势的长期介入。冷战结束以后，美国不断将其同盟网络扩展到网络空间，不断对其东亚同盟进行功能再造，赋予了很多新的功能，打造了美国的亚太地区网络同盟。“随着网络空间的战略价值的凸显，美国为了增强网络安全、掌握网络空间主导权并全方位遏制中国崛起，大力提升网络在国家安全中的地位并将网络纳入亚太同盟的合作范围，使网络成为美国亚太同盟合作的新兴领域。”所以，近年来美国极力拉拢日本、澳大利亚及韩国等国参与到对中国的网络围堵之中，对中国进行监听、指责中国的网络安全政策等，加强与这些国家在情报网络方面的合作。此外，美国开始日益重视东南亚国家在其亚太网络同盟中的重要性，网络事务开始逐渐成为美国与东盟接触的一个重要安全关注。美国在亚太地区的网络同盟很大程度上割裂了地区网络安全合作的完整性，干扰了中国与周边国家合作应对网络安全威胁的努力。 

       （二）周边国家之间网络实力的显著差异

       国家之间能力分配的差异，尤其是网络实力（cyber power）的差异，影响了中国与周边国家网络安全合作 的强化。网络实力是影响不同国家网络安全治理绩效的重要因素。网络实力强大的国家往往具有快速的威胁 识别能力、威胁处置能力、应急响应能力等；反之，网络实力较弱的国家，则缺乏这些能力。因此，在应对网 络安全威胁方面往往处于劣势地位。“国际网络安全的博弈，说到底是各国综合国力的较量，网络安全离不开其他战略力量的配合和依托。”所以，网络安全在一定程度上离不开国家综合实力的支撑。从中国周边国家来看，俄罗斯既是综合国力意义上的大国，也是网络实力较为强大的国家，其它国家如日本、韩国、印度等国的网络实力也不容小觑。其他部分国家，尤其是缅甸、老挝、柬埔寨等国，网络基础设施发展较为滞后。这些国家网络实力较弱，普遍缺乏有效应对网络安全威胁的能力。不同国家在网络实力方面的差异，不仅会影响到中国与周边国家网络安全合作的展开，而且会影响到最终合作的绩效，因为网络安全威胁的无国界性决 定了合作的最终绩效往往取决于最薄弱环节的治理。 

       四、进一步深化中国与周边国家网络安全合作

       中国与周边国家加强网络安全合作既面临着难得的机遇，同时也面临着一定的挑战。然而，网络安全合作的必要性及其重要意义决定了中国必须抓住机遇、迎难而上，进一步深化与周边国家的网络安全合作。 

       （一）继续加强对话，将网络安全议题有效嵌入现有的地区合作机制之中

       继续加强与周边国家就网络安全事务进行对话，针对网络安全问题的发生、预防及应对等方面开展联合对话，将网络安全议题有效嵌入现有的地区合作机制之中。正如前文所述，中国与周边国家在很多领域已经展开了行之有效的合作，并且建立了各种正式的或非正式的合作渠道。目前，中国与周边国家都面临着网络安全威胁，对话是寻求共识的基础。作为地区最重要的国家，中国在经济及安全领域发挥了重要作用。同样，中国应该积极发挥领导作用，在地区网络安全威胁的应对中发挥引领作用，继续加强与周边国家就网络安全事务进行对话，不仅包括政府层面的，也包括第二轨道的对话。除了对话之外，建立更加正式化、机制化的合作渠道应该成为下一步中国与周边国家加强网络安全合作的重要方向。通过将网络安全议题有效嵌入现有的 地区合作框架，推动地区网络安全合作从一事一议转向建章立制、转向系统的规则与制度的建立，不仅能够 深化中国与周边国家合作的深度，而且能够为地区一体化加速提供动力。 

       （二）联合周边国家共建区域网络安全中心

       在现有合作的基础上，下一步中国应该积极联合周边国家共建区域网络安全中心，如中国——东盟网络安全中心、东亚区域网络安全中心、一带一路网络安全合作联盟等，负责对中国及其周边国家区域内的网络安全事态进行预警、评估与应对。目前，中国与周边国家已经就网络安全问题开始进行对话，下一步重点是要将取得的共识转化为行动，联合周边国家建立区域性的网络安全中心。该中心的建立将能够彻底改变当前中国与周边国家网络安全合作的随机性、偶发性，成为一个常设的、聚焦于网络安全预警、评估及应对的机构。 在这方面，日本可以说已经走在中国的前列，东盟——日本网络安全能力建设中心已经在泰国建立。因此， 对于中国来说，在对话与共识的基础上联合周边国家建立区域性的网络安全中心已经成为当务之急。

        （三）发挥技术优势，为周边地区国家提供可靠的网络硬件和软件产品

       网络安全威胁产生的一个重要原因在于网络基础设施的落后与不健全。在信息革命推动的互联网时代，中国虽然是一个后来者，然而，在经历了改革开放四十年之后，中国已经在高新技术领域实现了突飞猛进的发 展，正日益成为互联网时代的引领者，诞生了一大批世界级的高科技互联网企业，如华为、中兴、腾讯、阿里巴巴等。这些企业依靠长期的自主创新，积累了一系列原创性的技术专利，成为影响世界的互联网企业。通过充分发挥近年来中国自身在网络技术领域的优势，为周边地区提供放心、可靠的网络硬件和软件产品，可以有效 地改善周边国家网络基础设施建设落后的局面。事实上，中国“一带一路”倡议的合作重点之一就是基础设施 的互联互通，而加强与周边国家在网络基础设施领域的合作正是“一带一路”倡议的题中之义。