【摘要】随着经济高速增长，以及外在客观条件的变化，现存公共服务体系所暴露出的问题明显。如何公平、优质、高效的提供公共服务，成为近年来中国公共服务领域研究的重要课题。为全面把握国内公共服务领域的研究现状，通过对CSSCI数据库收集的1985-2015年间的相关文献进行整理，从宏观和微观两个方面梳理研究现状和相关观点进行。既有的研究集中在公共服务均等化、公共服务市场化、公共服务职责配置、公共财政和服务型政府五个方面。目前研究主题之间的延续性强，但研究成果缺乏突破性、研究方法单一，亟待形成对现实有较强指导作用的相关理论。从理论层面构建适用于中国改革实际的公共服务理论体系应成为下一阶段的研究重点。
【关键词】公共服务；公共财政；服务型政府
【中图分类号】D630【文献标识码】A【文章编号】1001-4527（2017）05-0154-11
【作者简介】安园园（1990—），女，天津人，南开大学周恩来政府管理学院博士研究生，主要从事中国政府与政治研究。
本文以1985-2015年CSSCI收录的相关论文为样本，展示国内公共服务研究的发展、研究现状和发展趋势，进行一次阶段性的总结和评析，明确该领域研究存在的不足与研究的生长点。
一、公共服务研究的总体状况
国内关于公共服务的研究起步较晚，能够查阅到的最早文献发表于1998年。2003年“非典”之后，中央政府明确提出“必须更加注重经济和社会的协调发展，必须更加注重政府的社会管理和公共服务职能”。学界将其视为中央政府准备开始服务型政府建设的一个信号。在此后的十余年间，公共服务、服务型政府建设成为学界研究的重点，并出现一批具有代表性的成果。这些研究成果不仅描述、分析当前公共服务存在的诸多问题，而且提出一系列具体的公共服务改革方案，为研究工作进一步开展奠定基础。后文将会在宏观回顾的基础上，进行观点和研究方法的微观比较，这里主要就中国学术界对公共服务问题的研究热点、演化趋势和研究聚类进行归纳。基于在中文社会科学引文索引数据库（CSSCI）中进行文献数据收集，并利用CiteSpace软件对文献进行深度宏观分析。
（一）国内公共服务研究的演化历程关键词作为文章内容和作者核心观点的提炼，对于把握论文的主题内容具有实际意义。使用CiteSpace整理公共服务领域研究的高频关键词和热点关键词（表1）发现，“基本公共服务”、“公共服务均等化”、“公共服务体系”出现频次较多，说明国内有关公共服务的研究主要集中在这些领域；“转移支付”、“地方政府”、“政府职能”、“财政分权”和“公共服务供给”是重要关键词。
为进一步探寻研究热点的变化趋势，对已有研究的关键词进行聚类得到时区视图1（图1）。
宏观上，时区视图有助于帮助把握某一研究领域的演变趋势；微观上，有助于发现该领域的阶段性研究特征。图1是将1998-2015年公共服务研究的高频关键词投射到以时间为横轴的二维坐标中，所形成的时区视图。从时间序列可见，2006年以前，该领域的研究主要围绕“公共服务业发展”和“行政改革”展开，主题相对宏大，研究不够深入细化。2006年之后，伴随“建设服务型政府”概念的提出，学界关于公共服务的研究迅速增加，热点呈现爆发式增长，出现了“基本公共服务”、“社会组织”、“公共服务供给”等相对微观的主题，关于“公共服务体系”的探索开始出现。2010年后，针对“公共服务供给模式”、“路径选择”、“民营化”、“标准化”、 “合同外包”等技术性问题的探讨逐渐增多。
突现词是对突发研究热点和研究动态的捕捉。表2是对公共服务领域已有研究突现热点的呈现，可以发现，该领域的突现词多出现在中央政府出台相关政策或者进行重要会议报告之后。检测得到的突现词主要围绕两个主题展开：一是服务型政府建设。进入21世纪，环境问题和弱势群体问题的显性化，以及一条列重大社会事件都考验着中国政府的应急管理能力。加上全球化带来的外在压力，推动政府以注重公平和反思市场为契机，集中考虑服务型建设的问题。二是财税体制改革。比如，2007年，全国人大代表、广西壮族自治区原财政厅厅长刘铭达在两会上提出要“加快财政转移支付立法”，这一提案受到广泛关注，随后“财政转移支付”突现。2010-2011年“财政体制”节点的出现与财税体制改革总体思路的推进有关。2010年，国务院提出“完善有利于科学发展的财税体制机制”，在这一原则的指引下，财政部对未来财税体制改革的总体思路做出四个方面的归纳：一是建立健全财力与事权相匹配的财政体制，二是推进税制改革，三是深化财政预算管理制度改革，四是全面推进财政科学化经济化管理。这一具有深远影响的改革路线图，引起财政学和行政学界对“财政体制”问题的高度关注。
（二）国内公共服务领域研究的聚类图谱CiteSpace中的聚类图谱可以完整展现公共服务领域问题之间的关联和聚集情况。公共服务领域热点众多，既有集成性的研究专题，比如公共服务均等化、农村公共服务、服务型政府等关联性强，存在明显继承和发展；也有零散分布在各个领域、活跃度较低的主题，比如事业单位改革、旅游服务、公共服务民营化等，研究成果有限也相对独立。
去除零散节点，得到该领域的最小树知识图谱（图2）
可以观察到近年来公共服务研究的主要脉络。执行聚类分析后，图谱的ModularityQ=0.6934，介于0.4-0.8之间，这说明网络图谱的模块性较好，能够比较清晰的区分为几个比较松散的聚类。该聚类图谱的MeanSihouette等于0.2683，说明文章主题相对分散。考虑到文献数据的独特性与覆盖面，选择LLR作为聚类命名的抽取方法来代表聚类，综合从标题、关键词、摘要中提取出聚类标签的结果，可以将研究概括为新公共服务、社会组织、公共服务均等化、基本公共服务、供给模式、公共服务体系、服务型政府7个聚类。但是，聚类之间的研究内容并非严格的相对独立，有些甚至还存在较强的相关关系。
作为社会再分配的重要形式，公共服务是国民经济、社会发展、财政管理体制、事权划分、地区差异和人口等多种要素在公共事务上的客观反映。已有研究基本也围绕着公共服务供给，政府与社会间关系以及纵向政府间关系等视角展开。只是，受到学科知识背景和分析视角的影响，研究的视角有所差异。本文以此为线索从“以政府与社会间关系为视角研究”、“以纵向政府间关系为视角的研究”和“以服务型政府为视角的研究”等三个方面梳理已有文献的观点和研究进展。
二、以政府与社会之间关系为视角的研究
从政府与社会间关系的角度，可将国内学术界的公共服务研究划分为两类，一类是关于公共服务均等化，一类是公共服务市场化。
（一）关于公共服务均等化
“均等化”的概念最早产生于财政学领域。针对财政体制中出现的地方政府财政能力失衡，余小来教授介绍了澳大利亚的财政均等化制度，试图为中国财政体制改革找到公平与效率结合的最佳点。学界对公共服务均等化的研究起步较晚。从检索结果来看，最早的研究成果是王磊在2006年发表于《经济体制改革》的《我国政府间转移支付制度对公共服务均等化的影响》。总体而言，十六届六中全会提出了“完善公共财政，逐步实现基本公共服务均等化”之后，公共服务均等化成为国内学术界研究的热点，并在2013年达到顶峰。
学界主要从内涵、政策目标和实现路径等方面对均等化进行了系统探讨，取得了一些有代表性的研究成果。早期的研究相对抽象，并且对于需要均等化的公共服务范围认识模糊，在研究内容上没有对公共服务类型进行区分，而是笼统地探讨。到2010年左右，随着研究不断深入，并且党和国家也把实现基本公共服务均等化摆在更为重要的战略位置，学界逐渐认识到，基本公共服务均等化在缩小区域发展差距中的重要作用，因而研究的重点又转移到这一问题上。当然，受到学科背景因素和研究侧重点的影响，国内对该问题研究的视角也有所差异。具体来看主要集中在三个方面。
一是立足公民权利、区域差异的视角，进行理论研究，探讨公共服务均等化的内涵、范围和存在的问题。通常认为，“公共服务均等化”是指在一个区域内，处于不同地区的所有居民都能享受到大致相等的公共服务。从内容上来讲，公共服务均等化是指居民享受公共服务的机会均等、结果均等；从范围上来看，包括地区间均等、城乡间和人与人之间的均等。政府为社会提供均等化的公共产品与服务，是现代市场经济背景下满足公共服务需求激增的必然要求。中国财政学会“公共服务均等化问题研究”课题组认为其本质上都是公共财政的重要组成部分，是公共财政“一视同仁”特征的重要体现，也是公共财政职能的深化。
关于均等化的范畴。常修泽教授最早提出“公共服务均等化的范围要适中”，包括基本民生性服务、公共事业性服务、公益基础性服务和公共安全性服务。6在分类思想的基础上，均等化也是有条件的，要建立在社会共识的基础上，考虑本国的经济社会发展和总体水平。7因此，陈昌盛教授建议按照需求层次的标准和公共服务内部横向的层次标准，确定均等化的推进顺序。受这一研究思路的启发，项继权教授按照性质和类型将均等化的范围精确为保障公民生存权、发展权、日常生活和公共安全4大领域。
多数研究者认为，中国现阶段的基本公共服务均等化，基本上属于强调目标和结果均等的模式。但是，在结果上既存在供给不足，也存在享受不均。享受不均表现为：优质资源集中在大城市、服务消费不均、服务体制二元化。公共服务非均衡的制度根源在于，政府用于公共服务方面的投入不足，政府职能转型相对滞后，公共财政制度不完善；政府纵向间的事权和财权划分不清，财权和财力上收，事权和指出责任层层下压；转移支付制度总体设计存在缺陷，形式过多，结构不合理。
二是将公共服务均等化的问题置于当前制度环境下，探讨公共财政制度与公共服务均等化的关联，以及新形势下，基本公共服务均等化的推进原则和实现路径。关于公共财政制度与公共服务均等化的关联，主流看法是二者存在密切关系，公共财政制度对均等化的实现起着至关重要的作用。通过理论分析和计量模型的检验，分析现行的公共财政制度，特别是政府间财政转移支付制度对公共服务均等化的影响，发现税收返还和一般转移支付制度都存在拉大地方公共服务差距的可能。转移支付结构不合理，资金分配办法不规范、不公开、不透明，导致地区间公共服务水平差距扩大。以财政分权与经济增长为核心的官员考核机制，强化了地方政府的利益，不仅未能改善社会福利，反而带来公共服务偏差。
关于均等化的推进原则和实现路径，学界普遍认为，应该从财税制度改革和理顺政府间关系入手。但是，在具体的改革设想上则是各抒己见。江明融认为，实现公共服务均等化的关键在于明确公共服务领域的政府与市场关系，解决地方政府特别是农村地区公共产品供给和财政困难的问题。安体富认为，实现公共服务均等化需要从结构和总量两方面调整。在结构上，要理顺各级政府间的事权和财权关系；总量上，扩大政府用于政府公共服务方面的投入，树立正确的政绩观。在财政体制改革方面，从规范转移支付制度入手，探索纵向转移支付和横向转移支付相结合的可行性，将税收返还并入一般转移支付，科学制定标准，控制其准入条件和规模。8国家发展改革委宏观经济研究院认为，公共服务均等化的实现是一个漫长且需要不断调整的过程，既需要明确近期的改革对策，也要规划长远的实施步骤。近期要建立全国基本公共服务标准，评估需要均等化地区的政财力和财政支付能力，实现财政能力的均等化；远期要建立公共服务支出与经济增长的联动机制，消除城乡分割，实现基本公共服务不受空间限制，人人可及。
三是立足地区差别、供求关系、空间差异的视角，从比较研究的角度进行分析，构建公共服务均等化的评价体系，测度均等化水平和质量。当前中国存在的地区间公共服务不均等的情况，既是地区间经济发展不均衡的结果，更是当下财政制度运行的必然后果。从全国来看，基本公共服务均等化整体水平低、东中西部呈现阶梯状递减的特征，且省域经济实力、财政收入规模以及地区发展能力，与均等化水平呈正相关。立足地区差别发现，公共卫生投入不均等和社会保障制度不健全，是制约基本公共服务均等化实现的关键。
（二）关于公共服务市场化
相比较均等化研究，学术界对公共服务市场化的研究起步更晚、成果也相对有限，主要是围绕公共服务市场化的相关问题和逆市场化趋势的出现展开。具体来看，已有研究主要集中在两个方面。
一是从公共服务发展趋势和相关理论概述的角度，探讨公共服务供给机制和市场化的适用范围。从这一角度展开论述的学者，更多关注政府、市场和社会关系的调整。所谓公共服务市场化，实质上是通过发挥行政机制、市场机制和社会机制的优势，实现三者的有机结合进而形成公共服务符合供给机制，以提高公共服务的质量和效率。基于上述认识，如何实现市场化、在多大程度上进行市场化、哪些公共服务可以市场化就成为研究的主要问题。公共服务市场化能够解决服务供给主体、供给方式以及各级政府之间的权责配置问题，因此被很多学者认为是解决中国公共服务供给总量不足、结构失衡的重要突破口。学界普遍认为政府要把一部分公共服务的生产职能让渡给社会组织和市场来主导，而让渡的范围要因时因地制宜。
二是立足中国目前的经济社会发展阶段和制度背景，对公共服务市场化的承接主体、模式归纳以及存在问题进行理论探讨。关于承接公共服务的社会主体，非营利组织具有“非分配约束”的特征，具备提供公共服务的天然优势，能够以公益性非营利组织为依托，加快推进政府购买公共服务的进程。3关于公共服务市场化模式，目前中国社会的基本矛盾已经转变为公共物品的多元需求与如何有效公平配置之间的矛盾，因此建议将市场逻辑引入政府管理中，以竞争机制作为标准对NGO参与政府购买的模式进行分类。关于公共服务市场化，与发达国家相比，中国公共服务市场化的实质是政府责任市场化，具有政府“卸载”的味道。此外，市场化改革可能带来的问题包括：民营化改革重点不当或不科学引起的经济损失、保障机制缺失引发的公平性问题、民营化不透明引发腐败和私人垄断、企业恶性竞争导致裁员影响社会稳定、决策科学度不高引发政府管理危机。
近几年，也出现公共服务逆市场化的讨论。“逆市场化”是指一种公共服务从市场提供向政府回归的趋势。这种现象最早出现在美国，在经历了1990年的民营化高峰后，出于服务实际效果和稳定性的考虑，1982-1988年政府收回承包给市场的一些公共服务。在研究中被使用的类似概念还包括“倒合同外包”、“逆向民营化”、“逆合同外包”等。经过30民营化试验，政府与公共管理者开始超越了对交易成本和效率的关注，转而重视效率和公民参与，进而能更加理性的对待市场化，理性务实地选择服务提供方式。受到经济社会发展阶段和现实发展情况的影响，国内学术界关于逆市场化问题的研究还非常有限，其中比较有代表性的是黄锦荣教授对广州市公共服务改革的研究，中国的逆市场化是基于特殊的激励结构、行政官员的注意力分配机制和行为激发机制共同引发。
三、以纵向政府间关系为视角的研究
（一）公共服务职责配置
构建适合中国国情的公共服务体系，是现阶段转变政府职能、建设服务型政府的重要前提。伴随服务型政府研究的不断深入，学界围绕这一主题展开了持续的讨论与分析，取得了一些可喜的成果。公共服务职责体系研究具有比较明显的政策指向和实践导向，因此，如何使理论研究与政策需求有效地结合起来，推动理论发展与实践改善，是研究该问题的关键。
1.国内公共服务职责配置研究的基本内容和研究逻辑
目前，国内学术界对公共服务职责配置的研究主要集中在三个方面。一是侧重从理论层面反思现有的职责配置模式，探讨在特定政治生态下，公共服务职责配置的基本框架。二是侧重实践层面的研究，在立足中国政治体制和财政制度现状，结合公共服务特征的基础上，梳理公共服务职责配置存在的问题和公共服务体系的发展趋势，探讨中国公共服务职责配置改革方向。2三是研究典型国家公共服务职责配置的理论与实践，归纳经验，探讨其对中国公共服务职责配置改革的实践意义。上述研究的侧重点不同，但在研究逻辑上还是存在共通之处的，具体如下：其一，将调整中央和地方政府关系视为公共服务职责配置的逻辑起点，打破职责同构更是关键。其二，将明确划分原则视为公共服务职责配置的必要准备。其三，将财税体制改革作为保障，确保各级政府拥有与公共服务职责相匹配的财力，是解决职责配置问题的前提条件。在纵向政府间关系调整的研究中，虽然对“事权”、“事责”、“财权”和“财力”存在不同说法，学者们还是认同一个基本共识，即要为承担公共服务职责的政府提供相应的财力保障。具体而言，主要有三种主张：
一是主张事权和财权匹配。纵观已有文献，经济学者持这种观点的居多，其研究成果多出现在公共服务职责配置研究的早期阶段，该问题尚处于发现和探索阶段，对概念的界定和使用还不够严谨。持该观点的学者普遍认为，目前的转移支付制度还不完善，难以体现公共产品供给的公平性。在现有的制度背景下，必须对各级政府的财权进行划分，确保各级政府有能力、有财力提供其所应当提供的公共服务。
二是事权和财力匹配。根据政府在公共服务中承担的事权来配置财力，一级政府有多少公共服务职责，有多少公共服务支出责任，就应当有相应的财力作为保证，确保收支平衡。持这一观点的多是公共管理学和财政学者，他们对“财权”和“财力”的概念做出明确区分，清楚认识到财权分配和财政体制背后的政治逻辑。一般而言，政府有多少事责，就应该有多少转移支付后的财力；有多少事权，就应当有多少转移支付前的财力。各级政府进行公共服务职责配置到重要原则之一，就是职责和财力相匹配，特别是省以下的地方政府。
三是主张公共服务职责与财力相匹配。这种观点最早由公共管理领域的学者提出。他们立足中国经济社会的发展阶段和制度背景，认为“事权”的概念属于计划经济时期中国特有的表述方式。伴随政企关系区域规范和转变政府职能工作的深入，原有的“事权”概念明显不符合建设服务型政府的发展目标，因此认为将“事权”转变为“公共服务职责”是必要的。比如，倪红日教授提出，事权的概念是各级政府对其治下的国营企业事业单位的行政管理权，反应的是各级政府管理职能的划分，突出的是行政隶属关系。
虽然上述主张的说法不同，但背后的逻辑却不难找到，即将打破职责同构与公共服务职责配置看成一对共生共伴的问题。无论是为了转变政府职能建设服务型政府、深化行政体制改革，还是缓解社会矛盾，都将“公共服务供给效率低下——发现政府职责缺位错位——调整公共服务职责配置——确保财力与职责相匹配”视为公共服务职责配置的现实逻辑，因而高效提供公共服务成为公共服务职责配置追求的主要目标。
2.对公共服务职责划分的路径探索
在梳理公共服务职责配置制度障碍的基础上，国内学者提出了三种划分路径：
一是以明确政府职责范围为主要划分方式。明确职责范围是公共服务职责划分的关键，协调转型过程中公共服务职责分工问题，有赖于明确各主体的行为边界。除去部分中央政府的专有职责，各级政府的服务事项和权限，仅有大小之分没有内容之别，导致职责错位问题突出。在这种情况下，合理界定政府的职责范围，理顺政府间关系成为转变政府职能的关键。3以受益范围为划分职责的标准，中央政府负责成本和收益的是全国性的公共服务，地方政府负责地方受益的财产性公共服务，对于中央和地方都有的公共服务，由二者共同承担。
二是侧重责任分工的职责配置方式。当前中国的公共服务管理体制，是统一领导、分级管理。各级政府既负责政策制定，也负责服务提供。因此，很多学者在明确了中央和地方政府职责范围的基础上，将各级政府的责任分工视为公共服务职责配置的关键。职责配置要突出各自分工的重点，高层政府重视政策协调，基层政府侧重提供服务。具体而言，“中央政府侧重承担宏观政策制定，省级政府承上启下以中观政策制定的责任为主，市县乡镇承担直接提供公共服务的责任。”5关于省以下地方政府的公共服务职责是划分的关键，市县政府的职责是“加大对基本公共服务的经费投入，保障基本公共服务的质量与绩效”，乡镇政府“落实各级政府的公共服务政策到村到户，保障基本公共服务的公平可及”。
三是强调职责配置的方式和顺序选择。调整和优化各级政府在公共服务中的职责和权限是建设服务型政府的关键。但是，考虑到中国特殊的政治生态环境，许多学者认为，在公共服务职责配置推进过程中，要注意方式的选择，并采取配套措施。温来成教授认为，按照从“单项法律”到“综合性法律”的顺序进行法制建设，采取逐步推进、依次递进的策略，进一步说明各级政府的公共服务职责划分。7此外，减少行政层级、更新政府管理方式也可以打破职责同构。8在明确各级政府公共服务职责的顺序上，可以“先两头后中间”。即先明确县乡基层政府的“完全地方性公共服务职责”和中央政府的公共服务职责，后确定省级政府，最后确定地市级政府的职责。
（二）公共服务与公共财政
总体来看，国内学界有关公共财政的研究可以分为两个阶段，早期的研究集中于财政领域，侧重对公共财政制度的逻辑、目标导向和支出效果等问题的探讨；2007年，伴随对公共服务研究的深入，逐渐关注到公共财政制度对公共服务水平和结构的影响，研究的重点也转移到二者的互动关系和影响机制的问题上。
关于公共财政的理论研究主要集中在21世纪前10年，比较有代表性的研究成果包括对转移支付的政治逻辑、目标导向和财政支出效率的研究，都为随后的研究奠定了理论基础。政治家们按照他们的偏好顺序分配财政转移支付，国家统一是政治精英进行转移支付分配的首要考虑因素。1转移支付的目标可以分为“控制导向”和“均衡导向”两种，而中国的财政转移支付大部分是根据非均等因素分配到各地方政府，导致地方政府对中央政府高度依赖，财政均等化效果不佳。
针对公共服务与公共财政关系的研究最早出现在2007年。研究认为，地方政府在财政支出结构上存在明显偏向，分权改革扩大了地区间的公共服务差距。3关于地方政府财政支出偏向的原因，一般有以下几个方面，一是财权过度集中造成的基层政府财力紧张、公共服务严重依赖省级以上政府专项资金。二是在对上级负责的管理体制下，地方政府的经济增长导向，造成偏重见效快的基本建设投资而忽视科教文卫投入。5“中国式分权”和长期以增长为核心导致的政府职能异化，形成经济增长和民生改善相互替代的恶性增长模式。
四、以服务型政府建设为视角的研究
进入21世纪，在转变政府职能的整体氛围下，很多学者也将自己的研究服务于政府职能转变，或者向政府职能转变靠拢，公共服务领域更是如此。特别是十六届三中全会提出政府的十六字职能和“服务型政府”的概念后，服务型政府建设和新公共服务理论便迅速成为行政学和公共服务领域研究的核心内容之一。
关于服务型政府建设，学界普遍认为，强化政府公共服务职能以满足人民群众日益增长的社会公共需求，始终是服务型政府建设的出发点和落脚点。但是，在具体的内涵设定和推进路径上，还存在着比较明显的差异。首先，是关于服务型政府建设的内涵和定位。有些学者从政府角色的转变出发，认为建设服务型政府要求政府从发展的控制者、审批者转变为服务者。7也有学者从政府的职能出发，建立以提供私人或者社会不愿意提供的公共产品为主要职能的政府8；在过渡时期需要建立“以公共服务为导向，以规制治理为手段”的“规制-服务型政府”9。二是关于服务型政府的推进路径。流程再造是推动服务型政府建设、撬动行政管理体制改革的重要支点，能够合理的区隔和有效整合政府职能。10也有学者根据发达国家公共服务的经验，结合中国国情，认为建立中国特色的公共服务模式和公共服务体系是当务之急。
五、研究现状的评析与进一步研究的展望
总体而言，对公共服务体系建设的研究还明显滞后于社会发展的需要。进一步深入推进这项研究，需要抓住核心问题、明确着力点，力图为公共服务领域的改革实践提供理论指导。 （一）既有研究的不足
第一，没有抓住公共服务研究的关键问题，对公共服务职责配置和公共服务体系建设自身逻辑缺乏深入认识。一项复杂的系统工程的分解和解析要建立在明确的核心问题的基础之上。近年来，学术界陆续从不同侧面研究公共服务问题，虽然有一个基本的认识，但囿于研究视野和认识程度的限制，还没有对中国的公共服务职责配置和公共服务体系建设的自身逻辑形成一个深入其里的认识；有些学者要么对职责配置避而不谈，要么一笔带过，缺乏对职责配置思路的具体阐述和分析，影响研究成果对改革实践的指导。搭建与中国实际情况相符的公共服务体系，建设服务型政府是一项复杂的系统工程，与政府间关系、行政体制、财税体制、行政观念等密切相关。落实到具体实践上，既要考虑改革的经济社会背景和地区差异的协调，又要根据政府的实际能力和财力，审慎安排每级政府的职责、每一阶段的建设内容和建设重点。从研究逻辑和国外的实践经验来看，许多国家都把建设公共服务体系、明确公共服务职责配置作为提升政府公共服务的基础。这主要是因为，明确划分各级政府公共服务职责范围是建设服务型政府、提升公共服务水平的核心内容。只有建立起一个职责配置明确、制度化、多层次的公共服务体系，各级政府才能够有效的履行其公共服务职能，进而推动公共服务质量提升、实现均等化。
第二，缺乏一套系统化的公共服务职责配置理论，致使研究工作还停留在一般的策略研究层面。首先，在研究公共服务职责配置的问题上，出现了研究视角囿于公共管理领域的现象。注重在本学科领域内深入挖掘是可以的，但不能将问题简单化、笼统处理。“打破职责同构”、“财力和职责匹配”等原则与履行公共服务职责终究不是一个层面的问题，构建职责配置体系比指出职责配置的指导原则更具挑战性和复杂性，原则无法回应在履行公共服务职责过程中的实践难题。其次，目前还没有关于公共服务职责配置和公共服务体系建设逻辑的一般理论概述，既有的研究成果基本难以形成符合中国实际的分析框架。再次，学术界还未将公共服务职责配置作为一个系统问题来对待，研究深入度较为有限。例如，大多数学者列出了公共服务职责配置体系，但对职责划分过程缺乏详细的阐述；有的学者概括出职责配置的指导原则，但没有触及公共服务体系建设的自身逻辑。
第三，对公共服务职责配置的研究方法重视不足，严重影响研究的可信度。方法指导实践，科学的研究方法能够提高研究实践的信度，否则整个研究就会流于形式且难以科学地开展。目前，除少数学者采用解释性案例研究1方法、实证研究方法2以外，大多数研究对方法的重视不足，严重影响相关研究的科学性。一般来讲，公共服务职责配置这一研究主题主要是着眼于处理政府间关系。这既是一个现实问题，更是一个历史问题，因此有必要将历史分析、实证主义、比较研究等方法纳入进来，以提升该研究成果的可信度和科学性。
第四，研究视野受到“满足公众需求”研究目标的限制，研究工作陷入“抹平差距”的被动局面。日趋增长的公众需求与公共服务供给之间的矛盾是讨论公共服务职责配置的起点，但公共服务职责配置研究的重点却不应当仅仅停留在目前学术界所关注的目的——满足公众需求上。应该认识到，为每个公民提供机会均等、结果大体相等的公共服务，仅是配置公共服务职责的基本价值。如果只是凸显职责配置对公共服务供求平衡的改善作用，会使研究工作和实践限于“抹平差距”的被动局面。在经济社会发展双转型、政治体制改革进入深水区的大环境下，需要实现满足公众的公共服务需求，这只是其一；还必须看到公共服务职责配置体系建设对中国政治发展的重要意义。因此，必须摆脱供需平衡目标对研究视野的束缚，尝试将研究引入到行政管理体制改革深化的视域中来。
（二）进一步研究的展望
1.在理论层面构建中国公共服务改革的理论体系
目前，对公共服务的研究集中在均等化、市场化、公共服务体系、服务型政府建设、公共服务职责配置等方面，然而对公共服务的理论研究，特别是公共服务职责配置的理论研究还相对不足。公共服务职责配置本身是一个实践性较强的领域，但任何重要的改革都需要理论的指导，需要上升到理论层面，才能够得到更为广泛的验证和推广，并获得更大的发展。公共服务职责配置也不例外。近年来关于公共服务研究的著述很多，但由于学术界侧重均等化研究，或套用西方公共服务理论讨论中国本土的问题，这就使得公共服务职责配置研究还没能上升到理论层面。
2.强化从行政学学科视角对公共服务的研究
自恢复政治学研究以来，从八十中期年代关于政府统治职能的讨论，到90年代末关于政府职能转变的探索，“政府职能”一直是行政学关注的重点。公共服务作为服务型政府建设的重要内容，也吸引大量的研究者。但是，相比其他与公共服务相关的课题，目前对公共服务职责配置的研究，无论是在研究的理论深度还是广度和系统性上都明显滞后于实践的需要。与之形成对比的是，社会学和财政学等其他学科对公共服务均等化、公共服务相关财政体制的研究热情不减，深入细致。研究缺乏深入挖掘、研究成果创新性不足，也是中国公共服务研究一直没能没能上升到理论层面的原因之一。
管理社会职能是国家存在的前提1，马克思认为“一切政治权力起先总是以某种经济的、社会的职能为基础的”“政治统治只有在执行了他的这种社会职能时才能持续下去”2。因此，立足学科范畴，公共服务作为国家存在的逻辑起点之一，开展这一领域的相关研究，显然属于行政学和政治学的范畴。因此，从这两个学科的视角出发，加强对公共服务职责划分的基础理论探讨，有利于进一步推动服务型政府建设的研究，有助于行政学在公共服务研究方面发挥更大的作用。
