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【2019.02】理论脉络与经验反思:政社关系研究述评
2019-07-19 11:41:25 来源:《社会主义研究》2019年第2期 作者:彭少峰 【 】 浏览:456次 评论:0

    以改革开放后社会组织的复兴为起点,到1988年建立以限制发展和归口管理为特征的双重管理体制,到党的十八大提出“加快形成现代社会组织体制”目标,以及十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“正确处理政府和社会关系,加快实施政社分开”,再到党的十九大提出“发挥社会组织作用,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”,中国走出了一条极富特色的政社关系发展道路。
    站在新时代的起点,讨论如何构建新型政社关系并有效推进社会治理体系的现代化,与此相关的诸多西方理论自然成为本土研究的重要借鉴来源。囿于历史条件与基础的巨大差异,西方理论与中国经验之间存在着难以调和的矛盾与张力。如何使西方理论与中国经验相互磨合,最终形成具有中国特色、符合本土实际的政社关系理论体系与知识框架,自然成为包括政治学、社会学在内的中国社会科学研究者们的历史职责。
    一、政社关系的理论脉络与内容逻辑
    在西方研究体系中,对“政社关系”的直接研究,一直是被隐匿在“国家与社会关系”的整体研究中的,主要有市民社会和法团主义两大理论视角。

    (一)市民社会理论:社会对抗国家
    1.市民社会的思想基础。最早的市民社会(Civil Society,又称公民社会)思想可以追溯至亚里士多德的城邦社会和西塞罗的文明政治共同体,代表的是一种告别野蛮状态的政治文明。霍布斯、洛克、孟德斯鸠、卢梭等学者延续了这种论述方式,假定人类订立契约才在自然状态下组成政治社会和文明状态,社会与国家之间是一种相互制衡的关系。尽管学者们描绘了各式各样与自然群聚所不同的社会形态,不断勾勒着市民社会的理想图景,但这种关于市民社会以及国家与社会关系的构想和议论过于朦胧,更未形成系统的理论建构。只是在中世纪以来,市民社会理论才成为一种相对完善的系统。
    2.市民社会的理论逻辑。近代资本主义市民阶层兴起后,与政治国家相区分的市民社会才逐渐形成。黑格尔系统地阐释了市民社会的思想,认为市民社会是与政治社会(国家)和自然社会(家庭)相区分的范畴,也是私人实现利益而形成各种社会结合的现实。马克思也以市民社会指代与政治国家(公共利益关系)相对应的私人利益关系的总和。波兰尼也认为在国家之外所发现的这个社会其实只是市场体系。由此可见,在黑格尔、马克思和波兰尼对市民社会的论述中,市民社会概念已经基本上从政治社会中抽离了出来,被赋予了更多的经济意义。
    二十世纪以来,随着西方主要国家社会结构的变化,市民社会理论又获得了新的发展。葛兰西、托克维尔等人的关注重点不再是其中的经济要素,而是文化要素(文化领导权)。葛兰西将市民社会与政治社会都视为上层建筑的范畴,是具有共同文化的私人组织关系。在托克维尔倡导的市民社会理念中,民众根据利益与兴趣自发组成团体、维护成员权益,实现以“社会制约权力”的目的。哈贝马斯建立了政治系统—经济系统—公共领域三分法,把市民社会视为非政府的、非经济的联系与自愿结合。在萨拉蒙构建了政府部门—营利部门—第三部门三分法后,一个政治和经济领域之外并可以对抗国家的市民社会被各界所广泛接受。
    (二)法团主义理论:国家整合社会
    1.法团主义的理论由来。十九世纪中叶,为了应对大转型引致的社会失范与总体性危机,一些社会理论家倡导在新的基础上复兴法团,以重新建立现代社会秩序的道德基础。涂尔干强调法团的内在公共精神拥有强大的道德力量,可以有效调和公共利益与私人利益。进而言之,现代意义上的法团,不仅具有凝聚同行业个体的经济属性,也不仅具有为个体确立精神信仰的道德属性,还具有将全部个体统合于国家之中的政治属性。
    进入二十世纪后,资本主义国家的劳资纠纷演变为阶级冲突,组织化利益冲突取代了社会失范,成为最主要的社会问题。由此,如何协调与整合不同利益诉求成为了学者们必须直面的核心议题,形成了多元主义和法团主义(Corporatism,又称“统合主义”或“合作主义”)两种迥异的观点:多元主义的解决方案是藉由个体自发、自由组建的社会团体,形成相互竞争、动态均衡的“政治市场”;而法团主义则认为这种政治均衡是难以实现的,将如同市场的自由竞争必将走向垄断一样,政治的自由竞争只会导致弱势团体的利益受到抑制。
    2.法团主义的理论逻辑。按照斯密特的理解,法团主义被视为国家与社会之间的常规互动体系,即作为一个利益代表系统,其功能是将市民社会中的组织化利益联合到国家决策结构中。奇洛特认为,法团是一种公共机构,而不是纯粹的自利性压力群体,因此,法团主义中的利益团体存在公共性与自利性的张力。亚当斯概括了法团主义的特征:国家强势主导;限制利益群体行动与自由;利益群体被吸纳到国家系统中。泰勒将法团主义视为国家与市民社会的统一,或者说市民社会构成了法团主义的社会基础。
    不同于市民社会强调社会对抗国家,法团主义主要从国家整合社会的角度审视现实。安戈等人指出,不同于市民社会站在社会的角度,发展自治社团、维护“公共领域”的能力,以界定和制约国家权力;法团主义强调从国家的角度,为实现政府自己的目的,与选定社团发展一种特殊的关系。这类观点通过对欧洲国家的历史经验总结,提出资本主义的重新“组织化”模式——在这种安排下,社会组织被吸纳到国家体制中,以合法的、非竞争的、垄断性的渠道同国家发生关联,其代表性地位受到国家的保护和承认。

    二、西方政社关系理论的中国适用性
    基于西方历史经验形成的政社关系理论,无论是市民社会还是法团主义,在被应用于中国情境时,都无可避免地会产生西方范式与中国经验之间的紧张关系和适用性问题。对此进行深刻检视,不仅有助于澄清西方政社关系理论的普适性与特殊性、贡献与局限,而且有助于建构自主的本土化政社关系理论。
    (一)市民社会理论的适用性反思
    九十年代中期,一些西方学者开始从市民社会视角来理解中国的国家与社会关系。奥斯特加德率先引入市民社会理论,并以“社会对抗国家”的逻辑来理解我国八十年代末的政治事件。怀特对浙江萧山的考察发现,非官方民间经济组织不断成长,所拥有的资源与活动空间正在扩大。华尔德指出,城市工人已经展现出了一些国家意志之外的政治诉求及行动。罗森鲍姆指出,在国家的默许下中国很多地区和行业出现了社会力量的成长,呈现了一些西方市民社会的发展特征。
    进入新世纪后,一些本土研究者基于商会、行业协会、草根组织的观察,认为中国正在出现市民社会的迹象。如朱健刚对上海社区的实证研究指出,中国社会正处于前市民社会状态,草根社会组织还面临着诸多困境。王汉生和吴莹的社区研究发现,中国市民社会发育方式及国家与社会关系不同于西方的最重要差别是,基层自治空间的有限性、自治行动资源缺乏和发展路径的依赖性,形成了不得不依靠国家推动与支持的“社会”。曹飞廉和陈健民关于上海基督教青年会与爱德基金会的研究发现,社会组织及其社会服务产生了积极的社会效应与社会资本,推动了市民社会的发育。在李友梅看来,社区治理是在中国独特背景下发育市民社会的一个重要路径和微观基础。而杨敏则持反对意见,认为城市社区是自上而下建构起来的国家治理单元,而不是可以促进公共领域形成或市民社会发育的地域社会生活共同体。
    在市民社会研究的热潮中,也有不少学者质疑了其本土适用性。王向民认为,传统中国确实存在着一个“没有政府的治理”的社会领域,但它并不具有西方市民社会的政治性,而只有社会性与经济性的,国家与社会关系是分工共治而不是替代竞争。因此,简单套用西方市民社会模式而未意识到其作为实体在中国建构的种种问题,不是解决中国市民社会研究所存在问题的路径。就此而论,尽管市民社会理论作为一种通则式的解释模式,在本土适用性上存在巨大分歧,但不可否认,它的出现让我们重新发现和关注到政府直接治理之外的“社会自治领域”,为理解本土政社关系提供了一个重要的二元分析框架。
    (二)法团主义理论的适用性反思
    另一些研究者基于工会、妇联等官方性社团,认为中国已经是或正走向法团主义。安戈等人发现,虽然社会组织仍在国家法团主义模式中运作,为中央或地方政府所管辖,但有一些群团组织和新成立的协会正在逐渐成为基层群众的代言人。张钟汝等人的研究指出,国家与社会的分离不是缘自社会的力量,而是国家的主动撤离,形成了庇护性的国家法团主义。顾昕和王旭指出,在国家卷入情况下,专业性社团为了继续维持垄断地位,大多也不积极寻求自主性的强化,形成了国家法团主义式关系。刘鹏指出全能国家模式的解释力已经被逐渐稀释,取而代之的是国家法团主义,而社会法团主义的因素也在逐渐增加。
    近年来,法团主义理论的中国适用性也受到越来越多质疑。吴建平指出,尽管九十年代以来中国日益呈现出与法团主义高度相似的制度特征,但由于缺乏相应的社会组织基础,这种制度相似性不过是一种形似神不是的法团主义表象。由此可见,法团主义也无法作为全面解释中国国家与社会关系的通则式标准,不过它至少提供了一种良性互动的视角,看到了政府与社会组织之间的协调与合作,而非只有冲突和对抗。
    三、中国政社关系的研究视角与话语体系
    中国政社关系的变迁必然伴随着概念、话语和解释体系的发现与重构。西方理论在中国情境下的一系列不适应,迫使国内学者开始走向“语词再造”,即以中国的历史经验与现实为研究出发点,构建更契合于本土实情的话语体系和知识框架。在近年来的本土经验研究中,可以清晰地看到结构主义与行动主义两种迥异的学术视角。前者聚焦于政社关系的结构性特征,以及锚定政社互动形态中的主体位置与权力关系;后者则关注政社互动过程中的主体行动及其策略逻辑。
    一)结构主义视角:政社关系的结构特征与权力边界
    从结构主义视角出发,研究者侧重于分析政府与社会组织所处的宏观结构环境及其权力边界问题,最为关注的基本特征是社会组织的独立性程度。控制论认为在单向度、边界模糊的政社关系条件下,社会组织几乎丧失了全部独立性;而合作论则坚持政社关系是双向性、边界相对明晰的,社会组织仍然具有一定的独立性。
    1.控制论。从学术脉络上来看,“官民二重性”是最早对当代中国社会组织结构特征的概括,反映了政社关系边界的高度模糊性。王颖等人发现,社会组织作为“社会中间层”具有半官半民的特性,政府和社会组织之间是一种“以行政隶属关系为纽带的金字塔结构和以社团为中介、以非行政的利益关系为纽带的网络结构同时并存”的不对称关系。熊跃根也指出,由于这类社团在行政上同政府的“挂靠关系”,以及成员同政府之间千丝万缕的互动关系,因而比一般的民间团体具有更强的社会倡导能力和资源动员能力。于晓虹和李姿姿将“官民二重性”归结为国家、社会社团和个体三方博弈的结果,“官方性”降低了个体组成团体的成本,“民间性”节约了政府在合作中的管理成本。顾昕和王旭指出,国家仍然维持对社会空间的有效控制,“国家控制社会”仍是这套控制体系的根本特征。
    在控制论的语境下,政社关系被视为一种自上而下的、单向度的、压迫性的控制关系,政社双方是高度同构和边界模糊的。如葛道顺关于红十字会的研究发现,在双重管理体制中,具有国家机构性质的业务主管单位成为另一种隐性形式的“自己人”,对社会组织实施间接的“自己人代理”控制。李姿姿指出,国家与社会之间是一种“非对等式互嵌”关系:国家强势嵌入社会实行社会动员和社会控制,社会也低度嵌入国家争取更多资源和生存空间。由此可见,在持控制论观点的学者看来,正是由于政府与社会组织之间权力边界长期处于高度模糊状态,社会组织的独立性逐渐流失殆尽。
    2.合作论。康晓光和韩恒指出,政府对社会组织的管理方式是多样化的,通过与社会组织合作生产服务,使之发挥“拾遗补缺”的功能。在这种培育与控制并重的制度环境下,政府才能确保社会组织成为社会发展中的建设性力量,而非对抗性力量。刘鹏指出,近年来地方政府在激励、培育和规范社会组织发展方面进行了一些新探索,社会组织管理体制逐渐由“分类控制”向“嵌入型监管”转变。江华等人强调政社关系是一种制度化程度低、策略性强的关系,政府依然处于主导地位,利益契合程度决定了政府对社会组织的维持或限制。
    在合作论语境下,政社关系被视作一种双向的、策略性的合作关系,政社双方是低度同构和边界相对明晰的。张文礼指出,政府有意识地和社会组织在公共服务领域开展合作,逐渐出现“合作共强”的现象。彭少峰认为,随着中国政治环境与社会结构的转型,合作正取代控制,逐渐成为政社关系的主导性模式。总之,从合作论观点来看,随着政府与社会组织的总体性变迁,在一些非政治性领域尤其是公共服务领域,政社间权力关系已经由原先单一的控制模式,逐渐转向了控制与合作并存的复合模式,为社会组织独立性开辟了空间。
    (二)行动主义视角:政社关系的主体行动与策略逻辑
    从行动主义视角出发,研究者侧重于分析政府与社会组织在微观情境中的主体行动及策略逻辑,社会组织的自主性程度是最为关注的特征。依附论认为政社互动过程中社会组织只能迎合政府、被动参与,不具有自我治理的能力和实际自主性;而自主论则坚持这只是社会组织为了争取资源和空间的策略性行为,社会组织有能力驾驭局面、自我治理,具有一定的实际自主性。
    1.依附论。在21世纪以来我国福利社会化进程中,政社分离与分工的迹象逐渐显露。社会组织的实际运作与决策过程尤为受到学界关注,如田凯发现慈善组织中存在组织运作与形式不一致的现象,这是政府资源获得需求与社会控制需求的双重结果。康晓光和韩恒认为,在国家“行政吸纳社会”策略下,许多具有资源驱动的社会组织受到收编,依附于“可控的”社会组织体系之中。朱健刚和陈安娜发现,社会组织被吸纳到街道的权力网络过程中,产生了外部服务行政化、内部治理官僚化和专业建制化等自主性沦丧困境。
    在依附论话语体系下,政社互动过程受到政府的强力管控,社会组织未能发展出自我治理的能力。虞维华指出,政府和社会组织之间存在资源相互依赖关系,有可能导致社会组织自主性的流失。葛亮和朱力也发现存在“非制度性依赖”的政社关系,即社会组织对政府的依赖不是通过法律、规章、条例等正式关系实现,而是通过权威、私人交情、领袖魅力等非正式路径实现。竺乾威指出,至少在很长一段时间内,政府与社会组织仍然是一种不对称的资源依赖关系,这导致社会组织无法成长为能够真正自主行动的组织。综上所述,依附论强调了社会组织在制度、资源方面对政府的高度依附性,无论其论调是否过于消极,都表明了依附性是理解当代中国政社关系特征的一个关键概念。
    2.自主论。近年来双重管理体制改革以及政府购买社会服务的兴起,进一步推动了政社关系变迁以及社会组织自主性的阶段性成长。如唐文玉和马西恒的个案研究强调,在“强国家、弱社会”特殊体制下,民间社会组织为了适应制度环境并持续获取社会资源,暂时只能获得“去政治的自主性”。王诗宗和宋程成认为,虽然社会组织形成了对政府的强依附性,但并不一定真正失去了实际的自主性。赵秀梅发现,社会组织积极主动接近政府并没有减弱其自治性,更没有抹杀其批评、监督政府的能力。
    在自主论话语体系下,政社互动过程中充满了社会组织争取资源与空间的策略性行为,因此社会组织具有一定自我治理的能力。王才章指出,社会组织对政府政策及资源的依附,是社会组织获得合法性的一种生存策略。赛什和托尼指出,在资源有限的制度环境下,许多社会组织采取了“与国家协商”的策略,通过多重互动形式来寻求生存空间和自主性。姚华也认同社会组织是有自主性空间的,但这需要社会组织有策略、有智慧的妥协和有理性、有原则的坚持,逐步消解制度主体建构的单向权力关系。黄晓春和嵇欣指出,不同政府部门多重治理逻辑并存现象引发社会组织的策略性应对行为,来获取资源和提升自主性水平。可见,随着近年来政社关系从总体性支配逐渐转向策略性协同,社会组织自我治理能力明显提升,自主性俨然成为了理解中国政社关系变迁的另一把钥匙。
    四、结语
    近年来,随着政府职能转移加快与社会体制改革的深化,尤其是政府购买社会服务的发展,中国政府与社会组织关系发生了深刻变迁。本文通过检视西方政社关系理论及其对本土经验研究的影响,反思了其中国适用性问题。根源于西方历史经验和价值理念的理论流派,无论是市民社会还是法团主义,在中国情境下既无历史踪迹也无现实蓝本,更不是“放之四海皆准”的公理。进言之,一味照搬西方理论来分析和解释中国现实,或以中国现实来检验西方的理论框架,不仅忽视了中国社会变迁以及政社关系的复杂性,而且容易造成本土研究的解释力流失,使纷繁、悠久的中国经验沦为西方理论的简单注脚。
    为了构建更契合于本土实情的话语体系和知识框架,研究者们发展出了结构主义和行动主义两大研究视角,前者侧重于宏观层面的关系结构与权力边界,尤其是政社关系的总体特征究竟是控制还是合作;后者侧重于微观层面的主体策略与行动逻辑,特别是社会组织的依附性与自主性如何产生、程度如何的问题。在“控制与合作并存、依附与自主并存”的时代背景下,采用单一研究视角显然难以有效解释政社主体间复杂微妙的互动机制及其在多层次场域中的复合特征。
    在中国特色治理体系与社会建设模式下,唯有清楚意识到政社关系所面临的社会基础与制度瓶颈,才有可能在促进政社良性互动、协同治理方面找到一条切合实际的中国道路。展望未来的政社关系研究,迫切需要超越宏观与微观的范式割裂,弥合结构主义与行动主义的视角分歧,引入中观分析维度,形成更有包容性、整合性的研究框架。由此,方能连接宏观与微观、结构与行动,挖掘出政社互动过程中的影响因素和因果机制,进而对本土政社关系的发展形成更有力的经验解释和理论建构。

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