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【2020.03】社会治理的概念辨析及界定:国家治理、政府治理和社会治理的比较分析
2020-08-16 14:13:39 来源:《社会主义研究》2020年第3期 作者:蔡益群 【 】 浏览:319次 评论:0

       学术界除了在一般意义上对治理加以理论介绍及结合中国适应性开展理论阐释之外,更加重视将治理放置在国家、政府和社会等场域来剖析治理的价值规范、过程和结果。党的十八届三中全会提出“创新社会治理体制”的要求后,社会治理成为学界的研究热点。但国家治理、政府治理和社会治理作为21世纪初兴起的学术概念,其学术定义和内涵认识呈现多样性,迄今尚未形成普遍认同和共识。概念既是基本的理论认知,也是理论研究的方法论,只有将理论研究立基于明确的概念基础上,才能清楚界定理论研究的范围及理论的适用性。在基本概念的界定方面,我们不主张研究者从自身选定的研究对象、理论假设或理论派性等角度出发来给出定义,而是采取求同存异的理论立场,在各种有代表性的、差异性的诸多观点中索求概念认知的共识部分。虽然这样的理论处理难以完全避免研究者在文献甄选、理论归纳主线等方面的主观性,但可以尽量减少理论处理的情境化和主观性缺陷。就社会治理的概念来说,需要在国家、政府与社会的现实关系中来认识,在国家治理、政府治理和社会治理等主要治理实践的比较中来解释。已有的研究显示,在国家治理、政府治理与社会治理的定义及其相互关系中,国家治理包含政府治理;而政府作为国家的代理人、国家意志的执行者,政府治理是国家治理的重要组成部分,甚至是主体部分,从这个意义上来说,国家治理几等同于政府治理。依此而论,可以将以上三者的定义及其关系的争议简化为国家治理与社会治理的定义及其关系。但鉴于政府治理是国家治理的主要实践形式而又不完全等同于国家治理,社会治理的含义仍需要在与政府治理的关系中来诠释。围绕以上主题,学界形成了一系列的代表性论点,这为我们更为准确地解析社会治理的内涵提供了智识资源。

       一、学界已有的定义及关系
       以国家与社会的关系原理来理解国家治理、政府治理和社会治理的含义及其关系是学界普遍使用的方法。研究者对国家、社会的内涵及关系的理解不同,势必形成关于国家治理、政府治理和社会治理的含义及关系的多元观点。
       (一)国家治理与社会治理相互融合
       融合论者关于国家与社会的关系的理论取向是:社会是国家、政府和政党产生的基础,社会包容、决定国家、政府和政党;社会决定治理,社会需要治理,社会也决定于治理。就定义来说,国家治理重在推进其体系的建构和能力的现代化,包括建设与治理“并举”的两个方面: 一是国家“自治理”,也就是加强现代国家建设;二是国家的“他治理”,即以国家为主体,以社会为主要治理对象,涵盖市场治理、政府治理、道德治理、社会治理和基层群众自治、生态治理、军队治理及政党治理等七个领域。政府治理是国家治理体系中的重要组成部分,重在科学的宏观调控和增效,包括建设与治理“并举”两个方面: 一是政府“自治理”,即加强现代政府的自身建设,二是政府的“他治理”,即以政府为主体的社会公共事务管理。社会治理重在创新以增强社会建设、发展活力和安定有序,同样包括建设与治理“并举”两个方面: 一是社会“自治理”、社会自治,社区治理,亦即社会的自身建设,坚实自主自治;二是社会的“他治理”,即把国家、政府及其官员真正纳入、定位为社会治理的客体地位或角色,使之真正成为社会治理的对象,有效地选举、监督、罢免国家和政府的官员。从关系上来看,国家治理、政府治理和社会治理之间表现为融合关系,主要体现在:国家治理、政府治理以历时态和共时态的多种形式作用于社会治理,包容在社会治理之中,或者说国家治理、政府治理融于社会治理之中。融合论的实质是指国家治理、政府治理在社会系统(相对于自然系统而言)中展开,目的是实现社会系统的善治;社会系统的治理效度又取决于国家治理和政府治理的绩效。
       (二)国家治理包含社会治理
       持这一主张的研究者将国家理解为“人类生活共同体”,这一共同体包括政府权力主导的政治领域和政府之外的非政治领域。包含论的基本主张是,国家治理与政府治理、社会治理之间的关系是包含与被包含的关系,国家治理是总体治理,政府治理、社会治理是国家治理的分支领域和子范畴。国家治理主要通过国家行政体系为代表的治权体系来实现,基本含义就是中国共产党领导人民科学、民主、依法和有效地治国理政。政府治理是国家治理的具体实施和行政实现,通常包含政府对自身的内部管理、政府对经济和市场的治理以及政府对社会公共事务的管理等三方面的内容。社会治理是指“治理社会”,就是特定的治理主体对社会实施管理。具体来说,社会治理是指在执政党领导下,由政府组织主导,吸纳社会组织等多方面治理主体参与,对社会公共事务进行的治理活动。社会治理呈现三种基本状态,即政府对于社会的治理、政府与社会组织和公民的合作共同治理以及社会自治。其中,政府对于社会的治理实则是社会治理的主体形式和主要内容。因此,作为国家治理分支领域的社会治理和政府治理,存在复杂的交集关系,前者的主体内容又体现为政府治理。但有学者主张,所谓政府对社会事务的管理应当称为社会管理,社会治理是个最具中国内涵的概念,与社会管理相区别,也与政府治理不存在交集,社会治理与政府治理和市场治理一起共同构成现代国家治理体系的三个最重要的次级体系。
       (三)社会治理包含国家治理
       与国家治理包含社会治理的认识不同,部分学者主张,“社会治理”是一个比较宽泛的概念,它是指人类调整各类社会关系的管理活动,以谋求秩序,或者为了优化秩序。人类社会在从农业社会、工业社会到后工业社会的发展过程中,分别形成了权制、法制和德制三种制度模式,与此相对应的是三种不同的社会治理模式,分别是统治型的、管理型的和服务型的社会治理模式。统治型社会治理直接以权力为根据进行管理和控制,权术和权谋是其必要管理技术;管理型社会治理寄托于制度设计的科学性和合理性,通过制定规章和完善制度的方式来解决社会存在的普遍性问题;服务型社会治理或者说公共管理,是一种服务定位的管理,尽管权力因素和法制因素仍然必要,但更为重要的是发挥主观能动性来有效进行服务,管理主体的服务精神发挥着优化管理的作用。这样理解的社会治理,实质上是一种总体治理。这一宽泛意义上的“社会治理”中的“治理”一词并不是与以政府为唯一主体或政府主导的“管理”相对的概念,而是包含了“处理”、“整治”、“管理”、“管控”和“统治”含义的宽泛概念。在这个意义上,农业社会的统治特征、工业社会的管理特征和后工业社会的服务特征都被纳入这一广义的“治理”概念之下。同时,“社会”一词不是与国家或政府相对的狭义的“社会”,而是采用了广义的“社会”概念,即包括国家(政府)和狭义的社会在内的系统。这意味着社会治理在本质上是指整个社会的治理,而不是政府的治理,是为了实现整个社会的某种目标的治理。这个包容意义上的“社会”,在中国政治话语和语境中有所体现,比如在共和国的人民性和人民的政治共同体意义上,社会主义社会等同于社会主义国家,国家治理等同于社会治理,社会主义国家的治理等同于社会主义社会的治理。
       (四)社会治理与国家治理的交差关系
       这一观点主张,国家治理与社会治理存在复杂的关系,主要体现为:在治理主体、治理目标、治理领域、治理对象等方面既有交集关系,又存在差集关系。也就是说,二者在上述方面既存在叠合之处(交集),同时又具有各自独立的、不隶属于对方的治理主体、治理目标、治理领域和治理对象(差集)。这种叠合与分立并存的关系格局可称为“交差关系”,主要体现在以下三个方面:
       1.治理主体与目标的交差。交集的表现是,无论是国家治理还是社会治理,其治理主体都由具有多元、多层次特征的同一群体构成,其共同治理目标是管理社会公共事务,增进公共利益,维护公共秩序,创新制度安排和制度设置。就国家治理主体的地位和作用来说,学界存在层级化观点和扁平化观点之分。层级化观点认为,处于主导地位、发挥主导作用主体有执政者及其国家机关(包括行政、立法和司法等机关),处于“协同”地位、发挥“协同”作用的有经济组织、政治组织、社会团体和公民社会等的非政府组织。主体的地位和作用虽有不同,但他们共同管理社会公共事务、处理社会冲突、推动经济和社会其他领域发展,实现社会发展目标。扁平化观点认为,在现代国家,国家治理主体由平等性质的多元行动者组成,包括国家政权的所有者、管理者和利益相关者,他们合作管理社会公共事务,增进公共利益和维护公共秩序。因此,无论是层级化观点还是扁平化观点,都把直接执掌政权的管理者、非直接执政的政治组织和个人纳入国家治理主体范围,并在国家治理过程中扮演着重要角色。
       就社会治理的主体和目标来说,有学者强调,所谓社会治理,是指以实现和维护群众权利为核心,发挥多元治理主体的作用,针对国家治理中的社会问题,完善社会福利,保障改善民生,化解社会矛盾,促进社会公平,推动社会有序和谐发展的过程。这里所说的“多元治理主体”包括政府、市场、社会组织、公民等,或者说,社会治理主体包括国家力量和社会力量、公共部门与私人部门及政府、社会组织与公民,其目的是发挥各自优势,通过良性互动和扬长避短,避免和减少各自的失灵,即“政府失灵”、“市场失灵”和“社会失灵”。
       除了上述“交集”关系,国家治理与社会治理在治理目标上还存在“差集”关系。具体表现是,在社会治理中,有大量社会生活领域,人们自己直接管理自己的生活,无需政府干预,以实现社会自治。在国家治理中,政治家和官员作为公民或公民共同体的代理人,实际履行统治与服务职能,国家治理体系的核心是设计一组激励相容的合约,来确保政治家和官员要基于公民共同体的利益行事,以巩固合法性。
       2.治理内容的交差。总体而言,国内学者对作为国家治理主体的政府治理的界定普遍包含狭义和广义两层含义:狭义上的政府治理是指政府内部的治理,包括政府体制改革、政府管理创新、政府管理价值理念的创新等诸多内容;广义上的政府治理指政府通过行使公共权力而管理社会公共事务,解决公共问题,创造公共价值的活动。以上政府治理的两个层面含义,实质上是从治理有效性面向来定义政府治理,即政府内部管理的效率和政府对社会治理的有效性。除此之外,政府治理还有另一个面向,即政府治理行为的正当性及政府治理以社会对政府的约束的有效性为基础,这是民本治理( 古代) 或民主治理( 现代) 的面向。综合以上观点,政府治理包括三个方面的内容:政府内部管理、政府对社会的治理以及社会对政府的约束。相较于此,社会治理的内容主要包含三个方面,即社会控制、社会服务和激发社会活力。这三者既构成社会治理有效性的三个主要评判标准,也构成社会治理的基本任务及目标。其中,社会控制是指化解社会矛盾,维护社会稳定;社会服务是指增进社会福祉,提高民众的幸福感或满意度;激发社会活力是指推动多元或多主体(包括政府)的社会治理,推动社会主体的广泛参与。因此,从内容上看,社会治理与政府治理存在“交集关系”。一方面,社会治理过程是一个上下互动的管理过程,是政府与社会力量协商合作实现与增进公共利益的过程,是在相互依存的环境中分享公共权力、共同管理社会事务的过程。从这个意义上来说,社会治理与政府对社会的治理是叠合在一起的。在这一叠合领域,政府是主体和施动者,社会是客体和受动对象。另一方面,社会对政府权力的约束既属于政府治理领域,也属于社会治理领域,在这一叠合领域中,社会是主体和施动者,政府是客体和受动对象。以上两个叠合领域体现为政府治理与社会治理的交集关系。
       政府治理与社会治理的“差集关系”体现为:第一,就政府治理中的政府内部管理而言,尽管这一领域不能脱离社会监督而成为纯粹的政府治理领域,但政府管理在其中发挥的作用远大于社会监督,因此,这个领域一般属于政府治理领域。第二,国家治理(政府治理)除了包含国内治理之外,还参与全球治理与国家合作。就学界目前的认识来看,尚未将全球治理纳入社会治理的研究范围。第三,正如前文论及,在社会治理中,存在大量的社会自主治理的、无需政府干预的社会生活领域,这是社会自治领域,独立于政府治理。
       3.治理方式的交差。一般来说,治理方式既包括政府机制,也包含非政府机制。国家与社会的合作、政府与非政府的合作、公共部门与私人部门的合作、强制力与主动性的合作、正式制度与非正式机制的合作是治理的实现途径。这些都是国家治理与社会治理共有的治理方式。但国家治理和社会治理也通过不同方式来实现治理目标。社会治理主要依靠志愿机制和自治自律机制来动员资源、提供社会服务以及约束社会成员和社会组织行为;作为国家治理主体的政府治理则主要以合法的强制性力量为后盾来动员资源、约束行为、提供公共服务。国家治理必然建立一个可被预测的、属于全民的、正直的韦伯式的官僚政府,政府、市场、社会之间的分工协作是建立在理性政府建设和现代国家构建基础之上的。社会治理则必然通过某种程度的“政府还权于社会”、培育强大的公民社会等方式来实现。
       (五)社会治理与国家治理相对独立
       相对独立论者认为,国家治理与社会治理各有相互独立的治理领域,存在一定边界。这反映了他们在国家与社会关系的认识上,似乎偏向于主张国家是超越于社会之上的独立的协调者或统治者,与之相对的是公民社会这一实体。在国家治理(政府治理)的定义上,独立论者受到鲍勃·杰索普(Bob Jessop)提出的“元治理”(meta-governance)概念的影响和启发,认为国家(政府)担任着“元治理”的角色。按照杰索普的解释,所谓元治理,即“治理的治理”,具体来说就是通过协调市场、层级和网络三种不同治理模式,以确保它们中的最小限度的相干性,实现不同治理模式之间的共振与有机结合,应对可能存在的市场失灵、政府失灵和治理失败。国家的职权是提供基本规则,保证不同治理机制与规制的兼容性;国家拥有具有相对垄断性质的组织智慧与信息资源,可以用来塑造人们的认知和希望,可以在内部发生冲突或对治理有争议时充当“上诉法庭”,可以为了系统整合的利益和/或社会凝聚的利益,通过支持较弱一方或系统建立权力关系的新的平衡等。元治理概念实际上是对治理理论中社会中心主义的矫正,主张将国家请回“中心”位置,国家不仅在治理过程中承担不可或缺的角色,而且在治理失败时成为唯一能对结局负责并承担后果的行动者。有学者认为,元治理模式是我国政府治理(国家治理)最适宜的选择。因为,在政府主导的“中心-边缘”结构解体之前,需要政府这一超社会(市场)力量来解决社会(市场)自行解决不了的治理难题。政府元治理策略包括:塑造强政府、法治政府和服务型政府,培育社会力量和市场力量,促进政府、市场和社会的良性互动等。有的学者提出,强化政府权威是应对社会治理失序的必由选择,合理路径是在元理论的指引下建设服务型政府,促成“强政府、强社会”的理想状态,让政府(国家)做社会力量的“平衡器”。
       与政府(国家)的元治理空间相呼应,有学者为社会治理划出相对独立、自主的治理空间,认为社会治理的基本理念是“权利社会”与“社会本位”、自治与服务的理念,这要求“政府本位”让位于“社会本位”、政府恰当退出,建立有限政府和服务政府,实现政府与社会共治。因此,社会治理首先是指民间社会的自我组织和自我管理。其次,社会治理以各行为主体间的多元合作和主体参与为基础,应对社会问题,促进社会资源合理配置。这些主张“政府退出”、社会自我治理的观点实质上构成了对罗西瑙(J.N.Rosenau)提出的具有后现代色彩的“没有政府的治理”理念的支持。罗西瑙将治理定义为由共同目标所支持的规则体系,这些目标未必出自政府规定的职责,也不一定需要依靠政府的支持来克服挑战与获取服从。这个“没有政府的社会治理领域”与国家作为唯一角色的“元治理领域”构成了相互独立的治理空间。
       二、对学界已有定义及关系的评析
       (一)对融合论的辨析
       该论点旨在强调国家治理、政府治理与社会治理之间的内在关联,认为三者相互作用,互为基础。由于国家、政府包含于社会,决定于社会,故社会治理处于根本地位,是国家治理与政府治理的归宿。反过来,社会需要国家治理和政府治理,社会治理取决于后者的治理绩效。在治理领域的界定上,该论点认为国家治理、政府治理既包括自身内部治理,又包括以自身为主体对社会的治理;社会治理包括自治,也包括社会对国家、政府的治理。这种理论认识的优势是突出了三者的融合关系,其缺陷是对国家治理与社会治理的界定存在含混之处,主要表现在,一方面强调社会的基础地位,社会是包含国家、政府等实体的更大实体,从这个意义上来说,社会治理应当包括所有发生在其中的治理形式;另一方面又认为国家治理在内容上包含社会治理和政府治理等分支领域,国家治理在包容性上大于社会治理。因此,该论点在国家与社会关系的认识上,主张社会决定国家,国家从属于社会。在国家治理与社会治理的界定上,可能为了补足国家相对社会的相对弱势地位,又将社会治理纳入国家治理范围之中,使得两者融合有余而区分不足,陷入定义含糊境地。这个困境可能是由中国现实政治语境中“国家”与“社会”两个概念时常互换所致(如上文所论及的社会主义社会等同于社会主义国家)。这种理论处理的不一致导致二者概念外延不清,甚至混杂而无法做出区别。
       (二)对包含论的辨析
       这一论点包括两个方面,即社会治理包含国家治理,及国家治理包含社会治理。就社会治理包含国家治理来说,它有两个理论来源,一是社会是国家产生的来源和基础,国家是社会冲突或合作的产物,国家是社会中合法垄断暴力行使权力的特殊的专业化社会组织。如果从这一理论层面来理解社会治理,预示着难以界定非国家治理领域,或者将非国家治理领域整合到市场治理或者文化治理领域。二是社会与国家的实质含义是一致的,都是指人类共同体,是人类经由家庭、部落等初级组织演化而来的高级的、组织化的共同体。从这个意义上来说,社会治理与国家治理是同义范畴,均指人类社会的管理活动。这种理解显得过于宽泛,消解了治理类型、治理领域的多样性及社会治理的特定内涵。并且,从现实来看,从这两个理论层面来理解社会治理,都潜伏着管理活动国家化、政治化的风险。就国家治理包含社会治理来说,国家是指现代民族国家,国家治理是指一个主权国家领土范围内的总体治理,它可以在治理主体、治理领域、治理方式等方面既可能是“单一”的,也可能是“多元”的,特别是可以区分出以政治权力为主导的治理和以非政治权力主导的治理,从而为政府治理、社会治理、市场治理等分支领域的区分留出充足的理论空间和实践场域。因此,将国家治理、社会治理的关系理解为国家治理包含社会治理、社会治理是国家治理的分支领域,更符合民族国家治理的实际,也更能体现民主国家的价值发展趋向。在中国的政策语境中,推进国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的总目标,创新社会治理体制是重要领域和关键环节的改革举措。就此来看,国家治理包含社会治理的观点与中国的政策语境是一致的。
       (三)对交差论的辨析
       其理论实质是作为国家治理分支领域的政府治理、社会治理之间存在交集关系,同时又各具有大致上不统属于对方的相对独立的治理领域、治理内容,比如全球治理参与、政府内部管理总体上属于政府治理领域,社会自治领域总体上属于社会治理领域。这种关系定位既能够展示政府在国家体系中作为国家政权的行使者的权威地位,又可以体现政府职能受政府与社会的边界的限制走向有限政府的潜在逻辑;既体现了政府治理与社会治理各自的主要治理领域,又能够表明政府与社会在治理交集领域中的合作关系;既体现政府体系与社会体系的界限与各自体系化特征,又表明政府体系与社会体系的交叉性与不可分割性。因此,交差论具有相当强的理论弹性,可以将相互冲突的理论主张吸纳到体系之中,对复杂的治理实践也具有较强的理论解释力。
       (四)对相互独立论的辨析
       其基本主张是,作为“治理的治理”的元治理与社会自主治理是相互独立的,分别由政府、社会来承担各自领域的治理角色。这一理论观点一方面倡导在治理实践中“把政府带回来”,将政府职能定位为宏观调控的“掌舵”职能,另一方面声援社会自主空间、社会自主治理的正当性和有效性。但独立论者往往分属不同的两个阵营,或者倡导元治理而忽视社会自治,或者支持社会自治而拒斥元治理,二者缺少对话与联合。实际上,政府充任元治理角色,并不意味着建立全能政府而排斥其他社会角色参与元治理,也不意味着政府不再参与具体的治理过程。正如杰索普所说,元治理不可混同于建立一个至高无上、一切智力安排都要服从的政府。相反,它承担的是设计机构制度,提出远景设想,它们不仅促进各个领域的自组织,而且还能使各式各样的自组织安排的不同目标、空间和时间尺度、行动以及后果等相对协调。随着治理规模的扩大,官方机构最好是“同辈中的长者”。并且,元治理领域是相对的,某个基层政府的机构设置、远景设想在该层级来说属于元治理,但相对于上级政府来说则属于具体的治理行为而不是协调行为。因此,不能机械地将政府职能限制于元治理领域,或者将元治理角色仅限于由政府充任。
       三、社会治理概念的再认识
       经由上面的梳理、比较和辨析,可以看到,学界对社会治理概念的现有定义既具有值得充分借鉴之处,也存在某些需要加以修正的理论成分。结合学界观点及自身理解,我们认为,界定社会治理的内涵要把握好以下三个基本命题及四个推论:
       (一)国家治理是总体治理范畴,国家治理包含政府治理、社会治理等分支领域
       这个命题的推论是,理解社会治理的含义,要先理解国家治理的含义。而明确国家治理的含义,重要的问题是从“国家是治理的目标、对象”的视角而不是从“国家是治理的主体”的视角来理解,只有前一个视角才能够同“市场在资源配置中的决定性作用”、“还权于社会”等命题相容。按照这一视角,国家治理实际上是“国土之上的治理”,其实质就是“治理国家”,或者说是治国理政。具体说,国家治理的概念是现代国家所特有的一个概念,它是国家政权的所有者、管理者和利益相关者等多元行动者在一个国家的范围内对社会公共事务的合作管理,其目的是增进公共利益维护公共秩序。国家治理包含政府治理和社会治理等诸多内容,政府治理和社会治理是国家治理的分支领域。
       (二)政府治理包含政府内部管理、政府对社会的治理和社会对政府的约束三个维度
       政府治理在中西方学术语境中的含义存在较大分歧。在西方学术语境中,由于市场体系、公民社会的自主性早已形成并且体系完备,政府、市场和公民社会是平行自主的关系,因此,国外学者倾向于从狭义上理解政府治理,认为政府治理是“政府内部的治理”。在中国学术语境中,全能主义的政府形式并未完全消退,市场体系、公民社会有待发育健全,在形成的治理结构中,依然是以政府为主导,必须通过政府力量来塑造市场和社会,政府主导治理过程。因此,中国学者倾向于从政府治理的角度来解释治理的含义,甚至认为政府治理涵盖了中国治理实践。因此,就学术话语本土化的角度来说,政府治理蕴含着十分广泛的治理内容,具体包含政府内部管理、政府对社会的治理和社会对政府的约束等三个维度。这一命题又可以得出以下推论:
       1.政府治理嵌入于政府与社会的关系中。政府权力来自于社会授权,政府治理的合法性基础是政府实现社会公共利益、公民权利。从这个角度来说,社会是委托人,政府是代理人,政府要执行和实现社会的意志,增进社会利益。因此,政府治理行为不可能是政府单方面的行为,而是嵌入于以社会权利制约政府权力的严密网络中,这样才能保证政府的行动合乎民意。即使政府内部的管理活动,也不是纯粹的政府事务,而是社会监督的客体,嵌入在社会公共参与网络中。
       2.政府是治理实践的主导力量。政府治理的实质是代表社会行使公共权力,处理政府与社会的利益关系,特别是以政府为主体来处理社会利益关系,保障社会已经达成共识的价值规范和制度规则得到遵循,维续社会秩序。政府在调处利益关系、形成社会共识和维护秩序方面起着主导作用。这是因为,社会体系存在多元的阶层结构、价值规范和利益诉求,而政府体系虽存在地方主义和部门分化现象,但它总体上以严格的科层体制为基础,结构紧密,制度完备,功能统一。政府相对于社会的这种结构和功能优势,表明政府在社会治理中的主导性地位与作用具有客观必然性。
       (三)社会治理包含“他治”和“自治”两个维度
       社会治理是一个上下互动的管理过程,通过多元主体、协商合作、伙伴关系来确立认同、共识和共同目标,实施对社会事务的管理,也是政府与社会力量通过平等合作方式组成的治理体系,为了实现与增进公共利益,政府主体和非政府主体彼此合作,在相互依存的环境中分享公共权力、共同管理社会事务的过程;其所依赖的一个重要机制是合作网络。社会治理包含“他治”和“自治”两个方面。“他治”是指政府对社会的治理和社会对政府权力的约束,“自治”是指社会自主治理。这一命题蕴含以下两个推论:
       1.社会治理通过有效的“他治”来培育“自治”。“自治”层面是指无需政府干预的社会生活领域,通过社会自组织方式实施治理过程。这一层面的含义既体现了对社会自组织性的价值追求,也是对以居民委员会自治、村民自治和业主委员会自治等为主要形式的自治现实的理论反映。“他治”层面是指以政府为主体管理社会公共事务,以及社会对政府治理过程的参与和政府权力的监督和制约。这体现了政府的权威性及民主治理理念。在社会转型时期,中国公民社会尚处于成长阶段,社会组织力量弱小,难以有效实行意见表达和利益综合,自我服务、自我管理仍然面临许多困难。因此,社会治理的“他治”和“自治”在地位和作用上并非等量齐观,“他治”是主要方面,“自治”是辅助方面,“自治”要在“他治”的有效性不断累积中成长。
       2.核心社会治理是政府对社会的治理。核心社会治理是指社会治理的主要内容、主要过程和主要方式。社会治理的“他治”所包含的两个内容,也不是平行的,而有主辅之分。其中,以政府为主体的社会公共事务的管理是社会治理的核心部分,即核心社会治理,处于主体地位;社会对政府的约束处于辅助地位,对政府治理过程起监督和规范作用。政府对社会的治理这个层面处于社会治理的核心位置,并非中国特有的治理方式,而是现代民族国家的普遍治理方式。从各国治理实践来看,各国政府在决定国家发展方向上起着关键性作用,政府在日常公共事务的多样治理格局中是其他社会力量难以替代的最大的权威组织,其他社会力量获得公共事务的治理主体资格必须经过政府的制度性许可。因此,当今各国公共事务治理的多元格局只是一种次格局,是政府治理格局的延伸,是政府治理的一种新模式、新面貌、新工具。就中国历史传统和现实来看,“政府”历来是广义的,承担着无限责任。执政党的机关、人大机关、行政机关、政协机关以及法院和检察院都是政府。“广义政府”是中国社会的普遍认知,根植于文化传统和治理实践。广义上的中国政府包括党的方面、政的方面、法的方面和军的方面,甚至一些社会中介组织在政府权力的介入下实际上转变为政府部门的“附属物”、代理人,变成事实上的“二政府”。由于治理过程中中国政府是广义政府,涵盖从行政机关到国家机构,乃至囊括社会中介组织这样的庞大体系,离开政府治理来理解社会治理恐会不得要领,中国社会治理的理论和实践需要关照这一最大现实。
       以上关于社会治理内涵的命题及推论,是以当下中国的政府与社会关系现实格局为事实依据的。随着政府与社会关系的实质性演变,社会治理的内涵也必定会增加新的时代内容。

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