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【2020.04】补短板 强弱项 推进基层治理现代化——“疫情与基层治理现代化”高端论坛会议综述
2020-10-07 12:42:28 来源:《社会主义研究》2020年第4期 作者:王悦 林洁云 【 】 浏览:133次 评论:0
       新冠肺炎疫情是新中国成立以来发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的重大突发公共卫生事件。城乡基层作为疫情防控和民生保障的前沿阵地,在疫情爆发初期快速响应、积极动员,有效遏制了疫情蔓延,取得阶段性成效,彰显出我国基层治理体系的制度优势。但同时,基层治理中仍存在个别难题,需要共同研究解决、提出破解之策,进一步凝聚推进新时代城乡社区治理创新的共识共为。
       聚焦于此,由华中师范大学主办,华中师范大学政治与国际关系学院、华中师范大学人文与社会科学高等研究院和北京大学城市治理研究院共同承办的“疫情与基层治理现代化”学术论坛于2020年6月20日在线召开,来自全国高校、科研院所、政府机关的数十位专家学者、政府部门工作者受邀参加本次论坛。
       华中师范大学彭南生副校长指出,治国安邦重在基层,疫情防控为推进基层治理现代化提供了重要契机。此次论坛的交流分享,有助于推进基层治理创新,提高基层治理应对现代社会风险挑战和服务基层群众的能力。民政部基层政权和社区治理司陈越良司长表示,社区疫情防控工作已经取得阶段性成效。此次论坛系统总结前一阶段疫情防控成功做法,分析基层治理存在的问题,有利于巩固前期疫情防控成果,提升基层社会有效应对突发公共事件的能力。
       北京大学政府管理学院俞可平教授强调,基层治理制度是国家公共治理制度的重要组成部分,与疫情防控关系最为直接,在疫情防控中极受考验。举办本次论坛有助于及时总结基层治理在疫情防控中的经验教训,贡献学术界在推进国家基层治理现代化过程中的应有之力。
       与会代表围绕疫情防控背景下的基层治理实践情况进行深入探讨,涉及当前基层治理现代化中面临的短板、目标及提升之策等重点问题。北京大学城市治理研究院包雅钧研究员指出,立足疫情与基层治理现代化领域,本次论坛体现出政治学、历史学、社会学、管理学等多学科的交叉融合,展现了富有启发和借鉴价值的思想观点和理论发现。
       一、城乡基层治理的短板之困
       疫情发生以来,广大城乡社区迅速组织动员,筑牢联防联控的第一线,成为疫情防控的基本单元和群众生活的基本依托,为打赢疫情防控的人民战争、总体战、阻击战奠定了坚实基础。但在疫情冲击下,城乡基层治理也暴露弱项,与会专家从基层治理环境“复杂化”、基层治理体系“碎片化”、基层治理技术“浅层化”三方面分析了疫情之下基层治理面临的新挑战。
       (一)治理环境“复杂化”
       当今社会流动性和不确定性前所未有地增加,流动时代的动态性、异质性和开放性拓展了风险传播范围。华东师范大学社会发展学院文军教授从风险社会学角度出发,指出此前基于地域和行政区划的疫情防控模式难以适应当前的流动时代,使得局部的、地方性的疫情风险逐渐扩散为区域性乃至全球性危机,不仅使人们对疫情风险的认知和预测变得越来越困难,而且导致各类风险叠加,提升风险应对和防控难度,给基层治理和国家治理带来新挑战。
       习近平总书记多次强调社会治理的核心是人,人文环境的变化同样造成基层治理环境复杂化。西北政法大学网络政治治理研究中心张爱军教授从权利歧视的角度研究发现,重大突发疫情会激发权利歧视,包括生命权歧视、人格尊严权歧视、隐私权歧视、表达权歧视、迁徙权歧视、公共物品分配歧视,甚至出现权利歧视悖论,即“歧视者被歧视”。权利歧视及其悖论既有风险社会的特殊性,也有常态社会的普遍性,对基层治理和国家治理产生负面影响。
       (二)治理体系“碎片化”
       推进多层级、多主体的协调联动是提升基层社会治理效率的重要条件。但深圳大学城市治理研究院陈文教授研究发现,当前城市社会治理过程中一定程度上存在治理主体彼此独立、治理方式相互排斥、治理机制不能衔接、治理行为难以互动、治理结果虚化无效的治理“碎片化”状态,表现在权力结构方面,基层管理层级过多、职能难整合;职能设置方面,市区职能部门工作联动性不强,治理合力未得到充分发挥;责任分配方面,片面强调“属地管理”,淡化职能部门的“主管责任”;任务委派方面,任务的简单委派和下放导致社区负荷过重,造成基层政府在城市管理过程中职责关系不顺,居委会、业委会、社会组织的自治功能难以发挥。
       同样从治理主体、治理机制、治理行为层面出发,上海交通大学国际与公共事务学院樊博教授提出,疫情期间,跨部门间信息共享不到位格外影响了紧急事件的预防和基层政府部门的联合行动。与此观点不谋而合,北京大学城市治理研究院孙宽平研究员认为,基层部门间信息不对称,城市数据不共享、不交流,造成疫情期间社区底数不清、人户不清、资源需求不清、问题不清,导致社区抗疫举措精细度不足。此外他还提出,应急管理是一套需要多部门快速反应、协同应对的系统工程,但街道和社区的应急预案普遍缺乏长期、全局、系统、综合性考量,尤其没有形成配备专业技术队伍、综合数据支撑、信息全面发布的全方位预案。应急部门、应急行动、应急体制、应急机制等要素的割裂导致基层应急管理没有达到预期成效。
       (三)治理技术“浅层化”
       信息化技术是促进社区服务创新和推动社会治理现代化的关键要素,在基层治理中应用日渐广泛。基层社区原有的信息化建设基础在疫情期间发挥了重要作用,但同时展现出个别漏洞。华中师范大学唐鸣教授调研发现,当前社区信息化建设存在资源整合度低、专业化人才少、服务实用性弱的问题。个别地方基层部门自行建设、开发、购买信息化技术,导致各自为政,“数据烟囱”、“信息孤岛”等现象由来已久。此外,社区注重前期基础建设投入,忽视后期运营维护,出现很多“僵尸”APP、“僵尸”门户,造成孤立应用、资源损耗、居民参与不畅等难题。同时,社区信息化建设未能精准对接社区便民服务,金融理财服务、交通旅游服务、水电气数据自动采集和近距离商家配送等新兴民生服务的发展程度较低,智能化平台所提供的很多服务脱离了居民的实际需求,信息化技术“浮于表面”。
       除基层社区信息化建设外,基层政府的治理智能化水平也有待提升。樊博教授提出,疫情爆发后医院及医护人员各自通过网站、媒体、社交平台发布物资需求信息,企业、个人、民间组织等各自发布无偿服务信息,社会信息发布较分散。然而政府前期建设的“互联网+”项目和城市一网通办、一网通管等智慧化系统却无法搭建物资、人员等供需对接的信息化平台。因此在灾害发生时,由于供需信息不对称造成大批应急物资堆积滞留,且缺乏对多方社会力量共同参与抗灾救援的统筹管理,使得灾情应对效率降低。
       二、基层治理现代化的导向与要求
       十九届四中全会提出要“构建基层社会治理新格局,健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系,坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”,彰显出基层社会治理的重要地位,为加强和创新基层治理点明方向。如何以疫情防控为契机,构建基层社会治理新格局?与会学者认为需朝向协同多元主体、优化治理机制、改进治理方式以及创新技术工具等目标,在总结经验和把握规律的基础上,推进基层治理体系和治理能力现代化。
       (一)协同多元主体
       协同治理旨在促进各治理主体之间的利益协调、目标协同和行动协作,最大限度地提高社会公共事务治理效能,维护和增进公共利益。孙宽平研究员指出,社区治理并非由单一行政管理或行政强力推动,需要凝聚干部队伍、专业组织、驻区单位、志愿者队伍、社区群众、物业公司等多方参与。通过发挥党组织骨干作用,构建党和政府主导与居民自治相结合的基层社会治理格局,促成多元主体的有机结合。陈文教授开展对常态治理“碎片化”的研究认为,城市社会治理急需克服当前“碎片化”状态,落实政治秩序构建、自发秩序构建、交往秩序构建,形成“党—政—居—社—群”协同参与现代城市治理的新秩序。
       协同治理也意味着各治理主体作用的相互配合与有效发挥。俞可平教授强调,基层治理涉及每人、每户、每个社区,日常治理中倡导居民自治,但在疫情之下,基层治理不仅需要居民自治,还需要政府管制,尤其要协调好居民自治和政府管制之间的关系,单独强调其中任何一方都会导致治理失衡。
       以史为鉴,南开大学历史学院余新忠教授回顾我国明清时期对于疫病的处理发现,由民间主导的慈善性救疗和政府公权力介入的强制性防治是应对疫病的两大主要举措。因此在当今社会,处理好政府和非政府部门在应对疫病中的关系,依托多学科、多专业,构建多元协同参与的应急治理体系,实现科学精神与人文精神的有机统一,才能具备有效应对重大突发公共卫生事件的能力。
       (二)优化治理机制
       习近平总书记多次强调,加强和创新社会治理,重心在基层,关键是体制机制。四川大学马克思主义学院王洪树教授研究成都红色小区的抗疫实践发现,红色小区在横向上组建联合党支部,搭建政治引领平台,健全议事协调机制,强化党组织领导下的多元协调和科学决策,形成抗击疫情的基层神经中枢。纵向上优化基层党组织结构,畅通民意汇聚渠道和决策执行渠道,优化治理机制,在抗击疫情过程中“汇民意、集众智、展合力”,彰显出独特的治理效能。东北大学文法学院张雷教授总结中国式社区疫情防控模式的显著经验时同样指出,以社区为平台、社会组织为载体、社会工作专业人才为支撑的“三社联动”机制有效实现了社会协同和公众参与。
       武汉大学马克思主义学院唐皇凤教授认为,党建引领在疫情防控中充分彰显了制度优势、组织优势和密切联系群众的优势。抗疫实践表明,基层社区治理中仍要持续发挥党建的基础性作用,强化党的作风建设和制度建设,通过有效落实地方和基层党组织能动性的制度机制,推进基层党员干部的激励约束机制,来优化机关党建与社区党建共建互补,切实提升党防范和化解重大风险的能力。
       (三)夯实治理基础
       中国特色社会主义进入新时代,人民在民主、法治、公平、正义方面的需求日益增长,参与社会治理的意愿强烈,更注重知情权、参与权、表达权、监督权的行使。十九届四中全会明确指出,要健全充满活力的基层群众自治制度,健全基层党组织领导的基层群众自治机制。在居民自治方面,孙宽平研究员提出,新时代的社区建设要注重社会建设及社区关系重构,重视开展民主协商、沟通协商和邻里互动,通过搭建居民自治平台,借助法治与德治相结合,规范居民社区行为与社区生活,实现居民自我服务、自我管理、自我教育、自我监督。
       快速城镇化使得城乡社区居民之间的异质性不断增强,熟人社区逐渐被原子化的陌生人构成的社区所取代。社区治理“两邻理论”正是实现社区“再组织化”,还原社区“原初”温情、互助属性的“叩门砖”。张雷教授认为,深厚的邻里文化底蕴是中国式社区防疫模式的文化根基,“两邻理论”具有深厚的实践性和人文关怀性,是健全基层党组织领导的基层群众自治机制的科学路径。今后的社区建设要持续遵循“与邻为善、以邻为伴”,组织居民群众开展文明家庭创建活动,发展社区志愿服务,创建睦邻爱邻、守望互助的社区治理共同体。
       (四)应用信息技术
       科技创新是国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑,互联网、大数据、人工智能、区块链等新一代信息技术在此次社区疫情防控中发挥了重要作用。唐鸣教授研究上海市宝山区“社区通”、湖北省宜昌市夷陵区“夷陵一家亲”、江苏省南京市栖霞区“掌上云社区”的特色实践发现,社区信息化平台种类多,在随机调查的北京市、天津市、江西省、贵州省、陕西省等14个省、市、区中,社区同时使用多个信息化平台的比例高达75%。此外,社区信息化平台建设普及率较高,平台使用率较高,特别是社区管理方面基本实现了线上与线下相结合。其中,信息化在社区党建管理中的利用率最高,达到了95.8%,民政工作管理、综合治理管理次之。
       樊博教授从应急管理的角度分析认为,中国电商创造的“互联网+”平台和现代化物流技术已经取得了长足发展,国家当前也具备一定的技术治理基础。疫情过后应进一步探索如何利用“互联网+”技术增进治理有效性,推动政府、社会、社会组织、社会公众融入“互联网+”平台,促进完善应急预案,充实应急灾备,加快应急响应,健全应急治理格局。
       三、推进治理现代化的思路与路径
       在疫情背景下,与会代表针对基层治理的短板之困,围绕基层治理现代化的目标导向,从加强党建引领治理全局、完善体系规范治理秩序、强化技术提升治理效能、夯实基础保障治理可续等方面,提出未来推进基层治理现代化建设的思路与路径。
       (一)加强党建,引领治理全局
       国家治理之重点在基层,难点也在基层。作为国家治理的领导核心,党的建设与基层社会治理密切相关。孙宽平研究员提及,党建是社会总体动员的重要抓手,是构建基层社区多方参与、社会协同治理格局中的重中之重。
       基层党组织是党全部工作和战斗力的基础,在推动基层社会治理现代化中发挥引领作用。因此,唐皇凤教授强调,在疫情防控的常态化阶段,需进一步发挥基层党建在基层治理中的基础性作用。
       他具体指出,要加强党组织全面领导常态化疫情防控的制度建设,建立能够保障党领导核心作用、能够有效提高基层党组织能动性、能够精细化激励约束基层党员干部的制度机制。要充分发挥党的组织优势和密切联系群众的优势,通过选贤任能、从严治吏来锻造能力突出、敢于担当的干部队伍。要以常态化的教育监督管理激发党员公共服务动机,凝聚全民常态化精准抗疫的社会共识和情感基础。要构建纵横交错、全网贯通的智慧党建体系,建设条块之间的党建信息共享平台,如网格党建,依托网络平台提高基层党建组织与工作的覆盖力,打造全天候开放服务的有效载体。完善互联网党建应急资源信息库建设,精准整合基层常态化疫情防控的信息资源。将党建工作抓在平时,用在战时,才能提升基层党组织防范和化解重大风险的能力和本领,补齐政党能力逐级递减、党员积极性调动失衡等结构性短板。
       (二)完善体系,规范治理秩序
       单向度、简单化的治理系统在应对社会复杂化矛盾与不确定性风险时作用有限,基层治理体系必要时需进行结构调整才能有效发挥治理实效。正如孙宽平研究员指出,疫情中自上而下的行政推动仍然是基层工作推动的唯一机制,行政部门是社会治理的唯一主体,多元治理结构未形成,此为基层治理的结构性问题,需要以疫情防控为契机,发挥多方参与作用,通过党组织引领、信息技术运用、行政管理体制机制完善、单位管理的参与和扎实的群众工作,实现社区内外资源整合,助推社区共治。唐皇凤教授也强调,要加强城乡社区党建工作,建设机关党建、社区党建共建互补、有机联动的区域化大党建格局,从而提升基层的综合化、专业化治理能力。
       就基层治理结构优化层面,陈文教授同样提出了建议。他认为基层社会中常态治理的“碎片化”问题是因权力结构层级过多、职能部门设置分散、属地责任与主管责任冲突、有限资源与无限责任矛盾而产生的。要通过非常态下基层治理的有效“动员化”化解这一困境,须遵循党政依法管治、社会有序自治与多元主体协同共治的复合治理逻辑,从权力结构、职能设置、责任分配、任务委派四个方面进行系统性优化,通过构建扁平化的城市治理体制、合理配置基层政府部门事权、实行主管责任与属地责任相结合的责任追究制、完善社区行政事务准入制进行系统性优化,从而提高基层社会治理效率,促进自治。
       此外,基层社会治理体系有必要构建针对疫情及同类突发公共卫生事件的应急配套系统,以确保风险控制在合理范围内的同时,能够有效维持社会的基本运转。复旦大学国际关系与公共事务学院包刚升副教授提出,社会在应对重大突发公共事件时可借鉴东亚地区抗击疫情的“精益管理”模式。针对疑似病例和可能接触者建立追踪系统与隔离制度,当事件规模扩散时,则有必要建立重点城市和疫区的社会隔离制度。为避免经济社会的全面停顿,要根据受突发事件影响的严重程度,分类推进经济社会有序恢复。如在疫情严重地区,需尽可能维持维系社会基本运转的必要经济活动,在疫情不太严重的地区兼顾经济社会的正常化。
       基层治理体系是公共治理体系中的基础,公共治理体系的改革影响基层治理体系的现代化走向。因此,俞可平教授强调,在国家公共治理体系改革中,善政是善治的关键。政府治理是国家治理、社会治理的关键,要首先改革和完善政府信息体系,尤其是政府的决策体制、动员体制、执行体制、协调体制和应急体制,提高政府治理能力。同时,要调整国家治理的评估指标,优化国家治理现代化的测评标准,进而重点推进基层治理和社会治理的现代化。
       (三)强化技术,提升治理效能
       推进互联网、信息化技术的创新性应用能够提高基层治理应急反应速率,有力支持基层治理体系和治理能力的现代化建设。樊博教授强调要构建“互联网+应急管理”的资源整合网络,发挥“数据抗疫”的强大作用,总结提出三条可为基层治理所借鉴的应急管理工作优化路径。首先建立“互联网+应急预案”,从横纵两方面打通各部门、各层级,从而促进信息流动、利益协调、制度顺畅;其次着眼“互联网+应急灾备”,借鉴企业供应链管理思路,实施治理灾备资源外包,通过数据系统随时跟进,保障灾备库存。最后做好“互联网+应急响应”,推动信息公开,重视实现信息分析、供需对接、资源整合、部门协同,以数据流的方式应对突发事件,在互联网平台上实现人、财、物、制度的联结与响应,形成社会共治的应急治理格局。
       唐鸣教授则针对当前社区信息化建设存在的资源整合度低、专业化人才少、服务实用性弱等问题,提出“三个坚持”推进社区信息化建设转型增能。即要坚持政府引导和社会协同共建,形成政府统筹规划、多方力量共建、功能集约发展的投入模式,保障平台运行的可持续性;要坚持外引内培两手抓,扩充人才队伍,提高数据信息的利用率;要坚持技术创新与内容完善并重,完善信息化建设的功能框架,增强服务供需对接的实用性与精准度。
       (四)夯实基础,保障治理可续
       人们对社会关系网络的认同是构建人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体的情感基础。疫情如镜,反映出基层社会治理中关系网络的正反两面,亟需进一步化解矛盾、强化共识。正如张爱军教授观察到重大疫情下的群体关系网络中的权利歧视及其悖论是政治发展、经济繁荣、社会进步、文化提升的障碍以后,提出需要从经济建设、生命伦理教育、公平正义的制度建设、契约关系体系建设、信息流动体系建设、应急治理体系建设等方面进行权利歧视治理。
       而张雷教授基于“两邻理论”在我国疫情防控中发挥的重要作用指出,“两邻理论”是当前基层社区治理过程中建立人与人之间新型社区关系的新思路,有助于推进基层社区治理体系与治理能力现代化,可以之为理论基础,加强城乡社区治理。通过弘扬中国传统的睦邻爱邻之道,巩固“与邻为善”的文化根源;加强党委领导下的社区活动和社区服务,促进居民再组织,激活居民参与的内生动力,从而实现“以邻为伴”。此外,社区治理中需以人为本设置有效的体制机制,打造共建、共治、共享、充满亲情的新型社区治理共同体。
       在风险社会中,基层治理面临着许多不确定因素。稳固社会关系网络、打造基层社会治理共同体,是基层治理面向未来的现代化举措。文军教授表明,应对流动时代的不确定性和风险要以“制度创设”为基础,确立一种“共同体”的社会建制,使得社会治理的功能、要义回归人们的日常生活。通过对社会行动主体预期的引导和保护,提供应对不确定性的社会建制,推动建设更具包容性的韧性社会。在当前常态化防控背景下以及今后应对类似的重大突发公共卫生事件时,不论是涉及到宏观的制度政策层面,还是中观的社区、社会组织、社会关系层面,抑或是在家庭、个人层面,都需要合力建设应对突发公共事件和重大社会风险的社会治理共同体。通过政府依法“管治”、社区居民有序“自治”与社会力量参与“共治”,进而防范化解重大风险,保障人民群众健康安全,实现基层社会运行平稳有序。
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