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【2020.05】国家治理能力研究:文献综述与研究进路
2020-11-14 10:37:32 来源:《社会主义研究》2020年第5期 作者:罗智芸 【 】 浏览:144次 评论:0
       一、引言
       党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”以来,国家治理、治理现代化等概念引起了国内学术界的热议,围绕主题的相关文献专著汗牛充栋。相较于国家治理体系,国家治理能力获得更多关注。究其根本,原因在于:制度的生命力在于执行。国家治理体系是中国特色社会主义制度的集中表现形式,而国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力,是制度执行力的集中体现。因此,所谓国家治理能力就是制度寓于政治统治需要和社会管理能力之间的有效整合。
       首先,需要明确的是,在国外治理理论中,治理能力是指在需要和能力互动的动态性中呈现社会和政治、公和私、国家与社会之间相互影响、相互依赖的关系。所以,治理能力内含“治理”作为第三条道路的可能,是西方对市场和国家在社会资源配置中失效的另辟蹊径,是公民社会子系统高度发达的必然。而在中国特色社会主义制度语境下,治理能力首要指涉对象即国家,国家治理能力关照制度执行力,是国家依法制定配套政策、完善操作规则和提供公共服务与社会共赢的过程。这表明中国特色社会主义制度是推进国家治理能力现代化的根本制度规范。
       另外,介入政治科学的视角,国家治理能力是统合政治结构、政治主体、政治实践和政治价值的中介环节。换言之,国家治理能力的内涵包括三个维度:制度执行力、主体实践力和价值引导力。首先,国家治理能力是制度执行力。制度执行力是国家治理能力的根本属性,要在治理实践和治理比较中凸显中国特色社会主义制度自信。二是治理效能受政治制度设计的影响。国家治理效能的优劣与政治制度设计和制度执行力呈正相关。三是治理要以制度执行和制度监督为保障。制度优势转化为治理效能的前提是强化制度执行力和加强制度执行监督。也即,治理主体要重塑价值观念和治理理念,增强按制度办事、遵守依法治理和自觉接受监督的意识。其次,国家治理能力是主体实践力。主体实践力包含两个维度,一是国家治理能力是国家宏观把握治理价值取向、设定目标模式、确立治理结构和方式的能力。二是国家治理能力的落脚点在于实践,统一制度优势转化为治理效能的过程与结果。最后,国家治理能力是价值引导力。所谓价值引导力是指国家治理是不断将中国优秀传统文化和中国特色社会主义价值理念融入治理实践的外化过程。“引导”其“引子”就是文化自信的深层内涵,“导向”的是中华民族伟大复兴的中国梦。
       二、研究现状
       (一)国家治理能力、治理能力现代化的内涵
       党的十八大报告指出,治理能力是指“运用国家制度管理社会各方面事务的能力”,十八届三中全会明确将治理能力界定为“制度执行力”。国内学者基于国家能力理论、治理理论,再诠释丰富国家治理能力、国家治理能力现代化内涵。如杨光斌认为,国家治理能力是协调国家权力关系的能力,由“体制吸纳力—制度整合力—政策执行力”构成。概括而言,“国家治理能力”是由国家、治理、国家能力构筑的三维立体结构,“现代化”就是国家治理能力的现实指向和发展方向。
       1.国家治理能力的内涵

       首先,国家能力的治理维度。国家治理能力是国家参与社会政治生活的治理能力,是“国家能力”和“治理”的有机集合。所谓国家能力,福山认为是“国家制定并实施政策和执法的能力,特别是干净的、透明的执法能力”。而“治理”(governance)长期以来,一直专用于与“国家公务”相关的宪法或法律的执行问题,指“统治的行为和方式”。相对于统治而言,从政治学理论来看治理更多地体现工具理性。也就是说,治理改革作为政治体制的重要内容,是实现一定社会政治目标的手段,是提高国家制度执行效能的方式。所以,国家治理能力强调的是国家能力的治理方式和管理手段科学化、程序化和规范化。其次,治理主体的国家维度。国家治理能力关照多元中心复合式主体,突破西方治理事实上等同于“去国家化”的话语体系,明确中国治理主体首要指涉对象就是国家。王浦劬认为,国家治理能力从政治学意义上是政治权力主体和公民权利主体自身或者内化的多种主客观因素和变量构成的。国家治理能力是各个治理主体,特别是政府在治理活动中所显示出的活动质量,是权力中枢超越社会利益集团和部门政治约束而将自己意志变为现实的能力。正是在此种意义上,国家、政党和政府构成国家治理能力现代化的行为主体。最后,国家治理的制度维度。区别于传统社会的统治权威理性,现代国家治理要适应市场经济、民主法治的要求,凸显制度执行能力和制度绩效的统一。所以,推进国家治理能力的方向要以制度模式的选择为先。国家治理能力是一种国家行为能力或国家制度能力,强调中国特色社会主义制度发展完善的历史进程与国家治理能力现代化的双重耦合,这一过程必然蕴含着制度建设的根本诉求,核心内容必然是国家制度层面上的现代化。

       2.国家治理能力现代化的内涵
       国家治理能力现代化即通过国家制度体系的构建、完善和运作,使制度理性、多元共治、公平正义、协商民主等理念渗透到经济、政治、文化、社会、生态等领域并引起整个社会思想观念、组织方式、行为方式等的深刻变化,进而实现由传统国家管理向现代国家治理转变的过程。一制度现代化。丁志刚认为,推进国家治理能力现代化主要是推进国家治理体制机制现代化、国家治理法律法规现代化以及国家治理方式科学化、民主化、程序化。辛向阳认为国家治理能力现代化意味着制度基础上处理重大关系的正确能力。二具备现代化特征。张长东概括现代化的治理能力包含四个特征:能力强大;国家、市场、社会共治且相互赋权;能力的多元化及各种能力间的协调;基于制度化和法治化。李新廷从关系维度主张,国家治理能力现代化注重的是国家与社会关系的互动和依赖,是“治理式互赖”。陈朋认为,从政治学的角度看,精良的制度、合理的结构和充分的绩效是国家治理能力现代化的主要标志。
       (二)国家治理能力与国家治理体系的关系
       首先,静态有机整体说。国家治理体系和治理能力是一个有机整体,相辅相成,有了科学的国家治理体系才能孕育高水平的治理能力,不断提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。高小平认为,治理体系和治理能力是结构与功能、硬件与软件的关系。郑言等人则从国家治理理论的角度指出,国家治理体系与国家治理能力是构成特定国家治理的“骨骼”与“血肉”的关系,是国家治理机制的价值取向、服务目标和方法措施之间的关系。其次,动态互动结构说。部分学者从动态发展的视角认识二者的关系。如魏晓文认为,二者是一个良性互动的整体结构,国家治理体系的价值诉求寓于治理能力的有效性之中,对于国家治理体系价值诉求和治理能力有效性之间的结构性矛盾,突破在于推动二者之间的良性互动。腾明政主张国家治理现代化就是要实现制度和人良性互动,以制度的完善来提升人的能力,以能力的提升来完善制度,通过协同推进两者,共同实现国家治理现代化。最后,稳态制度体系说。徐勇认为,“国家治理体系和治理能力”具有同等重要的地位,“国家治理体系”和“治理能力”就是将“制度”与“能力”联系起来。孔新峰同样从制度体系的角度指出,两者的不可分割在于离开了作为治理能力前设条件和基本框范的国家治理体系,国家治理能力将“有形无神”;离开了作为制度体系执行能力的国家治理能力,国家治理体系将“有名无实”。
       (三)国家治理能力的构成要素
       首先是系统说。黄秋菊从系统论角度,将国家治理能力划分为三个构成部分:国家的制度形成能力、制度实施能力、制度调适与学习能力。魏治勋在此基础上补充了一项“制度创新能力”。戴长征从能力建设角度指出,国家治理的合法化能力、规范能力、一体化能力和危机响应、管控能力是国家有效治理的重要能力。徐湘林从国家治理结构出发将国家治理能力概括为核心价值体系、权威决策体系、行政执行系统、经济发展体系、社会保证体系和政治互动机制六个方面表现出的能力。其次是要素说。尤琳等主张国家治理能力包括资源汲取能力、发展经济能力、社会管理能力、公共服务能力、制度规制能力五大能力。许耀桐认为,国家治理能力涵盖行使公共权力、履行国家职能、制定公共政策、提供公共产品、分配社会资源、应对突发事件、维护社会稳定、建设和谐社会、促进社会发展、处理国际关系等各个方面的能力。孙德超从防范化解金融风险的困境出发,将国家治理能力界定为制度供给能力、政策执行能力和社会动员能力的三维架构。杨婷则从贫困治理的语境提出治理能力的四个方向:制度整合能力、差异辅助能力、协同共振能力、预见发展能力。
       (四)国家治理能力现代化的实现路径
       首先,优化治理结构。一是基于全球治理的整体能力。吴志成将国家治理能力建设融入中国全球治理进程,认为国家治理能力建设离不开硬能力、软能力和巧能力的结构构建。二是基于治理实然与应然的悖论。马华指出推动国家治理能力现代化,首先要突破国家治理实践与治理能力需求的低匹配困境。三是基于政治结构的系统能力。黄科认为,重构政治生态是提升国家治理能力的重要维度,要将生态要素、治理技术和政治价值纳入路径分析框架中。辛向阳主张以定型和强体为主线、统筹和协调重大关系为前提、法治和核心价值观为依托推进国家治理能力现代化。因此,塑造国家治理能力要从国家治理的组织结构设计、顶层设计、民主合法性基础、政治法律文化传统与价值等要素着手。其次,创新治理方式。一是转变治理理念。宣晓伟认为国家治理能力现代化必须适应多元化治理格局和树立推动社会整合的助推手意识。二是推进法治化建设。莫纪宏认为,现代化与法治化相互依存、相互促进,国家治理能力现代化最重要的制度要求就是推进“国家治理体系法治化”。马振清同样认为,提高国家治理能力必须首先把握法治的根本特征。三是借助大数据和云计算。部分学者从技术层面指出,大数据技术能够助力政治治理的现代化和科学化、提高政府决策水平从而提高政府治理效能。将大数据提升到国家战略高度,统一部署大数据发展规划是大数据背景下国家治理能力建设的新思路。最后,规范治理主体。一是提升国家、政党、政府治理能力。郑智航认为,提升国家治理能力现代化的前置性条件是提升国家能力。刘玉东主张,推进国家治理能力现代化,要将党组织的功能建设与国家机构治理能力建设同步进行。郝儒杰则从文化治理的方向对政党提出了新的要求。二是提高领导干部个人素质。俞可平指出,优化国家治理能力与治理主体的素质息息相关,要加强对官员的教育培训,提高官员素质。袁明旭认为要重塑和培养领导干部的节制德性。桑玉成同样指出,提升领导干部素养是解决其在社会治理过程中出现“本领恐慌”的关键。三是重视新社会组织和基层党组织治理能力。王智等人指出新社会组织现已成为国家治理现代化的重要主体,要以其能力建设推动国家治理能力的提升。谌玉洁认为,基层党组织是推动农村社会再组织化的关键,排解农村治理困境的出路在于基层党组织。
       (五)国家治理能力现代化的绩效评估
       国外基于国家能力,从定量和比较两个维度评估治理效能取得了长足的进展,如联合国开发署负责的“治理指标项目”(GIP),世界银行发布的全球治理指数(WGI)、美国国际发展署的民主与治理评估框架(DGAF)、哥德堡大学的治理质量观察(QGS)等。针对西方含有强烈价值倾向的治理指数,国内也逐渐构建兼具可比性和可操作性特点的指数坐标。如俞可平开发的12维度治理框架,中央编译局和清华大学合作建立的“中国社会治理评价指标体系”,人民论坛测评中心成立的“G20国家治理指数”课题组以及华东政法大学政治学研究院发布的《国家治理指数报告》。一方面,国家治理评价体系的构建,表明西方传统政体评价标准如“自由之家”、“经济学人民主指数”等不再独占鳌头。另一方面,国内学者、课题组的努力也有助于突破西方国家长期主导的指数霸权和评价标准垄断。
       国内学者在借鉴国家能力变量研究和参考国家治理指数的基础上,形成了对国家治理的绩效评估标准和进一步构建国家治理能力现代化评估体系的指导性意见,代表观点如下:
       1.指标体系说。高秉雄等人认为,国家治理能力评估体系可以在充分吸收国家能力变量研究成果和成熟框架下对变量的逻辑和表现进行重新定位,构建涵盖治理能力的属性、职能、行动者、关系、制度和绩效变量为一体的结构。李文彬则将治理能力现代化的评估内容和指标归纳为“一心、二性、三化”。陆军等人基于城市社区治理主张将多元治理和优化治理结构视为构建评价指标体系的两个核心目标,建立由政府、居民、第三方机构为视角的三级指标体系。江必新创制的“国家治理商数”是以商数形式衡量国家治理水平的数量指标,数值是国家治理体系、国家治理能力和国家治理成本的比值。
       2.治理成效说。葛洪义认为国家治理有赖于中央与地方的权利关系和权力关系的法治化与稳定性,认为衡量国家治理水平取决于法治的发展,取决于治理结构和治理体系的全面改革。陈志勇主张分解构成要素,建立模型为治理能力评估提供框架,具体来说,他明确将执行力作为国家治理能力评估的重要维度。何增科认为,评估国家治理关键要看是否对“可持续发展、可持续稳定和改善民生与民权”方面取得明显的成效。部分学者如段立国则认为价值治理是一种国家整合治理能力,是国家治理的重要软实力,将价值治理视为衡量国家治理能力强弱的重要标准。
       三、国内研究现状评析
       国家治理能力是一个具有原创性和理论性的概念,囿于宣传文本的解释性研究或部分受到西方治理理论研究路径的影响,对其研究呈现理论深度不足、研究内容趋于泛化和研究路径单一等问题。
       (一)研究取得的成果
       第一,勾连国家能力和治理理论。学者在对“国家治理能力”概念界定过程中,明确了“国家治理能力”的三个方向,其一中国治理的主导是以党和国家为代表的中央政府,其二强化国家能力的过程是不断由“统治”向“管理”、“治理”科学化、程序化发展的过程,其三“制度执行力”是国家治理能力的本质,规范了国家治理能力现代化的社会主义方向和制度安排。“国家治理能力”研究纠正了治理理论主体泛化的倾向和国家能力限于现代工业发展的经济功能劣势。第二,确立研究基本框架和思路。目前,尽管学者更多地将“国家治理体系和治理能力”视为一个研究整体,对于国家治理能力的独立成文更倾向于设立量化体系进行评估,但综合学界全方位的相关论述,国家治理能力的内涵、要素、路径和评估等方面共同构成了国家治理能力理论研究,为后续进一步加强国家治理能力现代化确立了基本研究框架和思路。第三,为党的建设和国家理论注入新的活力。学界对“国家治理能力现代化”的深入研究,本身就是对党的建设和国家理论发展的重大创新。顺应时代发展和社会分工的需要,党的建设要实现全方位的功能调整和价值提升,传统国家治理要依托时代蜕变由上下单线流动向合作共赢善治多线发展转变。国家治理能力现代化的选择路径和治理指数评估研究成果为进一步加强政党建设提出了发展方向和目标。国家治理能力丰富了国家能力的内涵,对国家治理能力的系统构建有助于推动中国国家能力转型的进程。
       (二)研究存在的不足
       第一,对国家治理能力历史渊源和理论基础的探究不足。学界对“国家治理能力”概念一般沿用政策报告界定而缺少从历史和理论的视角对其进行丰富和创新。一是混淆政治用语与学术概念的界线。将国家治理能力等同于国家制度能力而没有进行区分,忽视了学术研究一般性和普遍性要求,即将政治报告特定语境下概念的指向意义不加区分直接套用于学术研究,这种狭隘化的理解方式从源头制约了后续研究的展开。正如学者所示,对国家治理能力概念的界定应当从治理、国家能力的一般性概念着手,进而推导国家治理能力的学理概念。二是国家治理能力缺乏历史、理论和实践等多维度的逻辑建构。在中国特色社会主义语境下,国家治理能力研究理应被纳入整体性研究框架中,包括与中国政治思想史、中国政治制度史的勾连,与中国传统统治优势的源本联系,与中国共产党组织国家、领导国家理念的历史研究。理论上,“治理理论”是对马克思主义国家理论的继承、超越还是置换?抑或是对马克思国家理论中被遮蔽的“治理”维度的揭示?更进一步,在马克思国家理论论域中,治理能力的指涉对象是否天然就是国家?在国家与社会分化统一的过程中,治理能力主体又会发生怎样的迁移?这些都是基础研究需要厘清和明晰的问题。
       第二,对“国家治理体系”和“国家治理能力”概念存在一定的混淆和静态固化研究倾向。“国家治理体系”和“国家治理能力”作为全面深化改革的总目标,学者在论述二者时更多地以“有机整体”定型,对于二者的概念属性和路径建设并没有进行细致的区分,概念混淆不清导致的一概而论常常会出现词不达意、文不对纲的问题。这方面突出表现为现实路径选择,“国家治理体系”和“治理能力”作为制度体系和制度执行力,呈现的是同一事物不同层次的表征,相提并论二者的实践路径,导致的是流于表面的价值指导取代符合现实的实践要求。就研究视角而言,学者更倾向于论述国家治理体系和治理能力的联系,而对于二者的差异和侧重比较研究较少,以动态发展的维度切入二者良性互动的现实实践则更加凤毛麟角。
       第三,缺乏国际比较视野下国家治理能力研究。可以说,“国家治理能力现代化”的研究成果充分体现了“中国意识”和“政党意识”。“国家治理能力”在全面深化改革的特定语境下,学者面临的首要理论任务和实践要求就是对“中国道路”的历史总结和现代化路径探索。这是理论本土化发展的必然,但同时这种先入为主的思维方式也为自身设置了藩篱,将“国家治理能力”限定为国内治理而缺少与其他治理理论和文明成果的交流互鉴不是良性发展的上策。尽管有学者认识到“国家治理能力”不等同于“国内治理能力”,全球治理同样是现代国家治理能力的重要体现和构建自身话语权的重要路径,但比较而言,开展国际视野下国家全球参与愿景和国家全球治理能力的研究仍然相对较少。如何在继续保持和发扬“中国意识”、“政党意识”的同时将“全球意识”和“时代意识”进行延伸是国家治理能力现代化研究进一步需要思考的问题。
       四、进一步深化研究
       进一步展开对“国家治理能力现代化”的研究关键是在理论与现实的张力中还原其内生活力和创造力。
       (一)面临的挑战
       “国家治理能力现代化”这一概念群蕴含着多层次理论内涵,但也不可避免地存在历史断裂和理论分层。在“治理”与“现代化”的对偶互文中如何审视二者的政治倾向和价值指向,又如何在汇通中西、博采众长的基础上实现创新是进一步研究面临的难题。
       第一,现代化标准模糊。国家治理能力的实践诉求是走向现代化,而“现代化”一词由于概念模糊和现代化指数标准不一,增加了制定国家治理能力现代化衡量标准的难度。参考国内较为权威的“世界现代化指数”研究,现代化囊括经济、社会、知识和生态环境等领域的综合成就和相对水平,但缺少政治领域指标的现实是我们不得不考量的问题。综合判断民主、法治、公平、正义的成效也只能通过其他领域佐证。在此背景下,制定衡量国家治理能力的参数指标难以得到统一认识,而国内主流看法——“国家治理能力现代化”最重要的价值取向是“法治”,同样遭到了部分学者的质疑。所以,现阶段,国家治理能力现代化挑战的是民主化和法治化,而未来就在于不断适应现代化与更具有张力的价值理念的融合。
       第二,治理理论本身的不足。正如上文所指,治理理论是源于对市场和国家资源配置失效的第三条道路,是对国家和市场手段的补充。尽管相较于“自由”、“民主”等概念,“治理”模糊不清的界定淡化了意识形态冲突,但治理理论本身是一个极具西方意识形态色彩的体系学说,治理本身还是当代民主的一种新的折中。这种折中形式的危险性就在于,主张政府不是合法权力的唯一来源,以跨国公司或世界组织置换民族国家在治理中的主体地位,民族国家的边缘化和主权让渡为推行霸权主义提供了理论上的支持。此外,以奥斯特罗姆为代表的制度分析学派提出多中心治理理论即是对多元主义文化最好的例证,在多中心管控下掩盖不了治理理论本身的局限和风险——治理主体多元和制定彼此之间关系协调机制产生的问题,张贤明所言“超越治理碎片化”原因即在于此。换言之,统一的治理模式与多元的治理主体间的内在矛盾是治理理论无法回避的问题。多中心治理机制既是治理的新型管理模式,同时也可能成为治理失效的根源。即在治理过程中,治理主体难以对设定的治理目标是否有效达成一致。在西方社会相继出现市场失灵、政府失灵和治理失败的风险中,如何认识由福利国家危机印证的“治理失效”是推进国家治理能力现代化中规避风险的重点。
       第三,大数据技术的制衡。信息技术革命尤其是近年来社交平台的壮大成为国家治理特别是地方政府治理依托的主要平台。结合大数据技术的运用和地方政府“智慧政务”的开展,许多学者对国家治理能力提升提出了真知灼见,探讨了大数据背景下提升政治治理能力面临的机遇、挑战和突破口。显然,一方面是大数据技术助力地方政府精确治理、高效履职,另一方面是大数据技术发展限定和在此基础上政治治理能力维度构建的难题。换言之,依托大数据信息技术的“智慧政务”相当程度受制于信息科学发展进度和方向,难以预估的时间成本和金钱成本为国家治理能力现代化增加了技术难度。
       (二)研究进路
       深化国家治理能力现代化的研究进路在于将整体演进和重点突破相联系,将治理理论、治理制度、治理技术相统一,实现由“刺激-反应”式改革思路向“防微杜渐”自觉意识转变。
       第一,明确研究视阈。国家治理能力现代化研究要充分吸收习近平“两个治理”重要思想,明确国家治理能力是中国特色社会主义制度建设的历史任务,同时也是参与全球治理的重要组成部分。国家治理能力现代化,一方面要扎根中国传统、中国特色,另一方面要以大国姿态融入世界现代化历史浪潮,构筑中国国家治理能力、中国全球治理能力和全球中国治理能力三个维度不同方向的制度建设和理论体系。正如学者所言,“治理是一种整体性治理”,要从全球治理和国家治理的整体性、互动性和统筹性来分析这两大战略对当代中国的意义。
       第二,拓宽治理主体。基于国家治理能力的系统要素,国内相当多的学者将“国家治理能力”主体划分为政党、地方政府、新社会组织、社区等传统、新兴社会机构和组织,以小见大,对构筑地方与中央的良性互动机制提供了参考性意见。对此,进一步拓宽治理主体的逻辑前提是加强对社会分工和社会阶级、阶层分化的理论和实践研究。在以经济资源作为主要划分标准的同时整合组织资源、文化资源、智识资源等社会新形态特征,关注社会断裂造成的边缘化阶层。以治理主体为方向的国家治理能力研究,在关注制度执行力的同时重视治理客体的实践需求。
       第三,深化研究内容。基于概念本体、主体间性关系和目的论三个维度,拓展国家治理能力现代化研究内容包括:一深化历史和理论研究。“国家治理能力”的内涵要在把握中国政治思想史、传统民本思想和官制机构的基础上勾连治理能力与中国传统政治优势间的联系。同时深入挖掘马克思主义国家观由理论形态向制度形态转变过程中无产阶级政权机构设置和职能配置的问题,凸显中国国家治理能力现代化进程中的社会主义底色。二关系研究。理论上,要在国家治理能力与国家治理体系关联研究的基础上实现由泛化机体论转向分化功能体。实践中,则是要塑造国家能力建设与各行为主体、治理领域间的关联,只有实现场域、主体、内容最优组合和最佳机制,才能实现规范诉求和实践诉求统一的要求。三价值研究。从国家治理能力现代化的视角来看,现代化是制度的实践要求,根本还要以治理理念作为价值支撑和价值规范。所以,国家治理能力现代化的价值研究,即是探索国家治理能力现代化的精神指引力,凝练其中的政治文化、民族精神和民众共识。

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